整體性治理視角下的基層城市管理執(zhí)法體制改革執(zhí)法權(quán)承接研究

黃麗

摘 要：隨著全國“簡政放權(quán)”改革的推進(jìn)，從中央到地方正進(jìn)行全面的機(jī)構(gòu)改革，大量權(quán)責(zé)向基層下放，各層面對下放關(guān)注度提高，但對于基層單位能否承接以及承接執(zhí)行情況關(guān)注較少。本文以南寧市興寧區(qū)城市管理執(zhí)法體制改革為調(diào)查對象，具體分析該城區(qū)在承接城市管理執(zhí)法權(quán)過程中遇到的問題及解決辦法，并在此基礎(chǔ)上，對進(jìn)一步推進(jìn)“簡政放權(quán)”以及“綜合執(zhí)法”提出思考和建議。

關(guān)鍵詞：簡政放權(quán);機(jī)構(gòu)改革;承接;綜合執(zhí)法

一、引言

自2018年“兩會”通過《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》以來，中央至地方的政府機(jī)構(gòu)都進(jìn)行了整合，逐漸減少機(jī)構(gòu)數(shù)量，在執(zhí)法領(lǐng)域推進(jìn)“綜合執(zhí)法”。目前，南寧市也已經(jīng)完成機(jī)構(gòu)改革。從簡政放權(quán)角度來看，目前縣級政府權(quán)責(zé)在不斷增加。機(jī)構(gòu)改革的目的在于構(gòu)建簡約高效的管理體制，地方政府在承接上的效果如何，還需要進(jìn)一步分析。

二、問題提出

隨著我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，建設(shè)水平逐年提高，如何提升城市精細(xì)化管理水平、適應(yīng)社會發(fā)展形態(tài)及增進(jìn)民生福祉，是亟待解決的問題。2015年12月30日，中共中央國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》，從中央層面提出城市執(zhí)法體制改革的發(fā)展方向。城市管理執(zhí)法體制改革作為政府機(jī)構(gòu)改革的縮影，3年過去，縣區(qū)城市管理體制改革進(jìn)展如何，有什么樣的亮點(diǎn)，遇到什么樣的阻力，未來改革方向在哪里，是值得目前仔細(xì)研討的問題?；诖?，本文對南寧市興寧區(qū)的城市管理體制改革情況進(jìn)行充分調(diào)研，探索符合基層的城市管理執(zhí)法模式，以提出基層政府在承接上級下放權(quán)責(zé)的改進(jìn)方向。

三、興寧區(qū)城市管理執(zhí)法體制改革進(jìn)展

興寧區(qū)屬于南寧市中心老城區(qū)，人流物流集中區(qū)，自1980年興寧區(qū)成立，通過推進(jìn)“五講四美”活動(dòng)，整治臟亂差。2007年以后，隨著城市發(fā)展，南寧市實(shí)施城市管理體制改革，將部分市容市貌執(zhí)法權(quán)下放城區(qū)，市城管局對城區(qū)城管局僅做業(yè)務(wù)指導(dǎo)，興寧區(qū)開始走上探索符合城區(qū)實(shí)際的城市管理執(zhí)法模式的道路。

（一）調(diào)整執(zhí)法機(jī)構(gòu)，合理確定執(zhí)法地理范圍

2016年，根據(jù)執(zhí)法重心下移的原則，興寧區(qū)將行使市容市貌管理的執(zhí)法隊(duì)伍下放鎮(zhèn)、街道，推動(dòng)執(zhí)法事項(xiàng)屬地化管理。但經(jīng)過一年實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，執(zhí)法力量人為分散，尤其是流動(dòng)攤點(diǎn)時(shí)常在兩個(gè)街道交界處流竄，增加協(xié)調(diào)聯(lián)合整治的難度。同時(shí)，由于街道和鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、人流量以及商業(yè)繁華程度不同，難以按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管理。2017年，將執(zhí)法隊(duì)伍收回，各鎮(zhèn)結(jié)合“四所合一”改革自行開展城市管理執(zhí)法工作，建成區(qū)執(zhí)法工作改為城區(qū)城管局統(tǒng)一行使，實(shí)現(xiàn)屬地管理與資源整合。

（二）推進(jìn)綜合執(zhí)法，合理界定執(zhí)法權(quán)力范圍

在簡政放權(quán)大背景下，為減少多頭管理、交叉執(zhí)法的難題，市級不斷下放各項(xiàng)執(zhí)法權(quán)力，城區(qū)統(tǒng)一整合由區(qū)城管局集中行使市容環(huán)境衛(wèi)生、城鄉(xiāng)規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)、園林綠化、交通及自然資源保護(hù)等領(lǐng)域全部或部分行政處罰權(quán)，主體責(zé)任更加明確。

（三）由管理向服務(wù)，推進(jìn)執(zhí)法理念的革新

興寧區(qū)經(jīng)過10年城市管理執(zhí)法的探索，由原本粗放式管理向精細(xì)化管理轉(zhuǎn)變，尤其是開展“美麗南寧整潔暢通有序大行動(dòng)”以來，以網(wǎng)格進(jìn)行量化考核，不斷提升城市品質(zhì)。推行“721”工作法，即70%的問題用服務(wù)手段解決，20%的問題用管理手段解決，10%的問題用執(zhí)法手段解決，強(qiáng)化宗旨服務(wù)意識。

四、基層城市管理執(zhí)法體制改革面臨的問題

（一）城市管理的整體性割裂

目前，城市管理執(zhí)法體制改革僅僅局限于行政處罰權(quán)的綜合行使，缺乏整合和協(xié)作機(jī)制的建立，對整個(gè)城市管理問題缺乏全面研究，仍是處于碎片化治理的階段。一是行政許可、行政檢查、行政處罰及行政強(qiáng)制等作為行政管理的系統(tǒng)環(huán)節(jié)，在執(zhí)法體制改革中僅劃轉(zhuǎn)行政處罰權(quán)，容易出現(xiàn)工作上的脫節(jié)和監(jiān)管失控。二是城市建設(shè)與管理問題。實(shí)行大城管體制后，城市管理實(shí)行“建管分離”“批管分離”，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)職能、行政審批職能由其他部門承擔(dān)，后期監(jiān)管交由城管部門。需克服各部門以自我利益至上、轉(zhuǎn)嫁責(zé)任及溝通不暢等問題。

（二）執(zhí)法協(xié)調(diào)保障不到位

城管是“最招黑”部門，負(fù)面輿情纏身，直接導(dǎo)致執(zhí)法權(quán)威性低、執(zhí)法難。一是難在執(zhí)法對象特殊。對于市容市貌管理，大多數(shù)的執(zhí)法對象都是社會的弱勢群體，他們本身生活困難，文化層次不高，因此執(zhí)法極易激化矛。二是難在執(zhí)法手段單一。少數(shù)違規(guī)經(jīng)營者以各種方式拒不配合城管執(zhí)法，更有甚者會通過暴力或威脅的方式阻撓城管執(zhí)法，但目前城管僅有暫扣違法物品等手段，缺乏司法、公安的配合銜接，更加缺少對城管執(zhí)法人員保護(hù)的相關(guān)法律。

（三）執(zhí)法權(quán)力過大，執(zhí)法能力受限

目前，城區(qū)城管局約有150項(xiàng)行政權(quán)力，部分權(quán)力仍在與市級部門梳理中，涉及的法律法規(guī)約100余部。執(zhí)法權(quán)力過大，廉政風(fēng)險(xiǎn)高，相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制未隨之建立。職責(zé)范圍的擴(kuò)大，相關(guān)的法律法規(guī)從廣度和深度上都會有量的突破。由于基層待遇偏低、上升空間少及人員編制緊張等問題，難以吸引優(yōu)秀人才、專業(yè)人才的加入，導(dǎo)致人員素質(zhì)參差不齊，隊(duì)伍年齡結(jié)構(gòu)偏大，學(xué)歷偏低，活力不足?，F(xiàn)在，整個(gè)執(zhí)法隊(duì)伍面臨人少事多、執(zhí)法能力和執(zhí)法效率受限的問題。這些因素會導(dǎo)致執(zhí)法規(guī)范化、執(zhí)法效果經(jīng)受較大考驗(yàn)。

五、基層城市管理執(zhí)法體制改革未來發(fā)展思考

放眼中國，全面深化改革，已層層傳導(dǎo)，深入基層。城市管理能力是檢驗(yàn)一個(gè)政府執(zhí)政能力水平高低的重要指標(biāo)，是與人民福祉相關(guān)的切實(shí)感受，未來基層城市管理執(zhí)法體制改革應(yīng)該如何發(fā)展，本文認(rèn)為將從以下三個(gè)方面入手。

（一）執(zhí)法體制改革理念創(chuàng)新

一是堅(jiān)持為民、便民執(zhí)法體制改革思想。推進(jìn)綜合執(zhí)法，減少多頭執(zhí)法擾民問題。實(shí)現(xiàn)有效社會治理，公平正義是根本準(zhǔn)則，改善民生是基本追求。長期以來，城市管理領(lǐng)域出現(xiàn)多頭執(zhí)法擾民問題突出，不僅影響了行政效率，提高了行政執(zhí)法成本，而且對公民的權(quán)益造成了侵害。在進(jìn)行職權(quán)分配時(shí)，對于職權(quán)交叉較多，構(gòu)成多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、擾民嚴(yán)重及民眾反映較為強(qiáng)烈的領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行執(zhí)法權(quán)的相對集中，并盡量在原職能部門與城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行權(quán)力的整體劃轉(zhuǎn)。

二是建設(shè)、管理、執(zhí)法齊頭并進(jìn)，重視城市管理的整體性。推進(jìn)城市管理綜合執(zhí)法工作，并不是將建設(shè)滯后、管理缺位造成的問題全部推給執(zhí)法部門。在執(zhí)法體制改革過程中，要處理好末端執(zhí)法與源頭治理的關(guān)系。執(zhí)法權(quán)劃轉(zhuǎn)后，原部門的建設(shè)監(jiān)督管理職責(zé)更應(yīng)該強(qiáng)化，提高城市承載能力，提供充足的公共產(chǎn)品和服務(wù)。面對建設(shè)滯后、群眾有需求及執(zhí)法矛盾大等突出問題，如城中村房屋建設(shè)合法性問題、夜市燒烤擾民問題等，基層政府應(yīng)將涉及城市管理領(lǐng)域的部門整合城管委，編制規(guī)劃合議制度、信息與資源共享制度、聯(lián)合執(zhí)法制度、行政協(xié)調(diào)制度及行政協(xié)助制度等，并由相應(yīng)副區(qū)長進(jìn)行協(xié)調(diào)，加強(qiáng)相互之間的協(xié)調(diào)配合。

三是執(zhí)法理念，從管理向治理轉(zhuǎn)變。管理者與管理對象處于對立的狀態(tài)，極易導(dǎo)致執(zhí)法矛盾。而社會治理強(qiáng)調(diào)的是社會和國家共治，暢通的民意表達(dá)渠道，公正的民權(quán)民利的保護(hù)機(jī)制。一方面強(qiáng)調(diào)管理與執(zhí)法結(jié)合。例如，按路段建立違章戶檔案，一次違章實(shí)行告知，兩次違章進(jìn)行教育，免于處罰，對三次以上違章者將進(jìn)行嚴(yán)格處罰，實(shí)行教育和處罰相結(jié)合。另一方面發(fā)揮社區(qū)的力量，發(fā)動(dòng)和依靠群眾，堅(jiān)持矛盾不上交的原則，就地解決問題，推進(jìn)城市管理社會化。

（二）多樣化的執(zhí)法權(quán)力監(jiān)督

在簡政放權(quán)、綜合執(zhí)法以后，基層城市管理部門的執(zhí)法權(quán)力事項(xiàng)越來越多，領(lǐng)域越來越廣，必須將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。一是利用“互聯(lián)網(wǎng)+”，建設(shè)城市管理指揮系統(tǒng)。參照交警部門，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)場打印罰單，執(zhí)法全過程記錄并實(shí)時(shí)傳送至指揮系統(tǒng)，后臺監(jiān)督審核。既掌握了城市管理大數(shù)據(jù)，提高了執(zhí)法效率，又避免了執(zhí)法隨意性。二是擴(kuò)大社會監(jiān)督渠道。向社會公布執(zhí)法監(jiān)督舉報(bào)電話，并定期邀請媒體記者、政協(xié)委員、人大代表及市民代表等社會各界人士，參與城管執(zhí)法工作，對城管執(zhí)法行為進(jìn)行有效監(jiān)督，保證執(zhí)法的公平與公正。三是城區(qū)紀(jì)委直接派駐人員駐隊(duì)監(jiān)督檢查。實(shí)現(xiàn)監(jiān)督檢查與執(zhí)法業(yè)務(wù)管理相分離。

（三）執(zhí)法人才培養(yǎng)與引進(jìn)

對于管理工作，人才是基礎(chǔ)。執(zhí)法權(quán)力增加，所需要的專業(yè)知識和專業(yè)技術(shù)也隨之增加。必須從解決人才配備上提升執(zhí)法規(guī)范性。一是專業(yè)性過強(qiáng)的執(zhí)法領(lǐng)域，單獨(dú)成立一支隊(duì)伍，如住建領(lǐng)域建材質(zhì)量的監(jiān)督檢查。二是抓好內(nèi)部培養(yǎng)。提高培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)比例，拓展晉升途徑，抓好學(xué)習(xí)動(dòng)力和活力問題，提高基層執(zhí)法人員待遇，吸納優(yōu)秀人才、專業(yè)人才，打造先進(jìn)科學(xué)的管理隊(duì)伍。三是調(diào)整招聘方向，實(shí)現(xiàn)人才結(jié)構(gòu)與執(zhí)法權(quán)力領(lǐng)域相匹配。四是購買社會服務(wù)。將部分需要專業(yè)技術(shù)檢查和鑒定的工作外包，購買相關(guān)專業(yè)人士咨詢服務(wù)。

六、結(jié)語

從城市管理執(zhí)法體制改革來看，綜合執(zhí)法的推進(jìn)有利于解決城市發(fā)展后城市管理上的權(quán)力交叉問題，一定程度上避免多頭執(zhí)法擾民或者監(jiān)管真空的出現(xiàn)。但同時(shí)也應(yīng)看到基層城市管理部門在執(zhí)行上仍然遇到很多問題，尤其是溝通協(xié)調(diào)方面。本次改革，仍然未突破傳統(tǒng)的科層官僚制，只是進(jìn)行了內(nèi)部權(quán)責(zé)的調(diào)整。隨著信息化的發(fā)展，傳統(tǒng)的官僚制組織已經(jīng)不能很好地處理那些超越組織界限的責(zé)任問題，已不適用于快速發(fā)展變化的社會，更多的是需要大數(shù)據(jù)平臺上的跨部門合作，甚至需要私人組織的參與。從整體性治理視角來看目前的城市管理工作，需要政府建立以網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)為核心的城市管理數(shù)據(jù)平臺，進(jìn)一步綜合城市“管理”與“執(zhí)法”部門的合作，修正過度分權(quán)帶來的權(quán)力邊界過多，減少各部門為追求自身利益需求而減少服務(wù)公眾的能力，以更多的疏解政策來解決城市管理中的難題，如亂擺賣、違法搭建等問題，而不是全部執(zhí)行嚴(yán)格的執(zhí)法政策，將城市還歸于民。