于洋

摘 要：美國工業(yè)基礎(chǔ)評估是國家進行工業(yè)政策調(diào)整和工業(yè)能力調(diào)整的重要依據(jù)，被列為實現(xiàn)國家科技工業(yè)與國家安全戰(zhàn)略目標(biāo)的優(yōu)先事項。美國的工業(yè)基礎(chǔ)評估有立法保障、有法定的評估機構(gòu)、有跨部門的協(xié)調(diào)工作機制，其評估方法也隨技術(shù)演變、經(jīng)濟發(fā)展以及全球化因素不斷調(diào)整和優(yōu)化。介紹了美國工業(yè)基礎(chǔ)評估的方法，分析了自1996年以來其評估方法歷次調(diào)整的主要內(nèi)容，旨在為構(gòu)建我國工業(yè)基礎(chǔ)評估框架提供參考。

關(guān)鍵詞：工業(yè)基礎(chǔ) 工業(yè)基礎(chǔ)評估 評估方法 風(fēng)險

一、美國工業(yè)基礎(chǔ)評估體系的基本情況

（一）工業(yè)基礎(chǔ)的界定

美國《1993年國防授權(quán)法》建立了國家技術(shù)與工業(yè)基礎(chǔ)，將美國和加拿大之間高度綜合的國防工業(yè)合作編入法典，美國和加拿大之間的合作歷史可追溯到1940年的“奧格登斯堡宣言”和隨后1941年的“海德公園宣言”?！?017年國防授權(quán)法》將英國和澳大利亞納入國家技術(shù)和工業(yè)基礎(chǔ)的定義。美國國家技術(shù)與工業(yè)基礎(chǔ)作為國家安全戰(zhàn)略，于2013年被列入美國法典[1]。

（二）主要評估部門及立法保障

目前，美國對工業(yè)基礎(chǔ)進行評估的部門主要是美國國防部和美國商務(wù)部進出口管制局（BIS）。此外美國政府問責(zé)局也根據(jù)法律要求對工業(yè)基礎(chǔ)進行評估。

美國國防部工業(yè)基礎(chǔ)（工業(yè)能力）評估的授權(quán)來自《美國法典》第10篇第148章。根據(jù)《美國法典》第10篇第148章（技術(shù)和工業(yè)基礎(chǔ)、國防再投資和國防轉(zhuǎn)換）第二節(jié)的規(guī)定，美國國防部要完成的工業(yè)評估項目包括：（1）供應(yīng)鏈安全評估（第2501條），把對供應(yīng)鏈安全評估作為實現(xiàn)國家科技和工業(yè)基礎(chǔ)國家安全戰(zhàn)略的優(yōu)先事項;（2）工業(yè)能力評估（第2504條），要求國防部每年3月1日前向國會提供年度工業(yè)能力評估報告[2]。截至目前，美國國防部已經(jīng)向國會提交了22份工業(yè)能力評估年度報告。

美國商務(wù)部BIS對工業(yè)基礎(chǔ)評估的授權(quán)來自《國防生產(chǎn)法案》。根據(jù)1950年修訂的《國防生產(chǎn)法案》的規(guī)定，（《美國法典》第50編，附錄，第2155節(jié)）授權(quán)美國商務(wù)部負(fù)責(zé)調(diào)查問卷的設(shè)計、分發(fā)、收集工作，以及形成報告。美國2012年3月16日發(fā)布的行政命令第104條規(guī)定，商務(wù)部在國防部、國土安全部和其他部門配合下啟動產(chǎn)業(yè)分析，評估工業(yè)基礎(chǔ)能力，支持國防建設(shè)，制訂提高特定國內(nèi)產(chǎn)業(yè)國際競爭力和滿足國防項目要求的政策建議。2015年7月15日，美國商務(wù)部BIS發(fā)布工業(yè)基礎(chǔ)調(diào)查細(xì)則，詳細(xì)闡明如何執(zhí)行調(diào)查、獲取產(chǎn)業(yè)信息、評估美國工業(yè)基礎(chǔ)、支持國防的具體內(nèi)容和程序，規(guī)定了調(diào)查目的和調(diào)查啟動的方式、機密信息的處理方式等[3]。

（三）美國商務(wù)部BIS工業(yè)基礎(chǔ)評估的任務(wù)來源

美國商務(wù)部BIS工業(yè)基礎(chǔ)評估報告，包括供應(yīng)鏈安全評估報告幾乎全部來自美國國會、美國國防部及其各軍種的委托。從2007年開始，BIS開始基于問卷調(diào)查完成工業(yè)基礎(chǔ)評估報告。2007～2018年，BIS基于問卷調(diào)查完成關(guān)于工業(yè)基礎(chǔ)的評估報告共12個，涉及輕工、紡織、電子、材料、航空航天5個領(lǐng)域;其中2個來自美國國會，1個來自美國航空航天局，其他9個全部來自國防部。從2015年開始，BIS開始供應(yīng)鏈安全評估，2015～2018年，BIS完成關(guān)于供應(yīng)鏈安全的評估報告5個，全部為國防部委托;涉及航空航天、電子、材料和有色金屬4個領(lǐng)域[4]。

鑒于美國商務(wù)部BIS關(guān)于工業(yè)基礎(chǔ)評估的主要來自美國國防部的委托，本文關(guān)于美國工業(yè)基礎(chǔ)評估方法分析主要以美國國防部每年完成的工業(yè)能力評估為依據(jù)，對1996年開始到目前所采納的評估方法進行分析。

二、美國工業(yè)基礎(chǔ)評估方法

根據(jù)《美國法典》第10篇第148章的規(guī)定，美國工業(yè)基礎(chǔ)評估的程序比較復(fù)雜，大體包括以下四個方面：（1）確定評估目標(biāo);（2）根據(jù)關(guān)鍵性和重要性確定評估對象;（3）確定和評價替代行動;（4）推薦最佳建議措施。

（一）美國工業(yè)能力評估目標(biāo)明確，評估前確定系統(tǒng)的方法體系

美國國防部1997年向國會提交第一份年度工業(yè)能力評估報告，在此前美國國防部已經(jīng)為進行工業(yè)能力評估確定了評估的流程和系統(tǒng)的方法體系。

1996年4月25日，美國國防部發(fā)布國防工業(yè)能力評估指令（5000-60），同時發(fā)布了國防工業(yè)能力評估指南（5000.60-H）[5]，確定了對工業(yè)基礎(chǔ)評估的標(biāo)準(zhǔn)和流程。國防工業(yè)能力評估指南提供了一個框架和指導(dǎo)方針，可據(jù)以逐案評估政府采取行動維護對國家安全至關(guān)重要的工業(yè)能力的必要性。確定了評估的流程和標(biāo)準(zhǔn)。首先要確定是否有必要進行工業(yè)能力評估。目標(biāo)是確定是否有足夠的理由對支持相關(guān)產(chǎn)品或服務(wù)的行業(yè)能力進行分析。區(qū)分對供應(yīng)商正常管理的問題和工業(yè)能力可能消失的異常情況。確實需要進行評估后，采用的評估方法是：關(guān)鍵性評估和供應(yīng)脆弱性評估。

1.關(guān)鍵性評估。對“評估對象的選取”采用“關(guān)鍵性評估”方法，以便界定問題。“關(guān)鍵性評估”的標(biāo)準(zhǔn)包括三個：（1）判斷國家安全要求。確定似乎處于風(fēng)險中的產(chǎn)品或服務(wù)對于滿足當(dāng)前和計劃中的國家安全要求是否至關(guān)重要。需要考慮兩個問題：該產(chǎn)品或服務(wù)是否是維護國家安全必不可少？除了國防部還有哪些用戶使用該產(chǎn)品與服務(wù)？（2）對工業(yè)能力的關(guān)鍵性和獨特性進行界定。該能力是否存在于單一產(chǎn)品、生產(chǎn)線，或是單一或有限的供應(yīng)商中？是否沒有相關(guān)產(chǎn)品、服務(wù)或能力？這種能力是否如此獨一無二，如果失去就無法滿足防御需求或任務(wù)？（3）界定喪失能力的風(fēng)險。確定該能力為關(guān)鍵能力后，進行評估前必須判斷工業(yè)能力喪失的風(fēng)險程度。評估的內(nèi)容包括：1）該產(chǎn)品或能力目前是否只存在于一個產(chǎn)品系列中，還是存在于單個或非常有限的一組供應(yīng)商中？2）這些供應(yīng)商是否使用類似擬評估對象的工業(yè)能力？如果使用，是否完全可行？分析相關(guān)產(chǎn)品的預(yù)計需求，以評估這些類似功能的未來可用性。3）這種能力如此獨特以至于失去就無法滿足國防需要或任務(wù)嗎？

2.脆弱性評估?！按嗳跣栽u估”要解決的兩個關(guān)鍵問題是：對供應(yīng)商依賴的脆弱性以及開發(fā)或生產(chǎn)活動中斷的威脅。（1）對供應(yīng)商依賴的脆弱性。主要評估供應(yīng)商的財務(wù)業(yè)績或產(chǎn)品線盈利能力是否會導(dǎo)致能力喪失。衡量標(biāo)準(zhǔn)是通過一系列指標(biāo)，包括盈利能力、增長、業(yè)務(wù)機會、收入的多樣化和風(fēng)險等等。（2）開發(fā)或制造活動減少或中斷的風(fēng)險。主要評估如果開發(fā)或制造活動減少或中斷，這種能力是否會消失？評估的內(nèi)容圍繞每個能力的技術(shù)風(fēng)險進行多維度展開，包括勞動力的熟練程度，重建勞動力的可能性，設(shè)備、工具和材料等最低維持率，“敏感”工藝被改變或替換為新工藝對產(chǎn)品性能的具體影響等等。

（二）美國工業(yè)基礎(chǔ)評估方法不斷加入新的評估要素

從1996年到2011年，美國工業(yè)基礎(chǔ)評估采用的評估方法總體框架是美國國防部發(fā)布國防工業(yè)能力評估指令（5000-60）和國防工業(yè)能力評估指南（5000.60-H）確定的評估方法和體系。但是在對具體領(lǐng)域的評估過程中，不斷加入新的評估元素。主要包括：全球化和技術(shù)的影響。在經(jīng)濟全球化過程中美國國防工業(yè)基礎(chǔ)的供應(yīng)鏈變得日益復(fù)雜，分析全球化對美國國防工業(yè)基礎(chǔ)的影響，把美國工業(yè)基礎(chǔ)的范圍和外延不斷擴大，評估的內(nèi)容側(cè)重供應(yīng)鏈的脆弱性。技術(shù)變革日新月異，技術(shù)對工業(yè)基礎(chǔ)的影響一直是美國工業(yè)基礎(chǔ)評估持續(xù)關(guān)注的關(guān)鍵要素。比如從2002年開始，美國工業(yè)能力評估報告中，評估的核心內(nèi)容是辨別和評估工業(yè)和技術(shù)能力對滿足目前和未來國防安全需要[6]。

（三）2012年：美國工業(yè)基礎(chǔ)評估方法進行第一次大調(diào)整

《2012財政年度國防授權(quán)法》第852條要求，美國國防部的2012年工業(yè)能力評估報告采用“逐行業(yè)逐層級”（Sector-by-Sector，Tier-by-Tier，簡稱S2T2）評估方法。S2T2評估的目的是，使每個部類中的關(guān)鍵項目從原材料到最終產(chǎn)品的供應(yīng)鏈層級風(fēng)險透明化，旨在辨析國防工業(yè)的關(guān)鍵薄弱環(huán)節(jié)、洞悉工業(yè)基礎(chǔ)各部類各層級之間的關(guān)系，對國防工業(yè)基礎(chǔ)供應(yīng)鏈（尤其較低層級供應(yīng)商）進行風(fēng)險預(yù)警，從而使國防部能夠識別對國防安全至關(guān)重要的關(guān)鍵部類和層級，改進供應(yīng)鏈管理，為國防部的管理投資和政策導(dǎo)向提供有效的信息支持[7]。

但在執(zhí)行S2T2評估方法過程遇到很多困難和挑戰(zhàn)，使得S2T2評估方法確定的目標(biāo)無法實現(xiàn)，因此，S2T2評估方法只適用了一年就停止適用。

（四）2013年開始，美國工業(yè)基礎(chǔ)評估方法進行第二次大調(diào)整

2013年，國防部對工業(yè)基礎(chǔ)進行評估方法是：脆弱性和關(guān)鍵性（FaC）評估。與1996～2011年采用的關(guān)鍵性和脆弱性評估方法的構(gòu)建有較大的不同。新的評估方法，主要是從風(fēng)險管理的角度出發(fā)，“脆弱性”和“關(guān)鍵性”大致類似于傳統(tǒng)的概率和后果風(fēng)險因素。

“脆弱性因素”是指可能破壞特定產(chǎn)品或服務(wù)的因素。包含四個指標(biāo)：國防部銷售、財務(wù)展望、行業(yè)中的公司和對外國的依賴?！瓣P(guān)鍵因素”指：使產(chǎn)品或服務(wù)難以替換的因素。包含6個指標(biāo)：替代品的可用性、國防設(shè)計要求、國防獨特性、設(shè)施/設(shè)備要求、重建的時間和熟練勞動力[8]。

在2013～2017年，美國工業(yè)能力評估均采用脆弱性和關(guān)鍵性（FaC）評估。2014年7月18日，美國國防部對5000.60指令進行全面更新，將原來的名稱“國防工業(yè)能力評估”改為“國防工業(yè)基礎(chǔ)評估”[9]，凸顯美國工業(yè)戰(zhàn)略和政策更加注重“基礎(chǔ)”，在工業(yè)基礎(chǔ)評估的過程中，更加側(cè)重風(fēng)險發(fā)生的可能性和影響程度的評估。

（五）2018年開始，美國工業(yè)基礎(chǔ)評估方法進行第三次調(diào)整

2017年1月，美國國防部發(fā)布了《國防采購計劃風(fēng)險、問題和機會管理指南》提出風(fēng)險管理方法的目的是管理不確定性，同時增加評估對象的可預(yù)測的結(jié)果。風(fēng)險和問題管理密切相關(guān)，并使用類似的流程[10]。風(fēng)險的特征是發(fā)生的概率和后果。通過風(fēng)險管理，采取措施來減少將來發(fā)生事件的可能性或發(fā)生該事件的后果。隨著風(fēng)險的增加，應(yīng)該預(yù)料到事件將會發(fā)生，并且應(yīng)該盡早制定計劃以減輕后果。2018年，國防部對評估方法進行了更新，基于風(fēng)險管理的理論基礎(chǔ)，構(gòu)建風(fēng)險評估方法[11]。

風(fēng)險評估方法包括四個維度：風(fēng)險識別、風(fēng)險分析、風(fēng)險緩解、風(fēng)險監(jiān)控。（1）風(fēng)險識別：使用多個數(shù)據(jù)收集來源，包括政府、學(xué)術(shù)界和行業(yè)合作伙伴，以識別風(fēng)險。風(fēng)險識別方法包括獨立評估、與企業(yè)舉行溝通會議、專家咨詢與訪談、貿(mào)易研究、利用當(dāng)前的指標(biāo)趨勢分析、政府相關(guān)部門的研究分析或外部支撐機構(gòu)發(fā)布的報告、審查其他類似/歷史資源等等。（2）風(fēng)險分析：進行工業(yè)能力評估，以確定失去關(guān)鍵能力的可能性和后果。并根據(jù)風(fēng)險類型確定具體的風(fēng)險程度。（3）風(fēng)險緩解：為解決風(fēng)險問題確定優(yōu)先順序，使用多種工具來降低工業(yè)基礎(chǔ)風(fēng)險。（4）風(fēng)險監(jiān)控：評估所用風(fēng)險緩解工具的有效性，并確定是否需要采取其他措施。

三、借鑒與啟示

從我國科技與工業(yè)發(fā)展歷程來看，未能從科技與工業(yè)基礎(chǔ)的角度系統(tǒng)構(gòu)建體系和框架，還面臨工業(yè)基礎(chǔ)研究薄弱、應(yīng)用研究與產(chǎn)業(yè)化脫節(jié)，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，供應(yīng)鏈安全隱患持續(xù)擴大等問題。借鑒美國對工業(yè)基礎(chǔ)評估的方法，能對評估我國工業(yè)基礎(chǔ)能力有具體的參考和借鑒作用。

（一）強化工業(yè)基礎(chǔ)評估的重要性

構(gòu)建健康的制造業(yè)和國防工業(yè)基礎(chǔ)已經(jīng)成為主要國家經(jīng)濟和國家安全的關(guān)鍵考量因素。美國通過系統(tǒng)框架體系對工業(yè)基礎(chǔ)能力進行評估，以支持國家的經(jīng)濟繁榮、全球競爭以及維護國家安全。工業(yè)基礎(chǔ)評估已經(jīng)成為維護國家安全和經(jīng)濟繁榮的優(yōu)先事項[12][13]。

目前，我國工業(yè)基礎(chǔ)評估在理論研究方面相對較少。在政策層面，也沒有專門的立法保障。目前，如何系統(tǒng)解決我國的卡脖子技術(shù)和產(chǎn)品成為決策層面臨的復(fù)雜和艱巨的課題。鑒于此，從構(gòu)建我國工業(yè)基礎(chǔ)評估體系入手，為應(yīng)對解決我國的短板或卡脖子產(chǎn)品和技術(shù)的政策建議提供切實可行的建議，從而推動我國工業(yè)基礎(chǔ)健康發(fā)展。

（二）進行工業(yè)基礎(chǔ)評估的前提是確定方法和指引

美國工業(yè)基礎(chǔ)評估方法是進行工業(yè)基礎(chǔ)評估的指南，從1996年開始確定了工業(yè)基礎(chǔ)評估方法體系和框架，1997年開始發(fā)布工業(yè)能力評估報告。美國工業(yè)基礎(chǔ)評估有確定統(tǒng)一的框架體系和評估方法，從而確保評估工作的連貫性，也確?？绮块T機構(gòu)在進行具體領(lǐng)域的工業(yè)能力評估時有統(tǒng)一方法指引，辨析工業(yè)基礎(chǔ)的關(guān)鍵薄弱環(huán)境，并采取應(yīng)對措施。因此，在著手進行工業(yè)基礎(chǔ)評估前要先確定具體的評估方法。

（三）參考“風(fēng)險管理”的視角，確定評估方法的主線

盡管美國工業(yè)基礎(chǔ)評估方法經(jīng)歷三次大調(diào)整，但“風(fēng)險因素”一直是其評估方法的核心。1996年確定關(guān)鍵性和脆弱性評估方法，評估的關(guān)鍵也是判斷供應(yīng)中斷和生產(chǎn)與制造中斷的風(fēng)險;2012年的S2T2評估方法最直接的目的就是逐行業(yè)逐層級分析，發(fā)現(xiàn)關(guān)鍵薄弱環(huán)節(jié)、洞悉工業(yè)基礎(chǔ)各部類各層級之間的關(guān)系，進行風(fēng)險預(yù)警和風(fēng)險減緩措施。2013的脆弱性和關(guān)鍵性（FaC）評估更加聚焦到工業(yè)能力的“基礎(chǔ)”，分析風(fēng)險發(fā)生的概率和產(chǎn)生的影響因素。2018年構(gòu)建了基于“風(fēng)險管理”的風(fēng)險評估方法，“風(fēng)險”成為貫穿評估的主線。

當(dāng)今，大國競爭加劇，地緣戰(zhàn)略博弈升級，第四次科技革命和產(chǎn)業(yè)變革正在重構(gòu)全球創(chuàng)新版圖、重塑全球經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，我國科技與工業(yè)面臨的外部環(huán)境更加復(fù)雜。與此同時我國經(jīng)濟也在加快轉(zhuǎn)型升級，改革促開發(fā)的步伐不斷加快。這些內(nèi)外部因素都在考驗我國的科技工業(yè)基礎(chǔ)是否強健、是否具有創(chuàng)新和彈性、是否具有重建能力，以及是否具有危機快速應(yīng)對能力。因此，有必要從“風(fēng)險管理”的視角，構(gòu)建我國工業(yè)基礎(chǔ)的評估框架。

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