孫海泳

[內(nèi)容提要] 特朗普政府對華科技施壓戰(zhàn)略已基本成型，其主要內(nèi)容包括對華實施貿(mào)易制裁、投資管控、出口控制、科技人員交流限制等。這一戰(zhàn)略的邏輯主要體現(xiàn)在三個方面：一是美國政府意欲迫使中國放棄既定的高科技產(chǎn)業(yè)政策與外企技術(shù)轉(zhuǎn)讓等政策，以瓦解中國對美國的全球主導(dǎo)地位的挑戰(zhàn)；二是將美國置于規(guī)則與道義制高點，以增強對華施壓的合理性并藉此獲得更多國家的支持；三是特朗普政府秉持零和思維，企圖借助科技優(yōu)勢在中美貿(mào)易中獲得最大程度的相對收益。影響美國這一戰(zhàn)略演變方向的主要因素包括：美國單邊施壓的有效性、多邊施壓的可行性、中國的改革進程、美國在關(guān)聯(lián)議題上對中國的合作需求等。中國需統(tǒng)籌考慮上述因素，妥善應(yīng)對以削弱這一戰(zhàn)略對中國的不利影響。

近期，隨著中美在貿(mào)易領(lǐng)域的斗爭及在科技領(lǐng)域的摩擦日益升溫，中美關(guān)系的發(fā)展態(tài)勢日益嚴(yán)峻。值得注意的是，特朗普政府的對華貿(mào)易政策主要聚焦于解決中國產(chǎn)業(yè)政策[注]美方關(guān)注的中國政府制定的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃主要包括：《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006-2020年)》、2010年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》、2011年發(fā)布的《進一步鼓勵軟件產(chǎn)業(yè)和集成電路產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干政策》、2015年5月發(fā)布的《中國制造2025》、與《中國制造2025》配套的《機器人產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2016-2020年)》、《大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2016-2020年)》、《信息通信行業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2016-2020年)》、2017年發(fā)布的《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》等。其中，美方最為關(guān)注、反應(yīng)最為強烈的當(dāng)屬《中國制造2025》。所造成的“不公平”競爭態(tài)勢。[注]Andrea Durkin, “What You Need to Know about‘Made in China 2025’,” CSIS, June 28，2018, https://tradevistas.csis.org/need-know-made-china-2025/.(上網(wǎng)時間：2018年9月1日)換言之，中美貿(mào)易爭議與其說源于貿(mào)易逆差，不如說是源于高科技競爭。[注]Ali Wyne, “The Security Risks of a Trade War with China,” August 6, 2018, https://www.foreignaffairs.com/articles/china/2018-08-06/security-risks-trade-war-china.(上網(wǎng)時間：2018年9月1日)在此背景下，特朗普政府的對華科技施壓戰(zhàn)略已逐漸成型，其將對中國的和平發(fā)展進程以及中美關(guān)系的發(fā)展前景產(chǎn)生深遠影響。未來一段時期，中國需統(tǒng)籌考慮及運用影響美國對華科技戰(zhàn)略的多重因素，妥善應(yīng)對這一嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

一、美國對華科技施壓戰(zhàn)略的發(fā)展態(tài)勢

自特朗普政府執(zhí)政以來，其將中國作為競爭對手并依此制定和實施對華政策的戰(zhàn)略思路一以貫之。自2017年底以來，美國政府出臺新版《國家安全戰(zhàn)略》報告，對華實施一系列貿(mào)易制裁措施。盡管這些文件和措施的側(cè)重點存在差異，但均在不同程度上宣示了美方對中國科技政策導(dǎo)向及科技實力發(fā)展的警惕以及強硬的反制立場。諸多事態(tài)的發(fā)展顯示，美國意欲通過對華實施科技施壓戰(zhàn)略，通過貿(mào)易制裁、投資管控、出口控制、科技人員交流限制等手段，迫使中國放棄國家主導(dǎo)的高科技產(chǎn)業(yè)政策及針對外企的技術(shù)轉(zhuǎn)讓等政策。

首先，在對華貿(mào)易制裁方面，美國的主要目的之一是迫使中國放棄以《中國制造2025》為核心的科技產(chǎn)業(yè)政策和以所謂的“強制性技術(shù)轉(zhuǎn)讓”為核心的技術(shù)引進政策。2017年8月14日，特朗普總統(tǒng)指示美國貿(mào)易代表(USTR)對華發(fā)起調(diào)查。特朗普宣稱，美國是研發(fā)密集型、高科技產(chǎn)品的世界領(lǐng)導(dǎo)者，中國的相關(guān)法律、政策和措施可能會鼓勵或要求將美國的技術(shù)和知識產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓給中企并可能對美國的經(jīng)濟利益造成負(fù)面影響。[注]Executive Office of the President, “Addressing China’s Laws, Policies, Practices, and Actions Related to Intellectual Property, Innovation, and Technology: Memorandum for the United States Trade Representative ,” August 14, 2017, https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/FR-2017-08-17/pdf/2017-17528.pdf.(上網(wǎng)時間：2018年9月14日)2018年3月22日，美國貿(mào)易代表辦公室公布了依據(jù)《1974年貿(mào)易法》第301條款對華調(diào)查結(jié)果，重點抨擊以下問題：中國官方主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)政策；針對在華外企的所謂“強制性”技術(shù)轉(zhuǎn)讓政策；在中國官方支持下，中企系統(tǒng)性地通過收購美國資產(chǎn)以獲得技術(shù)與知識產(chǎn)權(quán)；中國通過網(wǎng)絡(luò)入侵獲得美國知識產(chǎn)權(quán)與商業(yè)機密等。[注]The White House, “Presidential Memorandum on the Actions by the United States Related to the Section 301 Investigation,” March 22, 2018, https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/presidential-memorandum-actions-united-states-related-section-301-investigation/.(上網(wǎng)時間：2018年9月2日)據(jù)此，美方?jīng)Q定于2018年7月6日起對價值500億美元的中國輸美商品加征25%的關(guān)稅，但由于中方并未屈從于美方壓力,美方于9月17日宣布，“作為美國對中國竊取美國知識產(chǎn)權(quán)和強制轉(zhuǎn)讓美國技術(shù)的持續(xù)回應(yīng)的一部分”，對價值約2000億美元的中國商品于9月24日起加征10%關(guān)稅，并從2019年1月1日起加征25%關(guān)稅。[注]Office of the United States Trade Representative, “USTR Finalizes Tariffs on $200 Billion of Chinese Imports in Response to China’s Unfair Trade Practices ,” https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2018/september/ustr-finalizes-tariffs-200. (上網(wǎng)時間：2018年9月18日)至此，40%以上的中國輸美貨物已被列入加稅清單。

其次，美國政府以強化國家安全為導(dǎo)向，改革美國外國投資委員會(CFIUS)審查程序。審查程序變化的驅(qū)動力是擔(dān)心外國，特別是中國利用對外投資獲取對國家安全至關(guān)重要的資產(chǎn)、技術(shù)和信息，從而獲得戰(zhàn)略優(yōu)勢。[注]Randall H. Cook, Rosanne Giambalvo and Steve Klemencic,“FIRRMA Is Coming: How to Get Ready,” Harvard Law School Forum on Corporate Governance and Financial Regulation, June 28, 2018, https://corpgov.law.harvard.edu/2018/06/28/firrma-is-coming-how-to-get-ready/.(上網(wǎng)時間：2018年9月3日)2018年7月23日，美國國會兩院就2018年《外國投資風(fēng)險評估現(xiàn)代化法案》(FIRRMA)達成共識，并將其納入2019年《國防授權(quán)法案》(NDAA)。NDAA于7月26日在兩院獲得通過并于8月13日由總統(tǒng)簽署成法。FIRRMA擴大了CFIUS的管轄范圍，以解決外國利用處于CFIUS監(jiān)管范圍之外的投資方式而引發(fā)的所謂國家安全問題。在該法案頒布前，CFIUS 的權(quán)限與總統(tǒng)阻止或解除交易的權(quán)力，僅限于可能導(dǎo)致外資直接或間接控制任何美國企業(yè)的收購、投資以及合資項目?！秶朗跈?quán)法案》增加了受 CFIUS 管轄的四種交易范圍:一是外國投資者通過購買、租賃或特許等方式獲得位于敏感性的政府設(shè)施附近的房地產(chǎn)；二是使外國人能獲得美國企業(yè)的重要的非公開技術(shù)信息、董事會成員資格或其他決策權(quán)(股份表決權(quán)除外)的“其他投資”；三是因外國投資者權(quán)利變化導(dǎo)致外國對美國企業(yè)的控制或?qū)δ承┟绹髽I(yè)的“其他投資”；四是旨在規(guī)避CFIUS管轄權(quán)的其他交易、轉(zhuǎn)讓、協(xié)議或安排。[注]U.S. Department of the Treasury, “ Summary of the Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2018,” August 15, 2018, https://www.treasury.gov/resource-center/international/Documents/Summary-of-FIRRMA.pdf.(上網(wǎng)時間：2018年9月16日)此外，該法案首次實施強制性申報，規(guī)定那些導(dǎo)致外國政府直接或間接取得美國敏感企業(yè)重大權(quán)益的交易，各方須提前向 CFIUS提交書面聲明。由此可見，該法案為防范中國通過各種投資方式獲取美國的先進技術(shù)與信息構(gòu)建了更加嚴(yán)密的防控體系。

雖然FIRRMA的最終版本并未將中國列為特別關(guān)注的國家，但該法案在SEC.1719.(b)(2)(H)部分專門提及《中國制造2025》。[注]U.S. Department of the Treasury, “Title XVII—Review of Foreign Investment and Export Controls,” p.29, https://home.treasury.gov/sites/default/files/2018-08/The-Foreign-Investment-Risk-Review-Modernization-Act-of-2018-FIRRMA_0.pdf.(上網(wǎng)時間：2018年9月16日)而且法案的主要提出者——共和黨黨鞭、德克薩斯州聯(lián)邦參議員約翰·科爾尼恩(John Cornyn)在介紹法案時，曾公開強調(diào)“中國等潛在對手利用CFIUS審查程序的漏洞，通過收購或投資美國公司，削弱美國的軍事技術(shù)優(yōu)勢”。[注]“Cornyn, Feinstein, Burr Introduce Bill to Strengthen the CFIUS Review Process, Safeguard National Security,” November 8, 2017, https://www.cornyn.senate.gov/content/news/cornyn-feinstein-burr-introduce-bill-strengthen-cfius-review-process-safeguard-national.(上網(wǎng)時間：2018年9月14日)在該法案的立法聽證過程中，中國也是受關(guān)注的焦點之一。美國戰(zhàn)略界認(rèn)為，中企多年來一直在收購其高科技領(lǐng)域的美國競爭對手，而美國企業(yè)卻被禁止在華進行同等規(guī)模的收購，對于中國這個美國唯一的潛在競爭對手，白宮正明智地尋求讓其面臨類似的投資障礙。[注]Randall Schweller, “‘Three Cheers for Trump’s Foreign Policy,” Foreign Affairs, September/October 2018 , p.138.實際上，自2018年初以來，中國對美投資已出現(xiàn)大幅下滑，可以預(yù)見的是，F(xiàn)IRRMA各條款全面生效后，將會導(dǎo)致中國對美投資的某些領(lǐng)域，特別是高科技產(chǎn)業(yè)的投資交易受到更為嚴(yán)格的審查。

再次，美國政府正在更新和加強出口管制體系。美方已將出口管制作為壓制中國科技發(fā)展以及在其他領(lǐng)域反制中國的重要手段。一方面，作為2019年《國防授權(quán)法案》的附件，2018年《出口控制法案》調(diào)整了軍民兩用物品的出口管制措施，包括旨在限制外國接觸美國敏感技術(shù)的條款等。該法案是自1979年《出口管理法》于2001年失效后，美國重新制定出口管制法案的重要嘗試。2018年2月15日，該法案的主要提出者、眾議院外交事務(wù)委員會主席、共和黨籍加州聯(lián)邦眾議員艾德·羅伊斯(Ed Royce)在介紹法案時聲稱，由于中國越來越多地迫使在華美國公司轉(zhuǎn)讓敏感技術(shù)，從而損害美國安全和經(jīng)濟利益，該法案將使美國的監(jiān)管控制系統(tǒng)現(xiàn)代化，使敏感技術(shù)不落入那些將利用美國技術(shù)對付美國的國家手中。[注]The House Foreign Affairs Committee of the U.S., “ Royce Introduces Bipartisan Export Control Reform Bill,” Feb.15, 2018, https://foreignaffairs.house.gov/press-release/royce-introduces-bipartisan-export-control-reform-bill/.(上網(wǎng)時間：2018年9月23日)另一方面，美國政府已逐漸加強對中資高科技企業(yè)與科研機構(gòu)的技術(shù)管控。在中興通訊因合規(guī)問題遭受美國政府嚴(yán)厲處罰之后，雖然2019財年《國防授權(quán)法案》并未具體限制美國企業(yè)向中興通訊和華為銷售零部件，但該法案禁止聯(lián)邦政府及其承包商購買或使用這兩家中企出售的技術(shù)。[注]David Welna, “Defense Budget Shifts Military’s Focus from Terrorism to China and Russia,” August 5, 2018, https://www.npr.org/2018/08/05/635380840/defense-budget-shifts-militarys-focus-from-terrorism-to-china-and-russia. (上網(wǎng)時間：2018年9月6日)2018年8月1日，美國商務(wù)部工業(yè)和安全局(BIS)宣布44家中企影響其國家安全和外交利益，因此將這些公司列入《出口管理條例》(EAR)的“實體名單”( 至此已有約90家中國實體進入該名單)，這意味著向這些實體出口、再出口和轉(zhuǎn)讓美國原產(chǎn)的貨物、軟件和技術(shù)將面臨額外的許可證等限制措施。[注]Ambassador Charlene Barshefsky, etc, “United States: The US Tightens Export Controls, Targeting China,” Mondaq, August 3, 2018, http://www.mondaq.com/unitedstates/x/725314/Export+controls+Trade+Investment+Sanctions/The+US+Tightens+Export+Controls+Targeting+China.(上網(wǎng)時間：2018年9月23日)9月20日，美國國務(wù)院和財政部公布了針對中國中央軍委裝備發(fā)展部及其負(fù)責(zé)人的制裁措施，主要包括美國將拒絕向制裁對象提供出口許可證并禁止其通過美國金融系統(tǒng)進行交易等，這是美國首次使用這一權(quán)力懲罰俄羅斯的武器買家。[注]Joel Gehrke, “US Sanctions China over Arms Deals with Russia,” September 20, 2018, https://www.washingtonexaminer.com/policy/defense-national-security/us-sanctions-china-over-arms-deals-with-russia.(上網(wǎng)時間：2018年9月24日)總之，在美國出口管制體系及針對中國的執(zhí)法力度日益強化的背景下下，中國企業(yè)與機構(gòu)在引進先進技術(shù)、拓展美國市場方面的空間受到擠壓，而面臨的合規(guī)壓力或制裁風(fēng)險卻日益上升。

最后，在人員交流領(lǐng)域，美方認(rèn)為中國能夠?qū)崿F(xiàn)軍事現(xiàn)代化和經(jīng)濟發(fā)展，部分原因在于中國可利用美國的包括一流大學(xué)在內(nèi)的創(chuàng)新體系。[注]The White House, “National Security Strategy of the United States of America,” December 2017, p.25, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905-2.pdf.(上網(wǎng)時間：2018年9月5日)因此美國政府有針對性地加強對華人科技人員流動的監(jiān)控與限制。2017年底，美國政府已強調(diào)將評估簽證程序，以減少非傳統(tǒng)型情報收集者的經(jīng)濟間諜行為，考慮限制特定國家的留學(xué)生入境，以確保美國的知識產(chǎn)權(quán)不被轉(zhuǎn)移到競爭者手中。[注]The White House, “National Security Strategy of the United States of America,” December 2017, p.22, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905-2.pdf.(上網(wǎng)時間：2018年9月16日)此后，美國政府逐漸收緊對特定專業(yè)的中國赴美留學(xué)和訪學(xué)人員的簽證審批，并縮減旅美華人學(xué)者進入重點實驗室的工作機會。自2018年6月11日起，為防止所謂的“知識產(chǎn)權(quán)被盜”，根據(jù)美國國務(wù)院的簽證新規(guī)，如果中國研究生所學(xué)專業(yè)為機器人、航空等高科技專業(yè)，美國領(lǐng)事官員可能會將簽證期限定為一年，而非此前的標(biāo)準(zhǔn)期限五年。在一年簽證到期后，中國研究生需離美重新申請簽證。[注]Megan Menchaca, “ U.S. Shortens Length of Some Chinese Student Visas,” The Daily Texan，June 16, 2018, http://www.dailytexanonline.com/2018/06/16/us-shortens-length-of-some-chinese-student-visas.(上網(wǎng)時間：2018年9月2日)同時，美方認(rèn)為中國通過海外人才招聘計劃，吸引中國海外人才和外國專家將其知識和經(jīng)驗帶回中國，這種行為以美國利益為代價。[注]Bill Priestap, “Student Visa Integrity: Protecting Educational Opportunity and National Security”, Federal Bureau of Investigation (FBI), June 6, 2018, https://www.fbi.gov/news/testimony/student-visa-integrity-protecting-educational-opportunity-and-national-security.(上網(wǎng)時間：2018年9月2日)在此背景下，近期美國政府強化了對旅美華人學(xué)者特別是海外人才招聘計劃所涉及的科研人員的監(jiān)控。8月初，美國聯(lián)邦調(diào)查局(FBI)官員就來自外國對手的安全威脅向得克薩斯州學(xué)術(shù)和醫(yī)療機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)出警告，這是FBI在全美推廣的新舉措的第一步，該機構(gòu)希望加強公私合作關(guān)系，“以減輕外國對手從美國機構(gòu)竊取利益的企圖”。[注]Todd Ackerman, “FBI Warns Texas Academic and Medical Leaders of ‘Classified’ Security Threats,” Houston Chronicle, Aug. 8, 2018, https://www.houstonchronicle.com/news/houston-texas/houston/article/FBI-warns-Texas-academic-and-medical-leaders-of-13142650.php.(上網(wǎng)時間：2018年9月2日)

二、 美國對華科技施壓的戰(zhàn)略邏輯

近現(xiàn)代的歷史發(fā)展證明，在科技領(lǐng)域居于領(lǐng)先地位并將先進科技廣泛應(yīng)用于國內(nèi)經(jīng)濟、國防及社會管理領(lǐng)域的國家，在大國競爭中會擁有顯著優(yōu)勢。特別是在當(dāng)前新科技革命即將重塑全球產(chǎn)業(yè)格局并推動軍事變革的形勢下，科技因素在大國競爭中的地位日益上升。在此背景下，科技領(lǐng)域也成為中美競爭的一個突出領(lǐng)域。目前，美國政府憑借其在科技綜合實力方面的優(yōu)勢地位，對華實施科技施壓戰(zhàn)略，其戰(zhàn)略邏輯主要是通過壓制中國高科技發(fā)展，維護美國的科技領(lǐng)先與全球主導(dǎo)地位；利用美方的規(guī)則優(yōu)勢，增強對華制裁的合理性；并力圖通過壓制中國科技發(fā)展，從而在中美貿(mào)易投資關(guān)系中獲得最大化的相對收益。

首先，從戰(zhàn)略層面看，基于對中國內(nèi)政外交政策取向的判斷，特朗普政府將中國作為最突出的戰(zhàn)略競爭對手，并意欲通過壓制中國高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展進程，以延緩乃至瓦解中國對美國全球領(lǐng)導(dǎo)地位的挑戰(zhàn)。自2017年以來，基于對中國發(fā)展方向與中美關(guān)系發(fā)展走向的判斷，以及科技因素在中國崛起中的重要作用，特朗普政府企圖通過壓制中國科技實力的系統(tǒng)性提升，從而阻滯中國的崛起。美國無法接受一個在政治制度及意識形態(tài)方面的“異質(zhì)”大國以及與美國存在日益增加的戰(zhàn)略競爭的大國崛起。美國戰(zhàn)略界認(rèn)為，中國正運用技術(shù)和信息手段來與美國斗爭，并意圖塑造與美國價值觀和利益對立的世界局勢；數(shù)十年來，美國對華政策基于一種信念，即支持中國崛起并使之融入后冷戰(zhàn)時代的國際秩序可能會推動中國的自由化進程，但事與愿違；美國原期望中國崛起后，美國能在外交、自由貿(mào)易方面獲得更多機會，但這一狀況不僅沒有出現(xiàn)，而且更為嚴(yán)重的是，中國不僅尋求經(jīng)濟增長，而且尋求全球技術(shù)領(lǐng)導(dǎo)地位。[注]Robert D. Atkinson, “Who Lost China?” July 26, 2018, https://www.nationalreview.com/magazine/2018/08/13/us-china-relations-who-lost-them/.(上網(wǎng)時間：2018年9月6日)因此，在華盛頓以及其他一些發(fā)達國家的首都出現(xiàn)了日益擴大的共識,即認(rèn)為美國之前的對華政策是失敗的,調(diào)整對華政策已迫在眉睫。[注]Aaron L. Friedberg, “Competing with China,” Survival, Vol.60, No.3, June/July 2018, p.7.在此背景下，在更為宏大的歷史與戰(zhàn)略層面，美國戰(zhàn)略界認(rèn)為，對美國而言，日本是經(jīng)濟挑戰(zhàn)，而非安全挑戰(zhàn)；蘇聯(lián)是安全挑戰(zhàn)，而非經(jīng)濟挑戰(zhàn)；而中國在上述兩個方面都對美國形成挑戰(zhàn)，戰(zhàn)后美國從未面臨過此類多重挑戰(zhàn)。[注]James Pethokoukis and Derek Scissors, “How to Think about the US-China Trade War: A Long-read Q&A with Derek Scissors,” American Enterprise institute (AEI), June 22, 2018, http://www.aei.org/publication/how-to-think-about-the-us-china-trade-war/.(上網(wǎng)時間：2018年9月16日)由此，美國試圖通過對中國產(chǎn)業(yè)與科技政策的重點施壓，限制中國的發(fā)展?jié)撃?，以維護美國在全球科技、經(jīng)濟以及政治等領(lǐng)域的全球主導(dǎo)地位。

其次，從規(guī)則層面看，特朗普政府在發(fā)起對華貿(mào)易制裁及重點壓制中國科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中，均將美國置于規(guī)則與道義的制高點，通過將中國在產(chǎn)業(yè)政策及相關(guān)措施貼上“不公平”、“政府主導(dǎo)”、“強制性”、“非法”、“竊取”等標(biāo)簽，強調(diào)其對美國安全、經(jīng)濟、外交利益的負(fù)面影響，甚至在特朗普政府與2018年9月20日發(fā)布的其執(zhí)政后的首份《國家網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略》(NCS)中，美方亦大肆指責(zé)“中國實施網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟間諜活動并竊取價值數(shù)萬億美元的知識產(chǎn)權(quán)”。[注]White House, “National Cyber Strategy of the United States of America,” September 20, 2018, p. 2, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2018/09/National-Cyber-Strategy.pdf.(上網(wǎng)時間：2018年9月23日)同時，美方還竭力渲染中國的政策措施對全球創(chuàng)新體系的負(fù)面影響，在相關(guān)文件中援引其他發(fā)達國家企業(yè)在華遭遇與美國企業(yè)相似的不利境況的案例，以在規(guī)則層面增強其對華制裁的合理性并獲得更多發(fā)達國家的同情和支持。

美方對中國產(chǎn)業(yè)政策的抨擊主要集中于“政府主導(dǎo)”與所謂的“強制性”技術(shù)轉(zhuǎn)讓和知識產(chǎn)權(quán)“竊取”問題。美方認(rèn)為，中國的技術(shù)轉(zhuǎn)讓政策剝奪了美國公司的知識產(chǎn)權(quán)和技術(shù)的價值，使其不僅會損失關(guān)鍵的具有競爭力的資產(chǎn)，而且可能會失去在全球市場上的技術(shù)競爭優(yōu)勢；如果美國公司不滿足中國的要求，將會被排除在一個重要的、不斷擴大的市場之外。[注]Office of the United States’ Trade Representative, “Findings of The Investigation Into China’s Acts, Policies, And Practices Related To Technology Transfer, Intellectual Property, And Innovation Under Section 301 Of The Trade Act Of 1974,” March 22, 2018, p.46, https://ustr.gov/sites/default/files/Section%20301%20FINAL.PDF.(上網(wǎng)時間：2018年9月16日)

僅就技術(shù)轉(zhuǎn)讓問題而言，實際上不僅中國從未制定、實施過支持“強制性”技術(shù)轉(zhuǎn)讓的政策，而且特朗普政府對“公平”的要求以及對中國的指責(zé)實則隱藏著極不公平的動機。在缺乏相關(guān)國內(nèi)制度支持的條件下，中國本土企業(yè)在短期內(nèi)根本無法與那些往往處于技術(shù)壟斷地位甚至富可敵國的西方跨國公司進行“公平”的協(xié)商。特朗普政府的所謂“公平”是建立在充分發(fā)揮美國跨國公司優(yōu)勢以及充分拓展美國一己之利的基礎(chǔ)上，對發(fā)展中國家而言，這一前提條件本身就不公平。如果按照美方的所謂“公平”、“合理”標(biāo)準(zhǔn)，中國有可能長期被鎖定于全球產(chǎn)業(yè)鏈的低端。芝加哥大學(xué)當(dāng)代中國研究學(xué)者杰克·維爾納(Jake Werner)認(rèn)為，在當(dāng)前的全球化條件下，實現(xiàn)發(fā)展的唯一方式就是國家干預(yù)市場經(jīng)濟，實現(xiàn)發(fā)展突破的主要國家正是那些一直操縱全球經(jīng)濟規(guī)則的國家；中國通過國家投資發(fā)展戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)和專門技術(shù)，并為本土企業(yè)獲得技術(shù)轉(zhuǎn)讓提供政策支持，由于中國市場巨大且快速擴大，使外企更愿與中國政府通過談判達成對華投資條款，而非像在拉美投資制造業(yè)和在非洲投資礦業(yè)那樣迫使東道國接受其投資條款；中國獲得西方國家的先進技術(shù)，是由于相對于其他也希望突破西方高科技壟斷的發(fā)展中國家而言，中國要強大得多。[注]Jake Werner, “China Is Cheating at a Rigged Game,” Foreign Policy, August 8, 2018, https://foreignpolicy.com/2018/08/08/china-is-cheating-at-a-rigged-game/.(上網(wǎng)時間：2018年9月18日)總之，美國政府對中國的“強迫技術(shù)轉(zhuǎn)讓”的指責(zé)無論從法理上還是在事實上都不能成立；“市場換技術(shù)”不一定是成功的政策，但也并不違反WTO規(guī)則。[注]余永定：“中美貿(mào)易戰(zhàn)的回顧與展望”，中國網(wǎng)，2018年7月11日，http://www.china.com.cn/opinion/think/2018-07/11/content_56177817.htm.(上網(wǎng)時間：2018年9月23日)不容忽視的是，中國一直致力于與美方簽訂雙邊投資協(xié)定，并在奧巴馬政府時期基本完成協(xié)定文本，但由于特朗普政府并未將這一議題作為對華關(guān)系的優(yōu)先議程，由此未能完善對中美投資關(guān)系的規(guī)則保障。盡管如此，中國仍需認(rèn)真審視、改進相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，改善營商環(huán)境，以此逐漸減少、消弭與美國等發(fā)達國家在這一領(lǐng)域的重大分歧。

再次，在經(jīng)濟利益上，特朗普政府秉持零和思維，基于對中國產(chǎn)業(yè)規(guī)劃及高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展前景的判斷，不僅認(rèn)為中國的科技進步會大幅縮減美國對華貿(mào)易收益，而且會動搖其在全球科技乃至經(jīng)濟領(lǐng)域的主導(dǎo)地位。近年來，知識產(chǎn)權(quán)密集型產(chǎn)業(yè)在美國經(jīng)濟中的地位日益上升。從2010年至2014年，知識產(chǎn)權(quán)密集型產(chǎn)業(yè)的增加值總量增長約30%，其占美國GDP的比重從34.8%升至38.2%；2014年，知識產(chǎn)權(quán)密集型產(chǎn)業(yè)直接和間接支持了全部就業(yè)崗位的30%；1990年，私營知識產(chǎn)權(quán)密集型行業(yè)的平均周薪比非知識產(chǎn)權(quán)密集型行業(yè)高22%，到2014年已經(jīng)高出46%，而專利和版權(quán)密集型行業(yè)比非知識產(chǎn)權(quán)密集型行業(yè)的平均周薪則分別高出74%和90%。[注]Justin Antonipillai and Michelle K. Lee, “Intellectual Property and the U.S. Economy: 2016 Update,” U.S. Patent and Trademark Office, September 26, 2016, p. ii, https://www.uspto.gov/sites/default/files/documents/IPandtheUSEconomySept2016.pdf.(上網(wǎng)時間：2018年9月19日)因此，美國就業(yè)狀況與收入水平乃至美國經(jīng)濟的發(fā)展前景，在很大程度上取決于以高科技產(chǎn)業(yè)為核心的知識產(chǎn)權(quán)密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展前景。由于美方認(rèn)為，取代包括美國公司在內(nèi)的全球工業(yè)力量是中國政府的明確目標(biāo)，根據(jù)《中國制造2025》，中國政府引進、消化外國技術(shù)并促進自主創(chuàng)新，然后在國內(nèi)外市場上取代外國競爭者，而技術(shù)轉(zhuǎn)讓制度是實現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵機制。[注]Office of the United States Trade Representative, “Findings of The Investigation Into China’s Acts, Policies, And Practices Related To Technology Transfer, Intellectual Property, And Innovation Under Section 301 Of The Trade Act Of 1974,” March 22, 2018, p.47, https://ustr.gov/sites/default/files/Section%20301%20FINAL.PDF.(上網(wǎng)時間：2018年9月16日)因此，美方認(rèn)為中國的高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展計劃以及技術(shù)引進政策對美國的科技領(lǐng)先地位以及與之相關(guān)的貿(mào)易投資收益造成了負(fù)面影響。從對華投資角度看，美國等國的跨國公司對《中國制造2025》的態(tài)度一直是喜憂參半。一方面，跨國公司在一些關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)發(fā)現(xiàn)了短期機會，在以信息技術(shù)為基礎(chǔ)的制造業(yè)中將面臨更有利的商業(yè)環(huán)境與更為現(xiàn)代化的基礎(chǔ)設(shè)施；另一方面，跨國公司對其在中國的長期生存能力一直存疑，尤其是在其完成技術(shù)轉(zhuǎn)讓以及中企在關(guān)鍵領(lǐng)域與之形成激烈競爭之后。[注]Alexander Hammer, “‘Made in China 2025’ Attempts to Re-stimulate Domestic Innovation,” USITC Executive Briefings on Trade, September 2017, https://usitc.gov/publications/332/executive_briefings/ebot_madeinchina2025hammer.pdf.(上網(wǎng)時間：2018年9月18日)而從對華貿(mào)易的角度看，美方認(rèn)為，如果中國具備創(chuàng)新優(yōu)勢，美國就無法在雙邊貿(mào)易中獲得比較優(yōu)勢，而中國用以獲取創(chuàng)新優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)計劃是對美國在美中經(jīng)濟關(guān)系中利益的根本性威脅，因此美國需讓中國在此領(lǐng)域取得更少進展，否則美國就無收益。[注]James Pethokoukis and Derek Scissors, “How to Think about the US-China Trade War: A Long-read Q&A with Derek Scissors”.在此背景下，美方通過對華貿(mào)易制裁與科技壓制，其目的不僅是迫使中國政府放棄產(chǎn)業(yè)計劃或相關(guān)技術(shù)轉(zhuǎn)讓政策的層面，而是企圖藉此將中國鎖定在全球產(chǎn)業(yè)鏈的中低端。

三、 影響特朗普政府科技施壓戰(zhàn)略發(fā)展走向的主要因素

由于當(dāng)前美國政府在戰(zhàn)略預(yù)期、規(guī)則取向和利益定位方面均無法接受中國在高科技領(lǐng)域崛起的后果，因此其對中國的科技施壓戰(zhàn)略將成為對華經(jīng)濟與安全戰(zhàn)略的重要組成部分。未來一段時期，影響這一戰(zhàn)略發(fā)展方向的主要因素包括：美國單邊對華施壓的有效性、諸邊對華施壓的可行性、中國的改革進程、美國在關(guān)聯(lián)議題上對中國的合作需求及制約能力等。據(jù)此，中國需統(tǒng)籌考慮各類影響因素，并妥善采取應(yīng)對措施。

首先，美國在雙邊范圍內(nèi)對華施壓的有效性在相當(dāng)程度上取決于美國國內(nèi)工商界和國內(nèi)民眾對于貿(mào)易制裁等措施的支持度以及美國國內(nèi)經(jīng)濟形勢的發(fā)展。在美國對華啟動貿(mào)易制裁的過程中，大量美國企業(yè)、商會等主體參與了國會聽證。在美國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r及前景相對樂觀的形勢下，特別是由于特朗普政府與歐盟、墨西哥的談判取得顯著成效，使得美國國內(nèi)對政府貿(mào)易政策的批評有所減弱，美國商界已從積極支持中國轉(zhuǎn)向中立。[注]Derek Scissors, “Should the US and China Give up on a Deal?” American Enterprise Institute (AEI), August 6, 2018, http://www.aei.org/publication/should-the-us-and-china-give-up-on-a-deal/.(上網(wǎng)時間：2018年9月16日)與此同時，大量美國企業(yè)又是中美貿(mào)易與投資關(guān)系的受益者，未來一段時期，其對美國政府對華制裁的支持度將受到產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整成本、對華貿(mào)易收益等多重因素的影響。目前，中國對美貨物出口額中的約2/3屬于中間品貿(mào)易，其主要通過進口日本、韓國、中國臺灣、美國等經(jīng)濟體制造的高附加值關(guān)鍵零部件在中國大陸組裝成產(chǎn)后出口美國。中國對美出口的主力亦是中國臺灣、美國、新加坡、韓國等經(jīng)濟體的在華投資企業(yè)。美國對華貿(mào)易制裁會沖擊東亞地區(qū)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)鏈。

為規(guī)避貿(mào)易戰(zhàn)及后續(xù)可能發(fā)生的貿(mào)易沖突與政治摩擦的影響，在華外企面臨重新調(diào)整跨國產(chǎn)業(yè)布局的抉擇，但在此過程中，其面臨運營成本的權(quán)衡以及投資目的地相對于中國的可替代性等問題。雖然特朗普政府大力吸收美資企業(yè)回流，但真正能遷入美國的制造業(yè)企業(yè)，一般均采取高度自動化的生產(chǎn)流程，對美國國內(nèi)就業(yè)增長亦貢獻有限。而中國的制造業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模巨大、門類齊全以及勞動力具有較高紀(jì)律素質(zhì)等優(yōu)勢，使得能夠大規(guī)模、快速地承接中國制造業(yè)轉(zhuǎn)移的國家亦較為有限。加之特朗普政府對華貿(mào)易政策與科技戰(zhàn)略存在內(nèi)在矛盾。如哈佛大學(xué)肯尼迪政府管理學(xué)院教授羅伯特·勞倫斯(Robert Z. Lawrence)認(rèn)為，作為放棄對中國輸美商品加征關(guān)稅的談判籌碼，特朗普政府提出了一套無所不包且令人困惑的要求，不僅要求中國加強知識產(chǎn)權(quán)保護、停止對美國企業(yè)施加技術(shù)轉(zhuǎn)讓壓力，還需放棄《中國制造2025》，但特朗普又抨擊美國公司將制造業(yè)外包。如果中國滿足美國的要求，中國將對美國制造業(yè)企業(yè)更具吸引力。[注]Robert Z. Lawrence, “Trump’s Trade War with China Has Everyone Confused. Here’s What America’s President Really Wants,” Peterson Institute For International Economics(PIIE), August 2018, p.15, https://piie.com/commentary/op-eds/trumps-trade-war-china-has-everyone-confused-heres-what-americas-president-really.(上網(wǎng)時間：2018年9月16日)

在此背景下，雖然美國對華科技施壓會沖擊中美貿(mào)易、迫使部分在華外企進行跨國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、限制中國引進技術(shù)的空間，但美國在華企業(yè)的運營收益以及美國國內(nèi)民眾的生活狀況亦會因此受到不同程度的負(fù)面影響。因此，在應(yīng)對美方壓力的過程中，中國通過保持戰(zhàn)略定力，并加快改善營商環(huán)境的步伐，將增強對外資企業(yè)吸引力，并可在一定程度上改變部分美國企業(yè)對特朗普政府對華貿(mào)易制裁的支持立場，從而對美方發(fā)起的以科技壓制為核心的對華貿(mào)易戰(zhàn)發(fā)揮制約作用。此外，隨著貿(mào)易戰(zhàn)規(guī)模的擴大，相當(dāng)多的中國輸美大眾消費品等商品的價格均會受到影響，其對美國民意也會逐漸產(chǎn)生影響，這在一定程度上會增強特朗普政府政策所面臨的民意壓力。

其次，關(guān)于諸邊對華施壓的可能性?；谄鋵嵱弥髁x的執(zhí)政風(fēng)格和美國的外交資源，特朗普政府在以雙邊方式對華施壓的效果有限的態(tài)勢下，有可能利用諸邊渠道對華施壓。雖然特朗普曾將包括德國在內(nèi)的歐洲國家列為貿(mào)易對手，一度使得針對中國的跨大西洋合作幾乎不可能出現(xiàn)，但美歐已就貿(mào)易問題形成一定的共識基礎(chǔ)，而且部分歐盟國家對中國產(chǎn)業(yè)政策與技術(shù)轉(zhuǎn)讓政策存在部分相似認(rèn)知和共同利益訴求。德國墨卡托中國研究所(MERICS)的報告認(rèn)為，《中國制造2025》的目標(biāo)是在未來幾十年內(nèi)將中國變成制造業(yè)超級大國，該戰(zhàn)略幾乎針對所有對發(fā)達國家經(jīng)濟增長有重大貢獻的高科技行業(yè)，將挑戰(zhàn)主要經(jīng)濟體和跨國公司的經(jīng)濟主導(dǎo)地位。[注]Jost Wübbeke, Mirjam Meissner, Max J. Zenglein, Jaqueline Ives and Bj?rn Conrad, “Made in China 2025: The Making of a High-tech Superpower and Consequences for Industrial Countries,” The Mercator Institute for China Studies (MERICS), December 2016, p.6, https://www.merics.org/sites/default/files/2018-07/MPOC_No.2_MadeinChina2025_web.pdf.(上網(wǎng)時間：2018年9月16日)在此形勢下，美歐等國合作對華施壓的可能性正在上升。2018年5月31日，美國貿(mào)易代表羅伯特·萊特希澤(Robert Lighthizer)、歐盟貿(mào)易委員塞西莉亞·瑪姆斯托姆(Cecilia Malmstrom)和日本經(jīng)濟貿(mào)易和工業(yè)部長世耕弘成(Hiroshige Seko)曾在巴黎發(fā)表三方聲明，譴責(zé)針對外企的強制性技術(shù)轉(zhuǎn)讓政策以及通過網(wǎng)絡(luò)入侵獲取敏感信息和商業(yè)機密的行為，表示將努力采取有效手段制止此類政策和做法。[注]Office of the United States Trade Representative,“Joint Statement on Trilateral Meeting of the Trade Ministers of the United States, Japan, and the European Union,” May 2018, https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2018/may/joint-statement-trilateral-meeting. (上網(wǎng)時間：2018年9月27日)9月25日，三方代表再次于紐約會談，并重申了前述關(guān)于技術(shù)轉(zhuǎn)讓的立場和行動方向，并提出將就此與其他志同道合的貿(mào)易伙伴達成并建立共識。[注]Office of the United States Trade Representative, “Joint Statement on Trilateral Meeting of the Trade Ministers of the United States, Japan, and the European Union ,” September 2018, https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2018/september/joint-statement-trilateral.(上網(wǎng)時間：2018年9月27日)

在此基礎(chǔ)上，美國有可能在更大范圍內(nèi)拓展其對華施壓的支持力量。美國總統(tǒng)貿(mào)易政策和談判顧問委員會(ACTPN)成員、彼得森國際經(jīng)濟研究所(PIIE)前所長伯格斯滕(C. Fred Bergsten)亦曾提出，要有效打擊中國的貿(mào)易和投資政策，美國應(yīng)設(shè)法動員歐洲、日本、韓國、加拿大、澳大利亞以及盡可能多的新興市場經(jīng)濟體(包括墨西哥、巴西和印度)挑戰(zhàn)中國，這些國家中的大多數(shù)都在一定程度上認(rèn)同美國對中國相關(guān)政策的批評，并應(yīng)愿促使中國政府進行實質(zhì)性改革。[注]C. Fred Bergsten, “How Not to Mobilize Against China,” Peterson Institute for International Economics (PIIE), March 6, 2018, p.15, https://piie.com/blogs/trade-investment-policy-watch/how-not-mobilize-against-china.(上網(wǎng)時間：2018年9月16日)當(dāng)然，盡管各方普遍認(rèn)為所謂的“中國歧視性國家資本主義政策”必須受到挑戰(zhàn)，但在如何以及何時進行的問題上，各方的共識卻很少。[注]Claude Barfield, “Experts Back Tough US Stance on China,” American Enterprise Institute (AEI), July 6, 2018, http://www.aei.org/publication/experts-back-tough-us-stance-on-china/.(上網(wǎng)時間：2018年9月16日)因此，根據(jù)美國對華科技施壓的發(fā)展態(tài)勢，在必要時中國需利用美國與歐洲、其他重要經(jīng)濟體之間的分歧，有針對性地加強利益協(xié)調(diào)，防止美國結(jié)成對華制裁統(tǒng)一戰(zhàn)線，以保持中國在應(yīng)對美國施壓過程中的回旋空間。

再次，中國國內(nèi)的改革開放進程的力度與節(jié)奏對于削弱美國施壓力度、增強中國抗壓能力具有重要意義。美國對華實施貿(mào)易制裁的直接依據(jù)即認(rèn)為中國產(chǎn)業(yè)與外資管理等領(lǐng)域存在種種“不公平”政策。雖然其中充斥著種種偏頗或污蔑，但進一步加大中國的改革開放力度，無疑將對稀釋、抵御來自美國的壓力具有重要作用。中國在進一步深化改革與擴大開放的過程中，通過改進財稅、投資等領(lǐng)域的政策，切實強化知識產(chǎn)權(quán)保護及維護企業(yè)合法權(quán)益，為各類市場主體提供公平的營商環(huán)境，不僅有利于改善外企對于中國市場的預(yù)期以及國際社會對中國發(fā)展前景的預(yù)期，而且有助于推動國內(nèi)經(jīng)濟脫虛向?qū)?、促進國內(nèi)制造業(yè)自主創(chuàng)新并藉此降低美國針對中國的投資限制與出口管制等因素的負(fù)面影響。在此基礎(chǔ)上，持續(xù)深化改革亦有助于增強美國等國民眾對中國道路的理解與認(rèn)同，有利于從根本上降低美國對華科技及諸多領(lǐng)域的施壓傾向，并可增強中國抗御美方施壓的能力，從而可在相對有利的國內(nèi)條件和國際環(huán)境下，繼續(xù)為中國的和平崛起積蓄動能。

最后，應(yīng)妥善利用與處置美國在其他議題領(lǐng)域?qū)χ袊男枨笈c制約能力。當(dāng)前，中美關(guān)系的穩(wěn)定已成為全球戰(zhàn)略穩(wěn)定的基石，而且中美在諸多全球與地區(qū)熱點議題領(lǐng)域具有現(xiàn)實或潛在的合作需求。特朗普政府根據(jù)中國的發(fā)展態(tài)勢將中國界定為戰(zhàn)略對手，并從狹隘的單邊、局部利益來權(quán)衡在中美經(jīng)濟關(guān)系中的得失，忽略了保持中美關(guān)系穩(wěn)定不僅對中國的和平發(fā)展有利，而且也是維護美國全球利益的重要依托。特朗普政府很可能欲加速中美科技關(guān)系的“脫鉤”趨勢，但潛在的安全后果應(yīng)可能使其暫停這一趨勢。[注]Ali Wyne, “The Security Risks of a Trade War with China,” August 6, 2018, https://www.foreignaffairs.com/articles/china/2018-08-06/security-risks-trade-war-china. (上網(wǎng)時間：2018年9月16日)值得注意的是，當(dāng)前及未來一段時期，美國在朝鮮半島、伊朗等地區(qū)熱點問題上需要中國與之協(xié)作，在反恐等全球性安全議題領(lǐng)域亦與中國存在較大合作空間。中國在相關(guān)議題領(lǐng)域中的影響力可資牽制美方對中國的科技施壓戰(zhàn)略。但不容忽視的是，以特朗普的執(zhí)政風(fēng)格，其會更加充分地利用中美戰(zhàn)略籌碼的不對稱性，根據(jù)中國的相關(guān)舉措針鋒相對地加大反制力度，前述美國政府借中國進口俄國武器而對中國機構(gòu)實施制裁就是一例。在美國對華科技與貿(mào)易施壓加劇的背景下，中美在其他議題領(lǐng)域的博弈有可能會增加美國對華施壓的力度，并導(dǎo)致中美關(guān)系的對抗性逐漸上升。因此，如何妥善利用關(guān)聯(lián)議題領(lǐng)域改善中國在應(yīng)對美國科技施壓中的處境，需要充分考慮美方可能的反應(yīng)以及中國可持續(xù)利用的反制資源。

作為中美貿(mào)易戰(zhàn)的主要觸發(fā)因素，以及美國加強外資審查、出口管制及針對華人科技人員的管控等政策的主要戰(zhàn)略背景，特朗普政府的對華科技施壓戰(zhàn)略在短期內(nèi)會對中國經(jīng)濟、科技發(fā)展進程形成一定的阻礙。但這一事態(tài)的發(fā)展，也有助于中國進一步認(rèn)識到自主創(chuàng)新必要性、緊迫性，從而放棄對技術(shù)引進渠道的過度依賴，并為深化和擴大改革集聚新的動能。另一方面，在全球產(chǎn)業(yè)鏈的大格局下，任何國家都難以在各大技術(shù)領(lǐng)域均處于領(lǐng)先地位，也難以完全擺脫對外國技術(shù)的需求甚至依賴。因此，在美國已將中國界定為戰(zhàn)略對手且在短期內(nèi)難以改變的情況下，中國還需要通過進一步擴大、深化改革，讓包括中國、美國在內(nèi)的各國感受到中國的發(fā)展給世界所帶來的積極影響和樂觀預(yù)期，從而有助于從根本上防范、緩解、瓦解美國的科技壓制。○