遏制農(nóng)村空殼化趨勢　推動鄉(xiāng)村振興

劉鴻鵠　秦瑞芳

摘 要：隨著經(jīng)濟的發(fā)展，大量農(nóng)民流入城鎮(zhèn)，使農(nóng)村社會基礎(chǔ)發(fā)生深刻變化，出現(xiàn)空殼化困境，文章從中央提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景出發(fā)提出了七點建議解決這一現(xiàn)狀。

關(guān)鍵詞：空殼村;基礎(chǔ)建設(shè);發(fā)展

20世紀(jì)90年代以來，中國農(nóng)村經(jīng)歷了一場激烈的變化，尤其是西部地區(qū)，鄉(xiāng)村衰落是一個不爭的客觀事實。改革開放創(chuàng)造了人間奇跡，也改變了中國的社會結(jié)構(gòu)和自然風(fēng)貌。2.6億農(nóng)民工進城，使城鄉(xiāng)人口流動帶來了許多變化，青壯年勞動力向城市建設(shè)市場的轉(zhuǎn)移，改變著中國社會結(jié)構(gòu)，由是空巢村、老人村、留守兒童村和貧困村已成為當(dāng)下中國（尤其是西部）廣大農(nóng)村不爭的客觀事實。據(jù)住建部《全國村莊調(diào)查報告》數(shù)據(jù)顯示：1978—2012年，中國行政村總數(shù)從69萬個減少到58.8萬個，自然村總數(shù)從1984年的420萬個減少到2012年的267個，年均減少5.5萬個。

黨的十九大報告把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與科教興國戰(zhàn)略、人才強國戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略并列為黨和國家未來發(fā)展的“七大戰(zhàn)略”，足見對其的高度重視。作為國家戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村振興正是關(guān)系到我國是否能從根本上解決城鄉(xiāng)差別、鄉(xiāng)村發(fā)展不平衡、不充分的問題，也關(guān)系到中國整體發(fā)展是否均衡，是否能實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、農(nóng)業(yè)一體的可持續(xù)發(fā)展的問題。推動鄉(xiāng)村振興是遏制農(nóng)村空殼化趨勢的必由之路。

一、形成空殼村的原因分析

1.自然條件差

一是空殼村大多數(shù)地理位置偏僻、土地資源稟賦不足，村中耕地多為山梁地和坡地，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，不能規(guī)?；?jīng)營，也不利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、機械化推進。二是自然資源利用受限，靠山吃不上山，靠水吃不上水，農(nóng)業(yè)發(fā)展受限。三是生態(tài)環(huán)境惡劣。一些地方在經(jīng)濟發(fā)展中不注重生態(tài)環(huán)境保護，耕地資源破壞嚴(yán)重，制約了耕地資源的綜合高效利用。

2.基礎(chǔ)設(shè)施差

“空殼村”普遍存在吃水困難、用電限制、交通不便、道路破爛、通信不暢和教育、醫(yī)療衛(wèi)生條件差、設(shè)施設(shè)備落后等問題，集體經(jīng)濟薄弱，無力承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費用。

3.自身發(fā)展動力不足

一是發(fā)展模式單一。一些村集體收入來源除了轉(zhuǎn)移支付僅剩下土地租賃和承包收入。二是人才過度流失。離鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、外出務(wù)工和異地陪讀等現(xiàn)象嚴(yán)重，加上退耕還林等影響，農(nóng)村人口大量遷移向城鎮(zhèn)聚集，人口“空心”導(dǎo)致經(jīng)濟“空殼”。

二、消除空殼村對于鄉(xiāng)村振興的時代意義

發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的必由之路。如何發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟消除“空殼村”，是農(nóng)村打贏脫貧攻堅這場硬仗的關(guān)鍵。許多村集體沒有任何收入，村級集體經(jīng)濟發(fā)展緩慢是一塊突出的短板。要想增加村集體經(jīng)濟收入，只有通過生產(chǎn)經(jīng)營，盤活村集體資產(chǎn)。怎樣讓農(nóng)村閑置資源“活”起來（比如“空殼村”），充分發(fā)揮土地制度紅利在鄉(xiāng)村建設(shè)中的作用，讓資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東，讓農(nóng)民切切實實得到實惠，這是當(dāng)下我們正在積極推進的新課題，也是我們最終的奮斗目標(biāo)。

完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是筑牢鄉(xiāng)村振興之基的重點。在脫貧攻堅的持續(xù)推進下，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件明顯改善，但部分貧困山區(qū)受地理條件限制，歷史欠賬多、優(yōu)質(zhì)資源供給不足、經(jīng)濟發(fā)展不平衡等因素制約，各項基礎(chǔ)設(shè)施都相對落后，水、電、路、污染處理等方面仍存在突出短板，這都成為了鄉(xiāng)村振興的掣肘。在實現(xiàn)振興鄉(xiāng)村的過程中，必須以完善基礎(chǔ)設(shè)施為重點工作，立足群眾需求繼續(xù)大力實施民生工程，加快補齊水、氣、污染處理設(shè)施等突出短板，解決制約當(dāng)?shù)亻L遠(yuǎn)發(fā)展的突出問題，不斷改善人居環(huán)境，增強農(nóng)民群眾的獲得感、幸福感、安全感。許多地區(qū)在脫貧攻堅的帶動下，基礎(chǔ)設(shè)施條件得到了進一步改善。但是部分偏遠(yuǎn)山區(qū)，在水、電、路、生態(tài)治理等方面依然非常落后，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面需政府給予大力支持。

推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展是鄉(xiāng)村振興的重要途徑，產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的重點。實施鄉(xiāng)村振興的最終目標(biāo)，就是要徹底解決農(nóng)村產(chǎn)業(yè)和農(nóng)民就業(yè)問題，確保當(dāng)?shù)厝罕婇L期穩(wěn)定增收、安居樂業(yè)。而無論是解決農(nóng)民就業(yè)還是確保群眾增收，都需要以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為基礎(chǔ)。加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，振興農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟。堅持農(nóng)業(yè)“穩(wěn)糧、優(yōu)供、增效”，以深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，走質(zhì)量興農(nóng)之路，加快推進由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。農(nóng)業(yè)強，產(chǎn)業(yè)必須強;產(chǎn)業(yè)旺，鄉(xiāng)村振興才有底氣。

三、消除空殼村的意見建議

1.開展全面清查

以行政村為單位，全面開展農(nóng)村集體經(jīng)濟清查行動，對農(nóng)村集體“三資”進行全面清理清查，登記造冊。要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)、紀(jì)檢部門和村“兩委”、村民代表為主要力量，成立清理清查小組，以會計賬目為依據(jù)，采取先賬內(nèi)、后賬外、逐項核實登記。要明確集體資產(chǎn)、資源的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，規(guī)范“三資”管理，解決賬目混亂、處置不當(dāng)?shù)葐栴}。要對集體資源，如機動地、賬外地、閑置荒灘、荒坡、林地、草場等進行全面清理，消除無主地。要對固定資產(chǎn)進行定期盤點，及時了解集體資產(chǎn)現(xiàn)狀及存量。要對長期無償占用、使用集體資產(chǎn)、資源的要堅決予以清理。

2.制定脫殼規(guī)劃

把發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟擺上重要議事日程，把發(fā)展和壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟和“空殼村”、“脫殼”納入規(guī)劃。因地制宜、實事求是制定農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和具體計劃，倒排“脫殼”工期，以增強自我發(fā)展能力為目標(biāo)，理清發(fā)展思路，搭建發(fā)展平臺，拓展發(fā)展空間，落實發(fā)展舉措，逐步實現(xiàn)“脫殼”致富。

3.夯實基層基礎(chǔ)

要切實加強以黨支部為核心的村組織建設(shè)，選優(yōu)配強“領(lǐng)頭雁”。注重從有責(zé)任心、文化程度高、創(chuàng)業(yè)帶富能力強的村民中培養(yǎng)選拔村干部，進一步拓寬選人視野和用人渠道，從外出務(wù)工人員、復(fù)退軍人、致富能手、大學(xué)生村官、退休干部等中選賢任能，提高村級班子帶富能力。加強對村“兩委”班子的組織建設(shè)和制度建設(shè)，牢固樹立集體主義思想，增強團結(jié)意識，提高立黨為公、執(zhí)政為民的執(zhí)政能力。建設(shè)一支懂經(jīng)營、善管理、信息靈、交際廣，對發(fā)展村級經(jīng)濟有謀有招能力強的“兩委”班子，推動村級集體經(jīng)濟“空殼村”盡快走上快速發(fā)展的路子。

4.構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系

農(nóng)村要想發(fā)展，必須消除村級經(jīng)濟的空殼化，要想發(fā)展經(jīng)濟，合理利用農(nóng)村現(xiàn)有資源是一條必行之路?？赏ㄟ^必要的政策干預(yù)達到這一目的;一是發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營，鼓勵有條件的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包土地的經(jīng)營權(quán)，加快健全土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，完善縣鄉(xiāng)村三級服務(wù)和管理網(wǎng)絡(luò);二是扶持發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，鼓勵發(fā)展專業(yè)合作、股份合作等多種形式的農(nóng)民合作社，引導(dǎo)規(guī)范運行，著力加強能力建設(shè);三是穩(wěn)定農(nóng)業(yè)公共服務(wù)機構(gòu)，健全經(jīng)費保障、績效考核激勵機制，采取財政扶持、稅費優(yōu)惠、信貸支持等措施，大力發(fā)展主體多元、形式多樣、競爭充分的社會化服務(wù)，推行合作式、訂單式、托管式等服務(wù)模式，擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程社會化服務(wù)試點范圍。

5.推進因地制宜發(fā)展

加強對強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策的梳理和整合，統(tǒng)籌使用各類專項支農(nóng)資金，加快推進特色農(nóng)業(yè)發(fā)展、高產(chǎn)農(nóng)田創(chuàng)建、耕地復(fù)墾等，切實加快“空殼村”農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化步伐。支持村集體經(jīng)濟組織利用“四荒”地、水資源、林業(yè)資源等，以“一縣一業(yè)”、“一村一品”為抓手，結(jié)合我區(qū)實際，大力發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，通過產(chǎn)業(yè)帶動、資源開發(fā)、服務(wù)創(chuàng)收、聯(lián)合發(fā)展等，不斷拓寬增收渠道。貫徹落實減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的各項政策和措施，通過縮減臨時人員、減少工資性支出、加大村級財務(wù)監(jiān)管等手段，降低村級非生產(chǎn)性開支，嚴(yán)格控制新增債務(wù)產(chǎn)生。加大對村干部違規(guī)舉債的查處力度，杜絕不良債務(wù)持續(xù)累積。

6.加強農(nóng)村三資管理

樹立管理出效益的理念，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府資金與村集體資金的關(guān)系，村級各項收支包括財政轉(zhuǎn)移支付等補助收入，按職能由農(nóng)經(jīng)部門扎口管理，防止侵占、挪用村級資金，糾正部分鎮(zhèn)鄉(xiāng)村級資金管理混亂的局面。要遵循“量力而行、量入而出”的原則，堅決遏制和防范村級新增債務(wù)的發(fā)生，通過落實“一事一議”、“四議兩公開”等，強化債務(wù)管理。尊重農(nóng)民的意愿，不得向村級集體下達硬指標(biāo)，凡屬于經(jīng)營性、服務(wù)型延伸到村的項目，通過政府購買服務(wù)、企業(yè)購買服務(wù)的市場運作方式，增加村集體服務(wù)性收入。要認(rèn)真完善財經(jīng)制度，建立財務(wù)收支預(yù)決算、合同管理和招投標(biāo)等制度，以制度管事管人，著力完善發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟的保障機制。

7.加大幫扶支持力度

根據(jù)農(nóng)村發(fā)展實際情況，加強在政策上的扶持，加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，在原有扶持政策落到實處的基礎(chǔ)上，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資金籌集、稅收減免等方面對集體經(jīng)濟空殼村要更加傾斜。