■中共中央組織部黨建研究所

治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴。加強黨的制度建設(shè)，是全面從嚴治黨、依規(guī)治黨的必然要求，是建設(shè)中國特色社會主義法治體系的重要內(nèi)容，也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障，事關(guān)黨長期執(zhí)政和國家長治久安。認真回顧和深刻總結(jié)改革開放以來黨的制度建設(shè)取得的歷史性成就和寶貴經(jīng)驗，對于引導(dǎo)廣大黨員干部牢固樹立“四個意識”，增強“四個自信”，做到“兩個維護”，提升法治意識、制度意識、紀律意識，形成遵崇制度、遵守制度、捍衛(wèi)制度的良好氛圍，具有十分重要的理論意義和實踐意義。

改革開放以來黨的制度建設(shè)的發(fā)展歷程

改革開放以來，黨中央高度重視黨的制度建設(shè)。黨的十一屆三中全會后，以鄧小平同志為主要代表的中國共產(chǎn)黨人，認真總結(jié)新中國成立以來正反兩方面的經(jīng)驗教訓(xùn)，解放思想，實事求是，提出既要解決制約黨和國家事業(yè)發(fā)展的體制機制弊端問題，又要解決事關(guān)黨和國家長治久安的制度現(xiàn)代化問題。1980年，鄧小平同志在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的重要講話中，深刻分析了當(dāng)時制度的各種弊端，提出了制度改革和建設(shè)的指導(dǎo)思想、根本任務(wù)。

他強調(diào)，領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。這種制度問題，關(guān)系到黨和國家是否改變顏色；制度問題不解決，思想作風(fēng)問題也解決不了等等。這標(biāo)志著我們黨把制度建設(shè)問題提到充分發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性，加速現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，決定黨和國家前途命運的高度，意味著馬克思主義執(zhí)政黨制度建設(shè)理論的重大飛躍。黨的十三大明確提出，在黨的建設(shè)上走出一條不搞政治運動，而靠改革和制度建設(shè)的新路子。這一時期，我們黨把制度建設(shè)擺在黨的建設(shè)的重要位置，在制度建設(shè)的理論和實踐方面都取得了突破性進展。

黨的十三屆四中全會后，以江澤民同志為主要代表的中國共產(chǎn)黨人，按照“三個代表”重要思想的要求加強和改進黨的建設(shè)，開創(chuàng)了黨的制度建設(shè)新局面。江澤民同志強調(diào)，完善各個方面的制度，是新的歷史條件下加強黨的建設(shè)的重要課題。黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)制度，經(jīng)濟、文化、科技、社會等方面的管理制度，黨內(nèi)教育、管理、監(jiān)督的制度，都需要根據(jù)新的形勢加以完善。黨的十四屆四中全會提出，特別要注重制度建設(shè)，以完備的制度保障黨內(nèi)民主，維護中央權(quán)威，保證全黨在重大問題上的統(tǒng)一行動。黨的十六大提出，要把思想建設(shè)、組織建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)有機結(jié)合起來，把制度建設(shè)貫穿其中，并納入黨的建設(shè)總體布局。這進一步豐富了黨的制度建設(shè)的內(nèi)涵，拓寬了黨的制度建設(shè)的視野，深化了馬克思主義執(zhí)政黨建設(shè)的理論。

黨的十六大后，以胡錦濤同志為主要代表的中國共產(chǎn)黨人，著眼加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)和先進性建設(shè)，大力推進黨的制度建設(shè)。胡錦濤同志指出，我們既要加強經(jīng)濟、政治、文化、社會等領(lǐng)域的制度建設(shè)和創(chuàng)新，不斷完善各方面的體制機制，又要加強黨內(nèi)制度建設(shè)和創(chuàng)新；保持黨員隊伍的先進性，關(guān)鍵在于完善制度和機制，把黨的先進性要求轉(zhuǎn)化為黨員自覺遵守的行為準(zhǔn)則。制度更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性；要堅持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的方針，建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系。黨的十六屆四中全會強調(diào)，以改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制為重點，加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)。黨的十七大明確提出以改革創(chuàng)新精神全面推進黨的建設(shè)新的偉大工程，強調(diào)以健全民主集中制為重點加強制度建設(shè)。這一時期，黨的制度建設(shè)逐步走向科學(xué)化、規(guī)范化。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央站在戰(zhàn)略和全局的高度，把加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)作為全面從嚴治黨的長遠之策、根本之策，全方位扎緊制度籠子。習(xí)近平總書記強調(diào)，黨章是黨的根本大法，是全黨必須遵循的總規(guī)矩，要加強頂層設(shè)計，堅持思想建黨和制度治黨同向發(fā)力，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系；強調(diào)制度不在多，而在于精，在于務(wù)實管用，要提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量，確保每項法規(guī)制度都立得住、行得通、管得了；強調(diào)狠抓制度執(zhí)行，把黨的紀律和規(guī)矩挺在前面，充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部示范表率作用，讓遵守法規(guī)制度蔚然成風(fēng)；強調(diào)要強化改革精神和法治思維，堅持制度治黨、依規(guī)治黨與依法治國統(tǒng)籌推進、一體建設(shè)。這些重要論述，深化了對執(zhí)政黨建設(shè)規(guī)律的認識，豐富和發(fā)展了馬克思主義黨的學(xué)說和中國特色社會主義法治理論，為全方位推進黨的制度建設(shè)提供了基本遵循。黨的十八屆三中全會明確提出深化黨的建設(shè)制度改革，提出強化權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系。黨的十八屆四中全會將“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”納入全面推進依法治國的總目標(biāo)。黨的十八屆五中全會強調(diào)，要健全改進作風(fēng)長效機制，著力構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制。黨的十八屆六中全會專題研究全面從嚴治黨問題，審議通過了《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》。黨的十九大明確提出新時代黨的建設(shè)總要求，強調(diào)把制度建設(shè)貫穿其中。此外，黨中央還編制了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018—2022年）》，印發(fā)了《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》。這些重大部署、重要舉措，推動制度治黨、依規(guī)治黨進入快車道。

改革開放以來黨的制度建設(shè)取得的顯著成就

改革開放以來，我們黨堅持以黨章為根本遵循，統(tǒng)籌推進各位階、各領(lǐng)域、各層面、各環(huán)節(jié)的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，逐步形成以“1+4”為基本框架的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。我們黨堅持真抓嚴管，通過加強學(xué)習(xí)教育、強化監(jiān)督檢查、狠抓制度執(zhí)行等有力措施，使廣大黨員、干部的法規(guī)制度意識普遍增強，正在養(yǎng)成在制度、紀律約束下學(xué)習(xí)工作生活的良好習(xí)慣，黨的團結(jié)統(tǒng)一更加鞏固，黨在革命性鍛造中更加堅強。

一是以黨章統(tǒng)領(lǐng)黨的制度建設(shè)，提高了制度建設(shè)的整體水平。作為立黨管黨治黨的總依據(jù)、總遵循，黨章具有最高權(quán)威，依規(guī)治黨首先是依據(jù)黨章管黨治黨。改革開放以來，適應(yīng)新形勢新任務(wù)的需要，黨的全國代表大會先后8次修訂完善黨章，不斷推動黨章與時俱進，為黨和國家事業(yè)發(fā)展注入強大制度動力。黨的十九大修訂的黨章，把習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想確立為黨的指導(dǎo)思想，為黨的根本大法注入了新鮮血液。黨中央把制定準(zhǔn)則、條例作為構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度體系的主干性、支撐性法規(guī)制度來抓。1980年制定的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，對于實現(xiàn)政治上、思想上、組織上、作風(fēng)上的撥亂反正，實現(xiàn)全黨工作中心的轉(zhuǎn)移，發(fā)揮了重要歷史作用。2016年制定的《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，從12個方面對嚴肅黨內(nèi)政治生活提出明確要求、作出剛性規(guī)定，具有里程碑意義。黨中央還先后制定了32部條例，進一步規(guī)范黨組織工作、活動和黨員行為。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》是黨內(nèi)立法法，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》明確了黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案程序，為黨內(nèi)法規(guī)制度備案工作提供了遵循。根據(jù)中央法規(guī)制度的要求，各地區(qū)各部門陸續(xù)制定具體的配套法規(guī)制度，增強了黨內(nèi)法規(guī)制度的系統(tǒng)性、協(xié)同性、整體性。

二是黨的組織法規(guī)不斷完善，夯實了全面從嚴治黨的組織制度基礎(chǔ)。為了全面規(guī)范黨的各級各類組織的產(chǎn)生和職責(zé)，我們黨先后制定了450多部組織法規(guī)制度。黨的十八大以來，黨中央著力在黨的組織法規(guī)制度方面補空白、立新規(guī)。修訂《縣以上黨和國家機關(guān)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部民主生活會若干規(guī)定》，為嚴肅黨內(nèi)政治生活提供了制度保障。2015年頒布的《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》，首次為建立70年的黨組制度立規(guī)，全面規(guī)范黨組的設(shè)立、職責(zé)、組織原則、議事決策等；《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》明確了各級地方黨委的組織架構(gòu)、運行機制、重要職責(zé)、決策規(guī)程等。這些法規(guī)制度，夯實了管黨治黨、執(zhí)政治國的組織制度基礎(chǔ)，為堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、實現(xiàn)黨的歷史使命提供了堅強組織保證。

三是黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)逐漸健全，保證了黨的領(lǐng)導(dǎo)活動在制度軌道上推進。目前，我們黨已制定900多部黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度，對黨的自身領(lǐng)導(dǎo)體制、黨與政府等機關(guān)組織關(guān)系作出規(guī)范。黨的十八大以來，我們黨制定統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例、黨委（黨組）意識形態(tài)工作責(zé)任制辦法、關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見、脫貧攻堅責(zé)任制實施辦法等，為加強和改進黨對各方面工作的領(lǐng)導(dǎo)提供了制度保障，黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用充分發(fā)揮。2017年10月，黨中央制定《中共中央政治局關(guān)于加強和維護黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的若干規(guī)定》，強調(diào)落實重大問題請示報告制度，從制度上保證了堅持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的最高原則，有力維護了習(xí)近平總書記的核心地位，有力維護了黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

四是黨的自身建設(shè)法規(guī)日益完善，顯著增強了黨的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力。黨的自身法規(guī)制度涵蓋黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀律建設(shè)等，目前現(xiàn)行有效的法規(guī)約1400部。黨的十八大以來，黨中央先后制定《中共中央政治局關(guān)于改進工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定》《中共中央政治局貫徹落實中央八項規(guī)定的實施細則》，以作風(fēng)建設(shè)開局起步，推動黨的建設(shè)取得顯著成效。推進干部人事制度改革，重在樹導(dǎo)向、強監(jiān)管。以修訂落實《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》為抓手，大力培養(yǎng)選拔黨和人民需要的好干部，有效破解了“四唯”問題；改進政績考核機制，有效遏制了“形象工程”“政績工程”以及不擔(dān)當(dāng)、不作為、亂作為問題；修訂《干部教育培訓(xùn)工作條例》，強化理論教育、黨性教育和專業(yè)化能力培訓(xùn)，有效發(fā)揮了補鈣壯骨、固根守本作用；制定實施個人有關(guān)事項報告、治理“裸官”、規(guī)范兼職等制度，干部管理從寬松軟走向嚴緊硬。推進基層組織建設(shè)制度改革，重在強基礎(chǔ)、補弱項。出臺國有企業(yè)、社會組織、民辦學(xué)校等領(lǐng)域黨的建設(shè)制度，薄弱環(huán)節(jié)基層組織建設(shè)得到加強；持續(xù)開展市縣鄉(xiāng)黨委書記抓基層黨建工作述職評議考核，各級黨組織書記管黨治黨意識明顯增強、責(zé)任有力落實；修訂實施發(fā)展黨員工作細則，黨員隊伍保持適度規(guī)模，質(zhì)量進一步提升。推進人才發(fā)展體制機制改革，重在增優(yōu)勢、添活力。制定實施深化人才發(fā)展體制機制改革意見，加強頂層設(shè)計，創(chuàng)新集聚人才體制機制；推進職稱制度和分類評價制度改革，完善人才評價機制；制定“萬人計劃”等重大人才工程實施辦法，提升人才工程實施質(zhì)量和效益，具有國際競爭力的人才制度優(yōu)勢逐步顯現(xiàn)。

五是黨的監(jiān)督保障法規(guī)持續(xù)加強，有力促進了良好政治生態(tài)的形成。長期以來，我們黨按照規(guī)范主體、規(guī)范行為、規(guī)范監(jiān)督相統(tǒng)籌相協(xié)調(diào)的原則，對黨組織工作、活動和黨員行為的監(jiān)督、考核、獎懲、保障等作出規(guī)范，共制定1460多部監(jiān)督保障法規(guī)制度。黨的十八大以來，我們黨著力強化自上而下的組織監(jiān)督，改進自下而上的民主監(jiān)督，發(fā)揮同級相互監(jiān)督作用，把黨內(nèi)監(jiān)督同其他監(jiān)督方式貫通起來，著力構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系。黨中央制定修訂的廉潔自律準(zhǔn)則、黨內(nèi)監(jiān)督條例、巡視工作條例、黨紀處分條例、問責(zé)條例等，指明道德高線，劃出行為底線，著力形成有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)、用權(quán)受監(jiān)督、失責(zé)必追究的激勵約束機制，確保行使好黨和人民賦予的權(quán)力。

改革開放以來黨的制度建設(shè)積累的寶貴經(jīng)驗

改革開放以來，我們黨堅持繼往開來、與時俱進、改革創(chuàng)新，既用制度建設(shè)促進黨的各方面建設(shè)的深入發(fā)展，又善于把黨的各方面建設(shè)取得的成果及時上升為制度，在這一過程中積累了豐富的經(jīng)驗。

一是堅持正確的政治方向推進黨的制度建設(shè)。黨內(nèi)法規(guī)制度的政治性、政策性很強，把握正確方向是第一位的要求。把握正確方向，必須切實體現(xiàn)黨的意志主張、體現(xiàn)黨章的要求。改革開放40年來，我們黨始終堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，善于運用馬克思主義立場觀點和方法，分析、研究和解決管黨治黨中存在的矛盾和問題，使黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)始終在科學(xué)理論的指引下推進。我們黨始終以黨章為根本遵循推進黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)各項工作，并通過法規(guī)制度將黨章規(guī)定細化具體化，切實維護了黨章的權(quán)威性和嚴肅性。實踐證明，加強黨的制度建設(shè)，只有在方向性問題上保持頭腦清醒、保持政治定力，著力完善黨的建設(shè)各方面制度，才能確保黨的領(lǐng)導(dǎo)更加堅強、黨的執(zhí)政地位更加鞏固。

二是堅持以民主集中制為核心加強黨的制度建設(shè)。民主集中制是我們黨的根本組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度。黨的各項具體制度的建設(shè)，是民主集中制這一根本組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度的延伸和發(fā)展，是其基本內(nèi)容的具體化。改革開放40年來，我們黨始終堅持民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合，堅持集體領(lǐng)導(dǎo)制度，實行集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負責(zé)相結(jié)合，以民主集中制為核心，著力完善民主集中制的各項具體制度，實現(xiàn)了黨內(nèi)政治生活的制度化、程序化。實踐證明，民主集中制是民主和集中緊密結(jié)合的有效制度。加強黨的制度建設(shè)，只有始終堅持民主集中制，并根據(jù)實踐發(fā)展不斷完善民主集中制的具體制度，才能進一步提高黨的建設(shè)制度化、規(guī)范化水平。

三是堅持著力提高制度建設(shè)的質(zhì)量。提高制度建設(shè)的質(zhì)量，是提高黨的建設(shè)質(zhì)量的必然要求。改革開放40年來，我們黨堅持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向相結(jié)合，把中央要求、群眾期盼、實際需要、新鮮經(jīng)驗結(jié)合起來，提高了制度建設(shè)的科學(xué)性。堅持繼承與創(chuàng)新相結(jié)合，尊重實踐、尊重群眾、尊重創(chuàng)造，深入調(diào)查研究、廣泛征求意見，及時做好立、改、廢、釋工作，既保證了制度活力，又保持了制度的穩(wěn)定性。注重實體性法規(guī)制度和程序性法規(guī)制度、綜合性規(guī)定和專門性規(guī)定、下位法規(guī)制度和上位法規(guī)制度相互協(xié)調(diào)、相輔相成，提升了法規(guī)制度的整體效應(yīng)。實踐證明，只有堅持科學(xué)立規(guī)、民主立規(guī)、依法立規(guī)，才能確保每項法規(guī)制度都立得住、行得通、管得了，才能真正做到用制度治黨管權(quán)治吏。

四是堅持黨的制度的制定與執(zhí)行并重。制度的制定是基礎(chǔ)，制度的執(zhí)行是關(guān)鍵，兩者相輔相成、不可偏廢。改革開放40年來，我們黨高度重視制度的制定，注重加強頂層設(shè)計和系統(tǒng)謀劃，逐步形成一個以黨章為統(tǒng)領(lǐng)，各項具體制度相配套的制度體系，保證了制度的科學(xué)性、有效性。制度一旦制定，就要嚴格執(zhí)行。我們黨著力提高制度執(zhí)行力，堅持釘釘子精神，以抓鐵有痕、踏石留印的勁頭狠抓制度落實，制度威力充分彰顯。實踐證明，只有堅持一手抓制度制定，一手抓制度執(zhí)行，做到兩手抓，兩手都要硬，才能讓鐵規(guī)發(fā)力、讓禁令生威，確保管黨治黨的制度落地生根。

五是堅持黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)。黨的執(zhí)政地位決定了黨的制度建設(shè)必須與國家的法律法規(guī)相協(xié)調(diào)。黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障。改革開放40年來，我們黨始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機統(tǒng)一，堅持領(lǐng)導(dǎo)立法、帶頭守法、保證執(zhí)法，不斷推進國家經(jīng)濟、政治、文化、社會生活的法治化、規(guī)范化。同時，還善于把成熟的黨內(nèi)法規(guī)制度通過立法機關(guān)轉(zhuǎn)化為國家法律法規(guī)，更好地用制度和法律規(guī)范權(quán)力的運行，實現(xiàn)黨的制度與國家法律的協(xié)調(diào)配合、相互促進。實踐證明，加強黨的制度建設(shè)，只有注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，著力提高黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)水平，才能使黨的制度建設(shè)全面融入并保障國家法治建設(shè)。