地方法人金融機構(gòu)治理中黨組織作用研究

王佳

摘要：習(xí)近平總書記在第五次全國金融工作會議上強調(diào)指出，必須加強黨對金融工作的領(lǐng)導(dǎo)，緊緊圍繞服務(wù)實體經(jīng)濟、防控金融風(fēng)險、深化金融改革三項任務(wù)，健全現(xiàn)代金融企業(yè)制度。我國特殊政治體制背景和經(jīng)濟環(huán)境，決定了商業(yè)銀行，特別是中小法人銀行公司治理結(jié)構(gòu)具有其特殊性，即除了“三會一層”之外，黨組織在銀行決策中發(fā)揮著重要甚至是關(guān)鍵性作用。為此，本文對Y市轄內(nèi)12家地方法人金融機構(gòu)進行了調(diào)查，分析了黨組織在法人金融機構(gòu)治理中存在的問題，探討了黨組織的職責(zé)定位和管理機制，以期能夠有效發(fā)揮黨組織的“政治核心作用”。

關(guān)鍵詞：法人金融機構(gòu) ?黨組織 ?公司治理

一、地方法人金融機構(gòu)治理機制現(xiàn)狀

（一）“三會一層”設(shè)立及運行情況

1.設(shè)立情況。Y市有12家法人金融機構(gòu)，其中農(nóng)村商業(yè)銀行5家，村鎮(zhèn)銀行7家。調(diào)查顯示，12家法人金融機構(gòu)均按照監(jiān)管要求設(shè)立了股東大會、董事會、高級管理層，有11家設(shè)立了監(jiān)事會。分機構(gòu)來看，5家農(nóng)村商業(yè)銀行都設(shè)立了獨立董事、外部監(jiān)事等崗位，在董事會下設(shè)了專門委員會，包括戰(zhàn)略委員會、審計委員會、風(fēng)險管理委員會、關(guān)聯(lián)交易控制委員會、提名委員會、薪酬委員會、三農(nóng)金融服務(wù)委員會等;7家村鎮(zhèn)銀行中有1家設(shè)立獨立董事和外部監(jiān)事，2家在董事會下設(shè)了專門委員會。

2.運行情況?！叭龝粚印豹毩⑦\作、有效制衡、相互合作、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，逐步形成了股東大會、董事會決策、高管層執(zhí)行、監(jiān)事會監(jiān)督的運行機制。但在實際運行中，因建立時間不同、機構(gòu)經(jīng)營規(guī)模不一，以及人員情況不同等因素，導(dǎo)致“三會一層”的運行效果略有差別。一是股東大會依法合規(guī)。12家法人金融機構(gòu)嚴(yán)格按照每一會計年度結(jié)束后6個月召集和召開股東大會，會議議程和議案由董事會進行合理安排，議事規(guī)則由董事會負責(zé)擬定并經(jīng)股東大會審議通過。必要時，重大事項都經(jīng)召開的臨時股東大會決策，符合監(jiān)管要求。二是董監(jiān)事基本能夠勤勉履職。12家法人金融機構(gòu)的董事基本能夠做到勤勉履職，按季召開董事會，董事參與人數(shù)都達到總數(shù)的1/2以上，出席董事會的次數(shù)也達到2/3以上，獨立董事基本能夠做到在董事會中發(fā)表意見。董事會制定了內(nèi)容完備的董事會、專門委員會議事規(guī)則和發(fā)展戰(zhàn)略、年度預(yù)算等重要事項。從監(jiān)事會來看，5家農(nóng)村商業(yè)銀行明顯好于7家村鎮(zhèn)銀行，5家農(nóng)村商業(yè)銀行監(jiān)事會能夠按季召開，做到獨立調(diào)查、取證，實事求是地提出問題和監(jiān)督意見，對監(jiān)事會提出的意見董事會也基本做到及時整改。7家村鎮(zhèn)銀行中有6家設(shè)立監(jiān)事會，但未能按季召開相關(guān)會議，監(jiān)督成效不明顯。三是高級管理層依章履職。12家法人金融機構(gòu)的高級管理層能夠根據(jù)銀行章程及董事會授權(quán)開展經(jīng)營管理活動，銀行經(jīng)營基本與董事會所制定的發(fā)展戰(zhàn)略、風(fēng)險偏好及其他政策相一致，有7家法人金融機構(gòu)還會定期向董、監(jiān)事會及專門委員報告工作。

（二）黨組織在法人金融機構(gòu)治理中的實際體現(xiàn)

1.完善黨的規(guī)章制度。2018年以來，為落實全面從嚴(yán)治黨治行要求，9家法人金融機構(gòu)已經(jīng)將黨的領(lǐng)導(dǎo)寫入公司章程，并在《章程》中明確黨組織的職責(zé)權(quán)限、機構(gòu)設(shè)置、運行機制、基礎(chǔ)保障等，并經(jīng)股東大會審議通過。1家村鎮(zhèn)銀行已根據(jù)發(fā)起行的統(tǒng)一計劃，將黨的領(lǐng)導(dǎo)寫入章程。還有2家法人金融機構(gòu)卻在完善制度時遇到阻礙，如某村鎮(zhèn)銀行多數(shù)小股東擔(dān)心村鎮(zhèn)銀行強調(diào)黨建工作會影響經(jīng)營管理工作，反對將黨的領(lǐng)導(dǎo)職能寫入公司章程。

2.健全黨的領(lǐng)導(dǎo)核心體制。5家農(nóng)村商業(yè)銀行都建立了黨委和董事會、監(jiān)事會、高管層“雙向進入、交叉任職”的領(lǐng)導(dǎo)機制，董事長兼任黨委書記、行長兼任黨委副書記、監(jiān)事長兼任紀(jì)委書記，董事會、監(jiān)事會、高級管理層中均有黨委成員出任，黨委既大力支持股東大會、董事會、監(jiān)事會和高管層依法行使職權(quán)，又通過其在“三會一層”中的成員發(fā)揮黨委把方向、抓大事、謀大局的作用。同時，設(shè)立黨委辦公室，負責(zé)黨群事務(wù)，并配備至少1名黨務(wù)干部和專職人員從事日常工作。7家村鎮(zhèn)銀行由于規(guī)模較小，未設(shè)有黨委，由黨支部履行黨的職責(zé)，都成立了黨支部，其中有4家是董事長兼任黨支部書記，兩家是行長兼任黨支部書記，黨支部委員與行政班子交叉任職，董事會、高管層成員中其他符合條件的黨員按有關(guān)規(guī)定和程序可以成為黨支部委員。村鎮(zhèn)銀行由于黨員較少，黨群工作設(shè)在綜合管理部，由綜合管理部人員兼職黨務(wù)工作人員。還有1家村鎮(zhèn)銀行則由于董事長、行長及1名副行長都不是黨員，黨在治理機制中發(fā)揮的作用相對較弱。

3.規(guī)范黨組織議事規(guī)則。12家法人金融機構(gòu)均能夠堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持“三重一大”事項集體研究決策，制訂了黨委（黨支部）議事規(guī)則、“三重一大”事項決策制度等規(guī)范性文件。根據(jù)工作需要，召開黨委（黨支部委員）會，研究經(jīng)營發(fā)展戰(zhàn)略、重要人事調(diào)整、重大投資方案等重大事項，在董事會、高管層決策前進行前置討論，黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心作用得到有效發(fā)揮。

二、黨組織在地方法人金融機構(gòu)治理機制中存在的問題

（一）黨組織與“三會一層”職責(zé)不能有效融合

1.黨組織部分代替“三會一層”的職責(zé)。從Y市轄內(nèi)5家農(nóng)村商業(yè)銀行的情況來看，黨委成員與“三會一層”是交叉任職的，所以融合度較高，把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理各環(huán)節(jié)，使黨委發(fā)揮的領(lǐng)導(dǎo)作用組織化、制度化、具體化。但是這就導(dǎo)致黨委與“三會一層”的職責(zé)分工不清，如某農(nóng)村商業(yè)銀行明確了黨委研究討論是董事會、高管會決策重大問題的前置程序，重大經(jīng)營管理事項必須經(jīng)過黨委研究討論，而該公司的章程中明確黨委的職權(quán)是研究決定重大人事任免或提名、討論審議“三重一大”制度規(guī)定事項等，這導(dǎo)致實際操作中，黨委會過多參與公司的經(jīng)營決策，權(quán)力過大，甚至黨委會代替董事會決策重大事項等，造成架空董事會的現(xiàn)象。

2.黨的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)發(fā)揮不充分。村鎮(zhèn)銀行由于經(jīng)營規(guī)模小、遠離發(fā)起行以及黨組織隸屬關(guān)系復(fù)雜等原因，存在著重業(yè)務(wù)、輕黨建的現(xiàn)象，黨的領(lǐng)導(dǎo)目前也僅能做到滿足監(jiān)管層的需要，還沒有有效發(fā)揮作用。如某村鎮(zhèn)銀行成立時間較晚，人員較少，在黨建方面是按照當(dāng)?shù)厥形M織部的相關(guān)要求開展組織活動，其公司內(nèi)部的黨的領(lǐng)導(dǎo)作用幾乎沒有發(fā)揮。調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，7家村鎮(zhèn)銀行中還有3家沒有將黨的領(lǐng)導(dǎo)寫入公司章程，有2家銀行已經(jīng)寫入公司章程的，但只是為了符合監(jiān)管要求，僅僅只有一句話的表述，并沒有明確黨委的職權(quán)，所以黨的領(lǐng)導(dǎo)并不能產(chǎn)生影響力，在一定程度上制約了黨支部把方向、謀大局、保落實的作用發(fā)揮。

（二）黨組織與“三會一層”相互制衡作用弱化

董事會、監(jiān)事會和高級管理層是決策、監(jiān)督與執(zhí)行關(guān)系，三者是相對獨立、相互制衡的。對于農(nóng)村商業(yè)銀行來說，黨委書記由董事長兼任、黨委副書記由行長兼任、紀(jì)委書記由監(jiān)事長兼任，其他黨委成員也在董事會、監(jiān)事會、高級管理層中任職，于是在黨委關(guān)系中，“三層一會”就變?yōu)榱祟I(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，相互制衡作用大打折扣。對于一些村鎮(zhèn)銀行來說，黨支部書記由行長兼任，黨支部副書記由副行長兼任，其他黨支部委員由高管層其他人兼任，而同時董事長、監(jiān)事長在黨支部中沒有任何的職務(wù)，容易造成高管層“一家獨大”的局面，在現(xiàn)行的考核導(dǎo)向下，某種程度上會弱化政治領(lǐng)導(dǎo)，重業(yè)務(wù)而輕黨建，黨支部與“三會一層”失去了相互制衡的作用。

（三）黨組織與“三會一層”協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)不暢

1.黨的職能部門設(shè)置、人員配備及作用發(fā)揮明顯不足。根據(jù)調(diào)查顯示，目前村鎮(zhèn)銀行沒有專門的黨的職能部門，農(nóng)村商業(yè)銀行也僅僅是明確了黨委辦公室，有些法人金融機構(gòu)黨委辦公室與董事長辦公室合署辦公，而組織、宣傳、紀(jì)檢等黨的職能部門則依附于其他業(yè)務(wù)部門開展工作，黨建和業(yè)務(wù)是處于混合辦公的狀態(tài)。據(jù)統(tǒng)計，有些銀行雖配有黨務(wù)干部和專職人員，但人員配備最多的一家農(nóng)村商業(yè)銀行是配有1名黨委辦公室主任（兼行政辦公室主任）和兩名專職工作人員，有些銀行甚至連專職黨務(wù)工作人員都沒有，完全由行政工作人員兼職做黨建工作。目前轄內(nèi)最大的一家農(nóng)村商業(yè)銀行有正式員工800多人，黨員320多人，大部分黨員是在支行一線工作的員工，面對激烈的市場環(huán)境和考核壓力，這些黨員的主要精力還是放在了業(yè)務(wù)拓展上。據(jù)了解，該農(nóng)村商業(yè)銀行的支行行長中有一部分還不是黨員，所以基層黨組織的職能作用逐步弱化，已不能適應(yīng)全面從嚴(yán)治黨形勢下黨的領(lǐng)導(dǎo)職能的發(fā)揮。

2.黨組織隸屬關(guān)系混亂。從調(diào)查情況看，黨組織隸屬關(guān)系分為三種：一是隸屬于地方政府部門（機關(guān)工委或組織部），作為其中一個支部履行黨建工作職能，參加相關(guān)活動，法人金融機構(gòu)的一些經(jīng)營決策行為易受到地方政府領(lǐng)導(dǎo)的影響或干預(yù)。二是黨委成員組織關(guān)系隸屬于省聯(lián)社，而其他黨員的組織關(guān)系隸屬于地方政府部門（機關(guān)工委或組織部），這種身首分離的組織關(guān)系模式，在一定程度上會影響黨組織的凝聚力、向心力，黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用發(fā)揮不明顯。三是隸屬于發(fā)起行，由于距離較遠，組織管理能力有限，導(dǎo)致一些黨支部的黨建工作流于形式，統(tǒng)領(lǐng)監(jiān)督的難度較大。

三、對策建議

（一）厘清黨組織與“三層一會”的職責(zé)邊界

一是明確黨組織職權(quán)。將黨的領(lǐng)導(dǎo)寫入公司章程，明確黨組織在公司治理中的法定地位，在管理流程中，明確黨組織的職權(quán)范圍包括支持股東大會、董事會、監(jiān)事會和高級管理層依法行使職權(quán)，向董事會、高級管理層推薦管理干部，參與對高級管理層的任免決策，加強黨內(nèi)監(jiān)督，查處干部違紀(jì)行為等。將黨組織集體研究討論作為重大決策的前置程序，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)和政治核心作用。二是保障“三會一層”權(quán)利。在落實黨組織集體研究討論董事會、高級管理層決策重大問題的前置程序的要求下，也要保障股東大會、董事會、監(jiān)事會的法定義務(wù)和權(quán)利，黨組織在落實中央、省市縣金融工作會議精神的前提下亦應(yīng)保護高級管理層在不違規(guī)的情況下獨立經(jīng)營的能力，嚴(yán)格職責(zé)權(quán)限。三是加強對黨組織決策的監(jiān)督。對黨組織落實的決議要求要形成督查機制，重大事項要按照民主集中制原則議事決策。完善“三重一大”事項決策的內(nèi)容、規(guī)則和程序，黨員參與黨內(nèi)事務(wù)渠道要通暢，民主權(quán)利要有效落實。

（二）建立黨組織與“三會一層”的制衡約束機制

制訂切實可行的黨組織議事規(guī)則，建立黨組織決策溝通機制，強化與董事會、監(jiān)事會、高級管理層的協(xié)調(diào)配合，明確在每次召開股東大會之前，董事會應(yīng)向黨組織報告工作、征求意見。董事會、高級管理層在研究重大問題之前，應(yīng)主動征求黨組織意見，意見形成后，應(yīng)主動向董事會成員介紹黨組織意見形成的意圖和理由。同時，將黨組織的議事規(guī)則、議事程序向股東、外部債權(quán)人予以公布，防止黨組織權(quán)力過大、濫用權(quán)力的問題。邀請董事會成員、高級管理層、股東代表參與黨組織會議決策，了解黨組織決策的思路及意圖。明確界定黨組織不能干預(yù)銀行經(jīng)營管理的具體事務(wù)，不能代替董事會和高級管理層直接決定問題。

（三）促進黨組織與“三會一層”協(xié)調(diào)運行

目前地方法人金融機構(gòu)的組織隸屬關(guān)系不利于加強黨對金融工作的領(lǐng)導(dǎo)，農(nóng)村商業(yè)銀行應(yīng)改變目前身首分離的黨組織架構(gòu)，形成黨委、支部垂直管理體系，保證省聯(lián)社與黨委的決策和黨建工作要求一桿子到底，不折不扣地執(zhí)行。對于村鎮(zhèn)銀行，需要改變目前由地方政府部門貌合神離的管理模式，切實發(fā)揮黨組織的核心作用，引領(lǐng)法人金融機構(gòu)的發(fā)展。在理順組織隸屬關(guān)系的同時，法人金融機構(gòu)應(yīng)根據(jù)自身組織層級健全職能部門。對于農(nóng)村商業(yè)銀行黨委，應(yīng)建立組織部、宣傳部及紀(jì)委等職能部門，強化對黨員的教育管理職能。對于村鎮(zhèn)銀行黨支部，應(yīng)擴大支部委員人數(shù)，指定專人從事黨建具體工作，規(guī)范開展組織生活。

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（作者單位：中國人民銀行揚州市中心支行）