彭 蕾（中國文化遺產(chǎn)研究院 北京 100029）

一、中國世界文化遺產(chǎn)的立法進(jìn)程及現(xiàn)狀

1985年中國加入了《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》（以下簡稱《世界遺產(chǎn)公約》或《公約》），正式成為《世界遺產(chǎn)公約》締約國，并在1987年成功申報了6項世界遺產(chǎn)。經(jīng)過30多年的努力，截至2018年，中國擁有的世界遺產(chǎn)已達(dá)53項，總量在締約國里排名第二。立法工作也隨著世界遺產(chǎn)的從無到有，逐步開展并趨于成熟。下面就世界文化遺產(chǎn)的立法進(jìn)程及現(xiàn)狀作簡要介紹①本文的研究對象限定于世界文化遺產(chǎn)專項立法，既包括世界文化遺產(chǎn)立法，也包括為申報世界文化遺產(chǎn)而制定的法律規(guī)范。世界文化遺產(chǎn)屬于我國文物分類中的不可移動文物，其保護(hù)管理自然受到《文物保護(hù)法》及其實施條例、地方各級人大和政府制定的文物保護(hù)條例、文物保護(hù)管理辦法等綜合性法律法規(guī)調(diào)整，上述法律規(guī)范此處概不涉及。。

《世界遺產(chǎn)公約》要求各締約國“采取為確定、保護(hù)、保存、展出和恢復(fù)這類遺產(chǎn)所需的適當(dāng)法律、科學(xué)、技術(shù)、行政和財政措施”（第5條）。保護(hù)世界文化遺產(chǎn)是遺產(chǎn)所在國不可推卸的國際責(zé)任，也是應(yīng)當(dāng)履行的公約義務(wù)，制定相關(guān)法律和政策是保護(hù)、管理好世界文化遺產(chǎn)的重要基礎(chǔ)工作和首要保障。但是，從中國加入《世界遺產(chǎn)公約》后直至1990年代末，國內(nèi)的世界文化遺產(chǎn)立法可以說一直處于起步階段，在同期的23項世界文化遺產(chǎn)中，只有《北京市周口店北京猿人遺址保護(hù)管理辦法》（1989）、《大同市云岡石窟保護(hù)管理條例》（1997）、《安徽省皖南古民居保護(hù)條例》（1997）等10部世界文化遺產(chǎn)地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章②其他地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章還有：《江西省廬山風(fēng)景名勝區(qū)管理條例》（1996）、《蘇州園林保護(hù)和管理條例》（1996）、《西藏自治區(qū)布達(dá)拉宮保護(hù)辦法》（1997）、《平遙古城保護(hù)條例》（1998）、《重慶市大足石刻保護(hù)管理辦法》（1998）、《洛陽市龍門石窟保護(hù)管理條例》（1999）、《清東陵保護(hù)管理辦法》（1999）。，立法數(shù)量不及一半。

2000年以來，世界文化遺產(chǎn)立法工作加速開展，其中2002年和2003年立法成果頗豐。比如，2002年，由四川省人大常委會制定的《四川省世界遺產(chǎn)保護(hù)條例》③該條例又經(jīng)四川省第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第十九次會議修訂，2016年3月1日起施行。該條例對四川省內(nèi)各世界文化遺產(chǎn)、自然遺產(chǎn)、文化和自然混合遺產(chǎn)作出統(tǒng)籌管理規(guī)定，提出了總體要求。正式頒布，本年公布的地方專項法規(guī)規(guī)章還有：《福建省武夷山世界文化和自然遺產(chǎn)保護(hù)條例》《甘肅敦煌莫高窟保護(hù)條例》；2003年公布的地方專項法規(guī)規(guī)章有：《沈陽市故宮、福陵和昭陵保護(hù)條例》《鄭州市嵩山歷史建筑群保護(hù)管理條例》《北京市長城保護(hù)管理辦法》等。

2006年是我國世界文化遺產(chǎn)立法進(jìn)程中又一個重要的年份。9月20日，國務(wù)院審議通過《長城保護(hù)條例》，于當(dāng)年12月1日起正式實施，這是我國首部文化遺產(chǎn)保護(hù)專項行政法規(guī)；11月，文化部第41號部長令頒布《世界文化遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》；12月，國家文物局頒布《中國世界文化遺產(chǎn)監(jiān)測巡視管理辦法》和《中國世界文化遺產(chǎn)專家咨詢管理辦法》。

世界文化遺產(chǎn)法治進(jìn)程提速與國務(wù)院、文化部、文物部門及相關(guān)部門的大力推動密不可分，世界文化遺產(chǎn)專項立法的必要性和重要性通過各種文件和會議不斷得到強化。2004年2月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)九部委《關(guān)于加強我國世界文化遺產(chǎn)保護(hù)管理工作的意見》（國辦發(fā)[2004]18號），明確要求：“有關(guān)地區(qū)要根據(jù)遺產(chǎn)地的具體情況，制訂和完善世界文化遺產(chǎn)保護(hù)的地方性法規(guī)和管理規(guī)章，明確保護(hù)管理工作的具體制度要求、保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)及相關(guān)的法律責(zé)任。”2005年12月下發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于加強文化遺產(chǎn)保護(hù)的通知》（國發(fā)[2005]42號）中強調(diào)“加強文化遺產(chǎn)保護(hù)法律法規(guī)建設(shè)……抓緊制定和起草與《文物保護(hù)法》相配套的部門規(guī)章和地方性法規(guī)”。此前在2003年2月下發(fā)的《國家文物局關(guān)于檢查世界文化遺產(chǎn)地保護(hù)管理工作的通知》（文物辦發(fā)[2003]14）中，將“世界文化遺產(chǎn)地專項保護(hù)法規(guī)的制訂情況，保護(hù)和管理規(guī)劃制訂情況”列為重點檢查內(nèi)容。2006年召開的全國世界文化遺產(chǎn)工作會議上，時任國家文物局局長單霽翔指出“地方各級政府應(yīng)根據(jù)遺產(chǎn)地的具體情況，制定和完善地方性法規(guī)、規(guī)章，進(jìn)一步明確保護(hù)管理的工作制度、標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)以及相關(guān)法律責(zé)任”。

2012年11月，在全國世界文化遺產(chǎn)工作會議上，國家文物局公布更新后的《中國世界文化遺產(chǎn)預(yù)備名單》時明確要求“有關(guān)地方人民政府和文物主管部門，依照《文物保護(hù)法》等文物保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)，并參照《世界文化遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》的有關(guān)規(guī)定……完善保護(hù)管理法規(guī)。”2013年4月下發(fā)的《國家文物局關(guān)于加強世界文化遺產(chǎn)保護(hù)管理工作的通知》（文物保函[2013]443號）再次強調(diào)“建立健全規(guī)章制度，落實各項保障措施，不斷提升世界文化遺產(chǎn)的保護(hù)管理和展示服務(wù)水平?！眹椅奈锞滞?月下發(fā)的《世界文化遺產(chǎn)申報工作規(guī)程（試行）》規(guī)定“頒布實施文化遺產(chǎn)保護(hù)的地方專項法規(guī)和規(guī)章”（第19條），并將“文化遺產(chǎn)保護(hù)地方專項法規(guī)、規(guī)章及頒布實施文件”作為申報世界文化遺產(chǎn)必備材料之一（第31條）。從此，世界文化遺產(chǎn)地方法規(guī)、規(guī)章成為申報世界文化遺產(chǎn)的必要條件。2014年9月，由國家文物局提議，“中國世界文化遺產(chǎn)預(yù)備名單遺產(chǎn)地聯(lián)盟”在浙江杭州良渚遺址所在地成立，并形成《良渚共識》，提出將“推動地方立法”作為推動申遺工作可持續(xù)開展的重要措施。

經(jīng)過三十余年的不懈努力，我國逐漸形成了以《文物保護(hù)法》及其實施條例為核心，以專項立法為主體的世界文化遺產(chǎn)保護(hù)法律體系，在我國乃至國際上的世界文化遺產(chǎn)保護(hù)管理實踐中均發(fā)揮了重要作用。按照效力等級和頒布時間，我國已列入《世界遺產(chǎn)名錄》的世界文化遺產(chǎn)專項立法情況見表1（不完全統(tǒng)計）。

表1 我國現(xiàn)行世界文化遺產(chǎn)專項立法一覽表④ 表中所列部分法律文件既對文物保護(hù)單位作出規(guī)定，同時也對世界文化遺產(chǎn)作出規(guī)定，此類法律文件可以稱為二合一法規(guī)。

⑤《蘇州園林保護(hù)和管理條例》，1996年10月31日蘇州市第十一屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十四次會議制定，根據(jù)2004年8月20日江蘇省第十屆人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議《蘇州市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈蘇州園林保護(hù)和管理條例〉的決定》第一次修正，根據(jù)2016年5月26日江蘇省第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十三次會議《蘇州市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈蘇州市市政設(shè)施管理條例〉等9件地方性法規(guī)的決定》第二次修正。

⑥根據(jù)2003年11月28日四川省第十屆人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議《四川省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈四川省都江堰水利工程管理條例〉的決定》修正。

表1 我國現(xiàn)行世界文化遺產(chǎn)專項立法一覽表（續(xù)）

⑦《南京市中山陵園風(fēng)景區(qū)保護(hù)和管理條例》，1998年5月19日制定，1998年8月28日批準(zhǔn)，1998年10月1日起施行。南京市人民政府于1996年8月31日發(fā)布施行的《南京市中山陵園風(fēng)景區(qū)管理辦法》同時廢止。根據(jù)2009年8月28日南京市第十四屆人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議通過、2010年11月19日江蘇省第十一屆人民代表大會常務(wù)委員會第十八次會議批準(zhǔn)的《關(guān)于修改〈南京市中山陵園風(fēng)景區(qū)管理條例〉的決定》修正。中山陵園風(fēng)景區(qū)是世界文化遺產(chǎn)明孝陵所在地。

⑧《安徽省皖南古民居保護(hù)條例》，1997年9月21日安徽省第八屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十三次會議通過，根據(jù)2004年6月26日安徽省第十屆人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議《關(guān)于修改〈安徽省皖南古民居保護(hù)條例〉的決定》修正。

⑨ 根據(jù)2016年3月30日山東省第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十次會議《關(guān)于修改〈山東省海洋環(huán)境保護(hù)條例〉等九件地方性法規(guī)的決定》第一次修正，根據(jù)2018年9月21日山東省第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議《關(guān)于修改〈山東省民用建筑節(jié)能條例〉等十件地方性法規(guī)的決定》第二次修正。

⑩《杭州西湖文化景觀保護(hù)管理條例》實施后，2008年11月30日杭州市人民政府發(fā)布、2009年12月30日杭州市人民政府修訂發(fā)布的《杭州西湖文化景觀保護(hù)管理辦法》同日廢止。

?《洛陽市龍門石窟保護(hù)管理條例》，1999年5月30日河南省第九屆人民代表大會常務(wù)委員會第九次會議批準(zhǔn)通過，2012年9月28日河南省第十一屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議于審議修訂。

? 2010年11月18日內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府公布《內(nèi)蒙古自治區(qū)元上都遺址保護(hù)管理辦法》，《內(nèi)蒙古自治區(qū)元上都遺址保護(hù)條例》并未明示廢止該辦法。

? 1998年重慶市人民政府制定《重慶市大足石刻保護(hù)管理辦法》。

? 同時甘肅省人民政府于2008年10月7日公布《炳靈寺石窟保護(hù)管理辦法》，2013年修訂。

表1 我國現(xiàn)行世界文化遺產(chǎn)專項立法一覽表（續(xù)）

?《清東陵保護(hù)管理辦法》，1999年6月21日唐山市第十一屆人民代表大會常務(wù)委員會第九次會議通過，經(jīng)1999年9月24日河北省第九屆人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議批準(zhǔn)，于1999年10月11日公布施行；根據(jù)2010年8月26日唐山市第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十一次會議關(guān)于修改部分地方性法規(guī)的決定修正，2010年9月29日經(jīng)河北省第十一屆人民代表大會常務(wù)委員會第十九次會議批準(zhǔn)，于2010年10月8日公布施行。2011年8月31日唐山市第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十七次會議修訂，經(jīng)2011年11月26日河北省第十一屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十七次會議批準(zhǔn)，于2011年12月1日公布、自2012年1月1日起施行；2017年9月6日經(jīng)唐山市第十五屆人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議第二次修訂，2017年12月1日經(jīng)河北省第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十三次會議批準(zhǔn)。

?《云岡石窟保護(hù)條例》施行同時，廢止《大同市云岡石窟保護(hù)管理條例》。

?《山西省平遙古城保護(hù)條例》，1998年11月30日山西省第九屆人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議通過，2018年9月30日山西省第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議修訂。

?《湖北省武當(dāng)山風(fēng)景名勝區(qū)管理辦法》，湖北省人民政府1998年7月22日公布。根據(jù)2008年10月27日《省人民政府關(guān)于修改〈湖北省武當(dāng)山風(fēng)景名勝區(qū)管理辦法〉的決定》修訂。

?《廣東省開平碉樓保護(hù)管理規(guī)定》于2002年7月16日廣東省人民政府發(fā)布，自2002年9月1日起施行，經(jīng)2007年7月13日《廣東省人民政府關(guān)于修改廣東省開平碉樓保護(hù)管理規(guī)定的決定》修改。

? 世界文化遺產(chǎn)“絲綢之路：長安-天山廊道的路網(wǎng)”在中國境內(nèi)的每一處遺產(chǎn)點都有專門立法，因資料收集具有一定困難，本表只能部分呈現(xiàn)。

?《西藏自治區(qū)布達(dá)拉宮保護(hù)辦法》，2009年1月21日西藏自治區(qū)人民政府第2次常務(wù)會議通過，自2009年3月1日起施行，1997年11月18日西藏自治區(qū)人民政府發(fā)布的《西藏自治區(qū)布達(dá)拉宮保護(hù)管理辦法》同時廢止。

表1 我國現(xiàn)行世界文化遺產(chǎn)專項立法一覽表（續(xù)）

? 2013年9月29日《麥積山石窟保護(hù)管理辦法》實施之日起，2008年10月7日印發(fā)的《麥積山石窟保護(hù)管理辦法》同時廢止。

?《昌平區(qū)明十三陵保護(hù)管理辦法》，自2014年8月1日起施行，2002年9月10日北京市昌平區(qū)人民政府發(fā)布的《昌平區(qū)人民政府實施〈北京市明十三陵保護(hù)管理辦法〉的規(guī)定》同時廢止。

從上表可以看出，我國世界文化遺產(chǎn)已經(jīng)全部擁有專項立法，大部分屬于地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，只有10部屬于規(guī)范性文件。其中有近五分之一的地方立法經(jīng)過修改或修訂。2015年修訂后的《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市人民代表大會及其常務(wù)委員會在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面事項制定地方性法規(guī)的有限立法權(quán)后，世界文化遺產(chǎn)專項地方性法規(guī)制定加速。

中國的世界文化遺產(chǎn)法律法規(guī)在基本原則、保護(hù)體系和總體要求等方面與《世界遺產(chǎn)公約》及相關(guān)文件精神是契合的。比如《文物保護(hù)法》及其實施條例中關(guān)于在文物保護(hù)單位本體之外保持一定安全距離劃定保護(hù)范圍，以確保文物保護(hù)單位的真實性和完整性的理念；以及為保護(hù)文物保護(hù)單位的安全、環(huán)境、歷史風(fēng)貌對建設(shè)項目加以限制的理念，與《實施〈保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約〉的操作指南》?以下關(guān)于《操作指南》的引用，均根據(jù)2017年7月12日最新版?！读⒎ǚā返?3條第1款規(guī)定，“地方性法規(guī)可以就下列事項作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況作具體規(guī)定的事項；（二）屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項?！钡?2條第2款規(guī)定，“地方政府規(guī)章可以就下列事項作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項；（二）屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項?！保ㄒ韵潞喎Q《操作指南》）中要求締約國國內(nèi)立法確保其遺產(chǎn)能夠生存、且保護(hù)其突出普遍價值以及完整性和真實性不因社會發(fā)展變遷受到負(fù)面影響，以及關(guān)于締約國劃定世界文化遺產(chǎn)的遺產(chǎn)區(qū)和緩沖區(qū)的要求，二者是共通、一致的。

二、世界文化遺產(chǎn)地方立法中應(yīng)注意的幾個問題

我國世界文化遺產(chǎn)保護(hù)法律體系按照制定主體可分為中央立法和地方立法，地方立法包括地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，是為了結(jié)合地方實際執(zhí)行其上位法或是管理地方具體行政事項而制定?以下關(guān)于《操作指南》的引用，均根據(jù)2017年7月12日最新版?！读⒎ǚā返?3條第1款規(guī)定，“地方性法規(guī)可以就下列事項作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況作具體規(guī)定的事項；（二）屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項?！钡?2條第2款規(guī)定，“地方政府規(guī)章可以就下列事項作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項；（二）屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項?！薄５胤搅⒎ㄊ侵醒肓⒎ǖ难由?，在符合立法邏輯、不與上位法相抵觸的前提下，結(jié)合當(dāng)?shù)毓芾韺嵺`，為解決當(dāng)?shù)貑栴}而制定的具有地方特色的法律規(guī)范。在當(dāng)前實際立法中，還存在一些不容忽視的問題，值得我們注意，并應(yīng)在今后的立法工作中避免。

（一）法律用語的規(guī)范問題

在法律文件中使用的名詞，要力爭統(tǒng)一、明確、清晰、無歧義，內(nèi)涵不明確的詞要慎用。目前部分地方立法中，存在語言表述不規(guī)范、條款規(guī)定不一致的問題。

比如《泉州市海上絲綢之路史跡保護(hù)條例》?2016年8月26日由泉州市第十五屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十五次會議通過，2016年12月2日經(jīng)福建省第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十六次會議批準(zhǔn)。 南京市人民政府2016年10月13日公布，2016年12月1日施行。中的第2條概念條款中提出，“條例中的海絲史跡是指歷史上反映泉州由海外通商貿(mào)易、文化交流等活動留存下來的具有歷史、藝術(shù)、科學(xué)價值的遺跡、遺址，包括體現(xiàn)海外通商貿(mào)易的碼頭、橋梁、航海設(shè)施、商品生產(chǎn)基地；體現(xiàn)文化交流的古建筑、古墓葬、石窟寺和石刻、壁畫等”。分析一下這個概念條款的結(jié)構(gòu)，第一小句是總述，說明史跡是遺跡、遺址，第二小句進(jìn)行列舉式分述。但是這里面存在用詞含混、含義交疊的情況，其中遺跡、遺址實際是包含與被包含的關(guān)系，列舉中的“古建筑、古墓葬、石窟寺和石刻、壁畫”屬于文物的類概念，而“碼頭、橋梁、航海設(shè)施、商品生產(chǎn)基地”指稱類概念中的具體內(nèi)容，兩組概念并沒有處于一個平面，不宜并列。

再比如，《泉州市海上絲綢之路史跡保護(hù)條例》第12條：“對列入《世界遺產(chǎn)名錄》和《中國世界文化遺產(chǎn)預(yù)備名單》的，按劃定的遺產(chǎn)區(qū)和緩沖區(qū)進(jìn)行保護(hù)管理；對列入各級文物保護(hù)單位的，按劃定的保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶進(jìn)行保護(hù)管理”。本條中用一個分號貌似表達(dá)了兩種并行的保護(hù)管理情況，但兩種情況有交叉，當(dāng)文物保護(hù)單位又屬于世界文化遺產(chǎn)時，該按哪種情況進(jìn)行保護(hù)管理呢？僅從條文中并不明確。

再比如，《南京市海上絲綢之路史跡保護(hù)辦法》?2016年8月26日由泉州市第十五屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十五次會議通過，2016年12月2日經(jīng)福建省第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十六次會議批準(zhǔn)。 南京市人民政府2016年10月13日公布，2016年12月1日施行。第11條：“海上絲綢之路史跡保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶按照《文物保護(hù)法》及其實施條例相關(guān)規(guī)定劃定，同時應(yīng)當(dāng)符合世界文化遺產(chǎn)的保護(hù)要求?！逼鋵嵅⒉皇撬惺粉E都是文物保護(hù)單位，因此不能直接表述成“史跡保護(hù)范圍和建控地帶”，如果在“史跡”后邊加上“中文物保護(hù)單位的”，則更為準(zhǔn)確。

（二）法律責(zé)任的設(shè)定問題

1.法律法規(guī)結(jié)構(gòu)應(yīng)完整

一個完整的法律規(guī)范包括“假定”“處理”“制裁”三個要素。觀察現(xiàn)行地方立法，可以發(fā)現(xiàn)有的地方立法中法律責(zé)任規(guī)定的保護(hù)性規(guī)則并沒有與前述條文中的調(diào)整性規(guī)則一一對應(yīng)，因而無法拼接出邏輯完整的法律規(guī)范。比如《泉州市海上絲綢之路史跡保護(hù)條例》第13條僅規(guī)定“在海絲史跡緩沖區(qū)和建設(shè)控制地帶內(nèi)進(jìn)行建設(shè)工程的，工程設(shè)計方案應(yīng)當(dāng)符合保護(hù)規(guī)劃并依法報請批準(zhǔn)”，而第29條第2款規(guī)定的承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的情況是：“在海絲史跡的緩沖區(qū)和建設(shè)控制地帶內(nèi)進(jìn)行建設(shè)工程，其工程設(shè)計方案未依法報請批準(zhǔn)，對海絲史跡歷史風(fēng)貌造成破壞的”，也就是構(gòu)成行政處罰的前提不僅是“工程設(shè)計方案未依法報請批準(zhǔn)”，還增加了“對海絲史跡歷史風(fēng)貌造成破壞”。如果僅是工程設(shè)計方案未依法報請批準(zhǔn)擅自在海絲史跡的緩沖區(qū)和建設(shè)控制地帶內(nèi)進(jìn)行建設(shè)工程的行為，就可能游離于行政處罰之外?！都质「呔潲愅醭恰⑼趿昙百F族墓葬保護(hù)管理條例》第16條規(guī)定了四種在保護(hù)范圍內(nèi)進(jìn)行的、應(yīng)當(dāng)提前“征得國務(wù)院文物行政主管部門同意”、具體方案要由“省人民政府批準(zhǔn)”、并且“作業(yè)施工必須保證文物安全”的工程或者作業(yè)，但其法律責(zé)任條款中，僅對第一種工程作業(yè)即“新建、改建、擴(kuò)建建筑物或者構(gòu)筑物”的違法規(guī)定了應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。這種情況在現(xiàn)行《文物保護(hù)法》中也存在，比如第19條規(guī)定了“不得進(jìn)行可能影響文物保護(hù)單位安全及其環(huán)境的活動”，而法律責(zé)任部分卻沒有針對此情況規(guī)定罰則。在第21、26、44條也有類似情況，應(yīng)該在修法時候注意補充完善。

2.處罰標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)統(tǒng)一

處罰標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、精確、細(xì)化，才能真正起到應(yīng)有的警示和震懾作用。如果類似的情形卻適用不同的處罰標(biāo)準(zhǔn)，不但會導(dǎo)致執(zhí)法不公，還會影響法治的嚴(yán)肅性、權(quán)威性。比如《泉州市海上絲綢之路史跡保護(hù)條例》第30條規(guī)定：“未經(jīng)考古調(diào)查、勘探以及搶救性考古發(fā)掘，建設(shè)單位擅自開工建設(shè)的，由市、縣（市、區(qū)）文物行政主管部門責(zé)令立即停止施工，并處以五萬元以上二十萬元以下罰款；造成嚴(yán)重后果的，處以二十萬元以上五十萬元以下罰款?！钡?1條規(guī)定：“發(fā)現(xiàn)海絲史跡未立即報告或者未停止施工并采取有效措施保護(hù)現(xiàn)場的，由市、縣（市、區(qū)）文物行政主管部門責(zé)令改正，造成嚴(yán)重后果的，處以一萬元以上五萬元以下罰款?！眱蓚€責(zé)任條款規(guī)定的情形實質(zhì)類似，都是在建設(shè)中違反相關(guān)規(guī)定導(dǎo)致或可能導(dǎo)致文物受損甚至被毀的情形，但規(guī)定的相應(yīng)法律責(zé)任卻差別巨大。除非條文中明確列舉所謂“嚴(yán)重后果”具體包括哪幾種情形，證明此“嚴(yán)重后果”與彼“嚴(yán)重后果”的嚴(yán)重性不同，否則就是處罰標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的表現(xiàn)。

3.正確適用“責(zé)令改正”

相當(dāng)一部分地方立法的法律責(zé)任部分，都或多或少存在單獨適用責(zé)令改正的情況，比如《云岡石窟保護(hù)條例》第37條規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，在云岡石窟保護(hù)范圍內(nèi)進(jìn)行與保護(hù)措施無關(guān)的建設(shè)工程或者爆破、鉆探、挖掘等作業(yè)的，由市文物主管部門責(zé)令改正；造成嚴(yán)重后果的，處五萬元以上五十萬元以下罰款?！痹摋l款作為對于尚未造成嚴(yán)重后果的行為的處理，將責(zé)令改正視為行政處罰的一種。但是，責(zé)令改正并不是一種行政處罰，是行政機(jī)關(guān)實施行政處罰的過程中對違法行為人發(fā)出的一種作為命令?《行政處罰法》第23條：“行政機(jī)關(guān)實施行政處罰時，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為?！薄赌暇┦泻Ｉ辖z綢之路史跡保護(hù)辦法》于2016年10月11日經(jīng)市政府第106次常務(wù)會議審議通過，2016年10月13日以政府令317號公布，自2016年12月1日起施行?！妒澜缥幕z產(chǎn)保護(hù)管理辦法》于2006年 11月 14日經(jīng)文化部部務(wù)會議審議通過，并由中華人民共和國文化部令第 41號公布，自公布之日起施行。?！段奈锉Ｗo(hù)法》中也存在類似情況，如第66條、70條、75條等。將責(zé)令改正視為行政處罰或代替行政處罰，勢必會無形中降低行政處罰的制裁性、嚴(yán)苛性?！渡轿髌竭b古城保護(hù)條例》的“法律責(zé)任”章，將責(zé)令改正與警告、罰款、沒收違法所得等行政處罰同時適用，處罰種類適用恰當(dāng)、涵蓋全面，值得立法中借鑒。

（三）與上位法的關(guān)系問題

地方立法在處理與上位法的關(guān)系時應(yīng)當(dāng)重點做到兩點：一方面是不抵觸上位法。即，地方性法規(guī)不得與法律、行政法規(guī)相抵觸，地方政府規(guī)章不得與法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)相抵觸，抵觸即無效。隨著我國立法程序日益規(guī)范和立法審查監(jiān)督機(jī)制不斷強化，下位法與上位法發(fā)生沖突的現(xiàn)象已越來越少。

另一方面是不重復(fù)上位法。現(xiàn)行《立法法》中明確規(guī)定“制定地方性法規(guī)，對上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復(fù)性規(guī)定”（第73條第4款）。這一新增規(guī)定旨在突出地方立法中的地方價值，如果地方立法規(guī)定與中央立法、上位法規(guī)定重復(fù)，則失去了其地方性，也就背離了解決地方特殊問題的立法初衷，從而也造成立法資源浪費。值得注意的是，雖然法律中明確針對“地方性法規(guī)”，但地方政府規(guī)章作為地方立法，同樣應(yīng)遵守“不重復(fù)上位法”要求。

出于法律規(guī)范完整性考慮，地方立法中以立法目的、立法原則、部門職責(zé)、公民義務(wù)、管理經(jīng)費等基本規(guī)定為主要內(nèi)容的總則條款，最可能與中央立法、上位法造成重復(fù)。比如《吉林省高句麗王城、王陵及貴族墓葬保護(hù)管理條例》第4條規(guī)定：“高句麗王城、王陵及貴族墓葬的保護(hù)和管理，堅持保護(hù)為主、搶救第一、合理利用、加強管理的方針。”本條提到的“方針”，實際上就是《文物保護(hù)法》中規(guī)定的文物工作十六字方針，此處原樣重復(fù)。而《內(nèi)蒙古自治區(qū)元上都遺址保護(hù)條例》第4條規(guī)定：“元上都遺址保護(hù)管理工作貫徹保護(hù)為主、搶救第一、合理利用、加強管理的方針，確保遺址的真實性和完整性。”在重申《文物保護(hù)法》文物工作十六字方針的同時，又增加了一些原則性內(nèi)容。《云岡石窟保護(hù)條例》第3條規(guī)定：“云岡石窟保護(hù)，應(yīng)當(dāng)堅持保護(hù)為主、搶救第一、合理利用、加強管理的方針，正確處理文物保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會發(fā)展的關(guān)系，確保云岡石窟安全及其人文景觀和自然生態(tài)的協(xié)調(diào)性”，增加了關(guān)系問題和協(xié)調(diào)問題，具有針對性。而《重慶市大足石刻保護(hù)條例》《嘉興市大運河世界文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》《山西省平遙古城保護(hù)條例》等近兩年公布的法規(guī)中，不再規(guī)定工作方針，而是提出應(yīng)遵循的原則。

如果說上述情況屬于必要的重復(fù)，那么其他條款中幾乎直接引用上位法相應(yīng)內(nèi)容的，則無法體現(xiàn)地方立法中的地方特色，有違地方立法的初衷。比如《南京市海上絲綢之路史跡保護(hù)辦法》?《行政處罰法》第23條：“行政機(jī)關(guān)實施行政處罰時，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為?！薄赌暇┦泻Ｉ辖z綢之路史跡保護(hù)辦法》于2016年10月11日經(jīng)市政府第106次常務(wù)會議審議通過，2016年10月13日以政府令317號公布，自2016年12月1日起施行?！妒澜缥幕z產(chǎn)保護(hù)管理辦法》于2006年 11月 14日經(jīng)文化部部務(wù)會議審議通過，并由中華人民共和國文化部令第 41號公布，自公布之日起施行。第11條：“海上絲綢之路史跡保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶按照《中華人民共和國文物保護(hù)法》及其實施條例相關(guān)規(guī)定劃定，同時應(yīng)當(dāng)符合世界文化遺產(chǎn)的保護(hù)要求。”這一規(guī)定將《世界文化遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》?《行政處罰法》第23條：“行政機(jī)關(guān)實施行政處罰時，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為?！薄赌暇┦泻Ｉ辖z綢之路史跡保護(hù)辦法》于2016年10月11日經(jīng)市政府第106次常務(wù)會議審議通過，2016年10月13日以政府令317號公布，自2016年12月1日起施行?！妒澜缥幕z產(chǎn)保護(hù)管理辦法》于2006年 11月 14日經(jīng)文化部部務(wù)會議審議通過，并由中華人民共和國文化部令第 41號公布，自公布之日起施行。第10條“世界文化遺產(chǎn)中的文物保護(hù)單位，應(yīng)當(dāng)根據(jù)世界文化遺產(chǎn)保護(hù)的需要依法劃定保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶并予以公布。保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶的劃定，應(yīng)當(dāng)符合世界文化遺產(chǎn)核心區(qū)和緩沖區(qū)的保護(hù)要求”，僅進(jìn)行簡單文字整合調(diào)整，并沒有作出更具體的規(guī)定。

法律、行政法規(guī)的內(nèi)容往往是原則性和概括性的，地方立法應(yīng)注意與中央立法保持一致性的同時，更為具體，更具操作性，而不是比中央立法、上位法還要抽象和原則。這也是“不與上位法重復(fù)”的應(yīng)有之義。比如《吉林省高句麗王城、王陵及貴族墓葬保護(hù)管理條例》第9條規(guī)定：“省人民政府、通化市人民政府和集安市人民政府有關(guān)部門按照各自的職責(zé)，依法做好與高句麗王城、王陵及貴族墓葬保護(hù)、管理相關(guān)的工作。”“有關(guān)部門”具體包括哪些，本條并沒有列舉。此種規(guī)定，一旦操作起來，往往會變得模棱兩可，執(zhí)行性便打了折扣。相比之下，《桓仁滿族自治縣五女山山城保護(hù)管理條例》第3條第2款要求“自治縣建設(shè)、規(guī)劃、計劃、財政、旅游、公安、民政、工商、土地、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等部門，在各自職責(zé)范圍內(nèi)做好山城保護(hù)管理工作”?！逗幽鲜“碴栆笮姹Ｗo(hù)管理條例》第5條還明確要求各“有關(guān)部門以及殷墟所在地的區(qū)、鄉(xiāng)人民政府，應(yīng)當(dāng)根據(jù)各自職責(zé)，配合文物行政管理部門做好殷墟的保護(hù)管理工作”，強調(diào)部門協(xié)同。《南京市海上絲綢之路史跡保護(hù)辦法》第7條還進(jìn)一步詳細(xì)列舉了園林綠化、旅游、城市管理、教育等其他有關(guān)行政部門的具體職責(zé)，使得法條更具有操作性。

（四）與國際公約的銜接問題

為了履行國際公約的締約國責(zé)任，在制定有關(guān)世界文化遺產(chǎn)地方法規(guī)規(guī)章時，需要注意與《世界遺產(chǎn)公約》相銜接，同時可吸收借鑒《操作指南》中符合中國文物保護(hù)情況和特色的措施。其中在實踐中應(yīng)用最多、也有爭論的或許就是國內(nèi)法律中“保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶”與《操作指南》中“遺產(chǎn)區(qū)（核心區(qū)）和緩沖區(qū)”兩組概念的區(qū)分與使用了。

根據(jù)我國現(xiàn)行《文物保護(hù)法》及其實施條例，文物保護(hù)單位的保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶都要根據(jù)文物保護(hù)單位的類別、規(guī)模、內(nèi)容以及周圍環(huán)境的歷史和現(xiàn)實情況合理劃定。具體來說，前者是指對文物保護(hù)單位本體及周圍一定范圍實施重點保護(hù)的區(qū)域，在文物保護(hù)單位本體之外保持一定的安全距離，以確保文物保護(hù)單位的真實性和完整性（《文物保護(hù)法實施條例》第9條），要求各級文物保護(hù)單位，分別由省、自治區(qū)、直轄市人民政府和市、縣級人民政府劃定必要的保護(hù)范圍（《文物保護(hù)法》第15條）；后者是指在文物保護(hù)單位的保護(hù)范圍外，為保護(hù)文物保護(hù)單位的安全、環(huán)境、歷史風(fēng)貌對建設(shè)項目加以限制的區(qū)域（《文物保護(hù)法實施條例》第13條第1款），根據(jù)保護(hù)文物的實際需要，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以在文物保護(hù)單位的周圍劃出一定的建設(shè)控制地帶，并予以公布（《文物保護(hù)法》第18條）。從上述法定概念可以看出，文物保護(hù)單位的保護(hù)范圍是必要的，建設(shè)控制地帶是根據(jù)實際需要劃定的。但在實踐中，文物保護(hù)單位已劃定保護(hù)范圍的，也會劃定建設(shè)控制地帶。

遺產(chǎn)區(qū)與緩沖區(qū)概念，《操作指南》第97段指出：“列入《世界遺產(chǎn)名錄》的所有遺產(chǎn)必須有長期、充分的立法、規(guī)范、機(jī)構(gòu)和/或傳統(tǒng)的保護(hù)及管理，以確保遺產(chǎn)得到保護(hù)。保護(hù)必須包括充分的邊界劃定?！边@個“充分的邊界”內(nèi)就是遺產(chǎn)區(qū)。第99段繼而指出這個劃定的邊界“是對申報遺產(chǎn)進(jìn)行有效保護(hù)的核心要求，劃定的邊界范圍內(nèi)應(yīng)包含所有能夠體現(xiàn)遺產(chǎn)突出普遍性價值的元素，并保證其完整性與（或）真實性不受破壞?！蓖瑫r，第103和104段又提出：“只要有必要，就應(yīng)設(shè)立恰當(dāng)?shù)木彌_區(qū)以有效保護(hù)遺產(chǎn)。緩沖區(qū)是為了有效保護(hù)申報遺產(chǎn)而劃定設(shè)立的遺產(chǎn)周圍的區(qū)域，其使用和開發(fā)受到相關(guān)法律和/或習(xí)慣規(guī)定的限制，為遺產(chǎn)增加了保護(hù)層。緩沖區(qū)包括申報遺產(chǎn)直接所在的區(qū)域、重要景觀，以及其他在功能上對遺產(chǎn)及其保護(hù)至關(guān)重要的區(qū)域或特征?！?/p>

《世界文化遺產(chǎn)申報工作規(guī)程（試行）》第18條第1款一方面提出申報世界遺產(chǎn)必需劃定遺產(chǎn)區(qū)和緩沖區(qū)，另一方面明確了遺產(chǎn)區(qū)和緩沖區(qū)的范圍，即“遺產(chǎn)區(qū)應(yīng)當(dāng)包含體現(xiàn)突出普遍價值的所有組成要素，包括歷史建筑（群）、遺址、歷史街區(qū)等人文要素，以及地形、地貌、生態(tài)環(huán)境等自然要素；緩沖區(qū)應(yīng)當(dāng)包括與遺產(chǎn)緊密相關(guān)的環(huán)境，為遺產(chǎn)區(qū)保護(hù)提供保障，并向非遺產(chǎn)區(qū)協(xié)調(diào)過渡。遺產(chǎn)區(qū)和緩沖區(qū)的劃定應(yīng)關(guān)注到特有的景觀特征和傳統(tǒng)內(nèi)涵?！睆纳鲜鲆?guī)定可以看出，根據(jù)《公約》精神，遺產(chǎn)區(qū)是申報世界遺產(chǎn)的核心要求，而緩沖區(qū)并不是申報世界遺產(chǎn)必備的，但是我國要求申報世界遺產(chǎn)必須劃定遺產(chǎn)區(qū)和緩沖區(qū)。

如何協(xié)調(diào)兩組概念，我國法律文件中已初步作出相應(yīng)規(guī)定，比如《世界文化遺產(chǎn)申報工作規(guī)程（試行）》第18條第2款規(guī)定：“遺產(chǎn)區(qū)和緩沖區(qū)區(qū)劃應(yīng)與文物保護(hù)單位保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶區(qū)劃相銜接；因遺產(chǎn)區(qū)和緩沖區(qū)保護(hù)管理的要求，需要對文物保護(hù)單位保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶進(jìn)行調(diào)整的，應(yīng)依法履行程序?！薄妒澜缥幕z產(chǎn)保護(hù)管理辦法》第10條規(guī)定：“世界文化遺產(chǎn)中的文物保護(hù)單位，應(yīng)當(dāng)根據(jù)世界文化遺產(chǎn)保護(hù)的需要依法劃定保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶并予以公布。保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶的劃定，應(yīng)當(dāng)符合世界文化遺產(chǎn)核心區(qū)和緩沖區(qū)的保護(hù)要求”?！跋嚆暯印薄胺媳Ｗo(hù)要求”的規(guī)定，初步確立了國內(nèi)立法與國際公約之間的對應(yīng)關(guān)系，但是具體如何執(zhí)行，目前并沒有進(jìn)一步明確規(guī)定。

筆者認(rèn)為，保護(hù)范圍與遺產(chǎn)區(qū)、建設(shè)控制地帶與緩沖區(qū)本質(zhì)上秉承共同的理念，是共通、一致的。首先，保護(hù)范圍與遺產(chǎn)區(qū)最終都是為了保證文物或遺產(chǎn)真實性和完整性。其次，建設(shè)控制地帶和緩沖區(qū)都是文物或遺產(chǎn)的外圍區(qū)域，保護(hù)的是文物或遺產(chǎn)周圍的環(huán)境。雖然前者強調(diào)的是該范圍內(nèi)建設(shè)項目需要受到限制，后者強調(diào)的是區(qū)域內(nèi)所有使用與開發(fā)都應(yīng)受法律和/或習(xí)慣的限制，目前，建設(shè)項目可以說是使用與開發(fā)的主要形式。根據(jù)現(xiàn)行法律，發(fā)生在文物保護(hù)單位保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶中的違法行為依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任，但是發(fā)生在世界文化遺產(chǎn)遺產(chǎn)區(qū)或緩沖區(qū)的同樣行為，如果沒有相應(yīng)地方法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，違法行為發(fā)生地又剛好不在文物保護(hù)單位的保護(hù)范圍或建設(shè)控制地帶的，就無從執(zhí)法。建議加強地方立法，明確遺產(chǎn)區(qū)和緩沖區(qū)的保護(hù)管理措施及相關(guān)法律責(zé)任，同時在保護(hù)規(guī)劃中，盡量將遺產(chǎn)區(qū)和緩沖區(qū)區(qū)劃與文物保護(hù)單位保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶區(qū)劃劃分一致，有劃分不一致的，一旦該文物保護(hù)單位列入《世界遺產(chǎn)名錄》，應(yīng)按法定程序及時作出調(diào)整。

三、世界文化遺產(chǎn)地方立法的基本要素解析

一部完整的法律文件包含立法目的、適用范圍、基本原則、法律概念、行為模式、法律后果（即法律責(zé)任）、施行日期以及廢止條款等內(nèi)容，其中行為模式和法律后果是地方法規(guī)、規(guī)章的核心條款。具體有以下幾方面內(nèi)容。

（一）總則

總則是在法律文件中最前面的幾個概括性的條文，主要包括：

1.目的依據(jù)條款

目的依據(jù)條款往往出現(xiàn)在第一條，體現(xiàn)立法目的和立法依據(jù)，常見的格式是：“為了……依據(jù)……結(jié)合本省/市實際，制定本條例/辦法?！?/p>

2.概念條款以及對象與范圍條款

本條通常對相關(guān)名詞進(jìn)行解釋，比如“本條例所稱海絲史跡是指……”有的法規(guī)、規(guī)章將概念條款放到附則部分；也有的在本條之后再設(shè)置一個適用范圍條款，比如《內(nèi)蒙古自治區(qū)元上都遺址保護(hù)條例》第3條“本條例適用于元上都遺址及其周邊生態(tài)、人文環(huán)境的保護(hù)、管理和利用”；還有的立法將保護(hù)對象和適用范圍放到一個條款中，如《甘肅敦煌莫高窟保護(hù)條例》第2條“敦煌莫高窟是世界文化遺產(chǎn)和全國重點文物保護(hù)單位。對敦煌莫高窟的保護(hù)以及在敦煌莫高窟保護(hù)范圍內(nèi)游覽、考察或者進(jìn)行其他活動的機(jī)關(guān)、組織和個人，應(yīng)當(dāng)遵守本條例”。

3.方針原則條款

本條提出整部法律文件的根本遵循，其他具體行為的規(guī)定都圍繞本條精神展開。雖然如上文所述，方針原則條款與上位法重復(fù)幾乎不可避免，但還是有一些立法范例，真正從本法保護(hù)對象特點出發(fā)，體現(xiàn)了特定文物的保護(hù)特色，值得地方立法中擬定類似條款時借鑒。比如《長城保護(hù)條例》第3條規(guī)定：“長城保護(hù)應(yīng)當(dāng)貫徹文物工作方針，堅持科學(xué)規(guī)劃、原狀保護(hù)的原則?！痹俦热纭洞筮\河遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》第3條規(guī)定：“大運河遺產(chǎn)保護(hù)實行統(tǒng)一規(guī)劃、分級負(fù)責(zé)、分段管理，堅持真實性、完整性、延續(xù)性原則，依照國家有關(guān)法律、行政法規(guī)和本辦法的規(guī)定執(zhí)行”。

4.管理體制條款

責(zé)任明晰是各方主體有效履責(zé)盡責(zé)的前提。本條明確各級政府的主體責(zé)任、各級文物部門的監(jiān)管責(zé)任、相關(guān)行政部門的保護(hù)責(zé)任（此處注意，最好明確列舉相關(guān)部門以便明確責(zé)任），以及遺產(chǎn)管理專門機(jī)構(gòu)的直接責(zé)任。

5.公眾參與條款

本條明確保護(hù)文化遺產(chǎn)是任何單位和個人的法定義務(wù)，同時鼓勵社會公眾通過多渠道參與文化遺產(chǎn)保護(hù)，明確吸引公眾參與的獎勵和鼓勵措施。

6.資金來源及監(jiān)督條款

明確經(jīng)費渠道，為文化遺產(chǎn)保護(hù)管理提供資金保障。

（二）保護(hù)與管理

世界文化遺產(chǎn)的保護(hù)與管理應(yīng)該是整部立法中分量最重的部分，屬于核心條款。實際制定過程中，也可以根據(jù)需要再分為保護(hù)與管理兩部分展開。本部分主要包括但不限于以下內(nèi)容：

一是編制保護(hù)名錄并進(jìn)行動態(tài)更新；

二是相關(guān)保護(hù)管理制度，如專家咨詢制度、預(yù)保護(hù)制度、遺產(chǎn)監(jiān)測制度、日常巡查檢查制度、定期通報制度、應(yīng)急預(yù)案制度、聯(lián)席會議制度等；

三是保護(hù)管理規(guī)劃的制定、批準(zhǔn)、公布及修改程序；

四是保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶、遺產(chǎn)區(qū)和緩沖區(qū)的具體禁止行為和限制行為；

五是設(shè)立文化遺產(chǎn)保護(hù)管理專門機(jī)構(gòu)和人員；

六是相關(guān)責(zé)任人的保護(hù)義務(wù)，如果因文化遺產(chǎn)保護(hù)有群眾利益受到損失，應(yīng)考慮給予適當(dāng)補償；

七是世界文化遺產(chǎn)保護(hù)中的禁止性義務(wù)，如規(guī)定任何單位或個人在特定范圍內(nèi)不得從事的若干破壞行為。

（三）利用

利用部分包括的主要內(nèi)容，一是利用的原則，并明確合理利用的邊界和底線；二是結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況和實踐經(jīng)驗列舉利用模式，如闡釋展示、文化創(chuàng)意、文化旅游、教育等；三是利用中的研究工作，建立健全文化遺產(chǎn)保護(hù)檔案并統(tǒng)一管理，深度研究、挖掘文化遺產(chǎn)價值，提高文化遺產(chǎn)合理利用水平，同時加強相關(guān)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)工作；四是利用過程中的風(fēng)險防控與危機(jī)管理，建立旅游開發(fā)壓力應(yīng)對、突發(fā)事件應(yīng)對工作機(jī)制等。

（四）法律責(zé)任

世界文化遺產(chǎn)地方立法中的法律責(zé)任是指因違反了世界文化遺產(chǎn)保護(hù)中的法定義務(wù)或不當(dāng)行使法律權(quán)利/權(quán)力所產(chǎn)生的、應(yīng)由行為人承擔(dān)的某種不利法律后果。

首先應(yīng)當(dāng)明確執(zhí)法主體，世界文化遺產(chǎn)保護(hù)地方立法中可能涉及的執(zhí)法主體有：縣級以上文物行政部門、公安機(jī)關(guān)、海關(guān)、工商行政部門、環(huán)境保護(hù)部門、水利部門、林業(yè)部門、交通運輸部門、旅游部門、原發(fā)證機(jī)關(guān)和其他有關(guān)國家機(jī)關(guān)，實踐中也包括法律法規(guī)授權(quán)或者法律、法規(guī)和規(guī)章委托的執(zhí)法主體?！陡拭C敦煌莫高窟保護(hù)條例》第32條規(guī)定“違反本條例第12條、第16條第（一）（二）（三）項規(guī)定，情節(jié)輕微的，由敦煌莫高窟保護(hù)管理機(jī)構(gòu)予以警告、責(zé)令改正或者限期恢復(fù)原狀、賠償損失，并可處以50元以上500元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，可以并處500元以上5000元以下的罰款?！痹摋l例將警告、罰款的處罰授權(quán)給敦煌莫高窟保護(hù)管理機(jī)構(gòu)實施。再比如《四川省世界遺產(chǎn)保護(hù)條例》（2016）第21條第（七）項規(guī)定世界遺產(chǎn)保護(hù)管理機(jī)構(gòu)“根據(jù)法律法規(guī)授權(quán)或者接受縣級以上地方人民政府及有關(guān)行政主管部門委托，行使世界遺產(chǎn)保護(hù)管理行政執(zhí)法權(quán)”。

要明確每一項法律責(zé)任中的執(zhí)法主體、責(zé)任主體，采取統(tǒng)一的處罰標(biāo)準(zhǔn)、適當(dāng)?shù)奶幜P額度和方式，同時注意與本法中規(guī)定調(diào)整性規(guī)則對應(yīng)。綜合運用民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任及行政處分等多元化的責(zé)任承擔(dān)方式。

（五）附則

附則一般置于總則和分則之后，主要包含名詞解釋（有的置于總則中）、施行日期、相關(guān)法律是否失效、調(diào)整對象的排外情況、解釋權(quán)修改權(quán)歸屬等內(nèi)容，不涉及權(quán)利與義務(wù)。

總之，法律制度是依法治國的長久動力，立法質(zhì)量的高低能夠直接反映出政府行政管理的現(xiàn)代化水平。推行行政體制改革以實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的一個重要抓手就是大力提升政府行政管理的法治性，即建設(shè)法治政府。法治政府是社會主義現(xiàn)代化強國的主要體現(xiàn)。因此，在文物管理中要注意，將文物管理實踐中和世界文化遺產(chǎn)保護(hù)中的成熟經(jīng)驗和創(chuàng)新政策及時上升為法律，并加以固定和推廣，防止“因人設(shè)法”，防止“人走政息”，由此才能夠促進(jìn)行政管理的權(quán)威性、規(guī)范性、穩(wěn)定性和持久性。雖然當(dāng)前我國的世界文化遺產(chǎn)地方立法在法律用語的使用、法律責(zé)任的設(shè)定、上位法和下位法的關(guān)系、國內(nèi)法與國際公約的銜接等方面仍存在一些不盡如人意的地方，但整體立法水平不斷提高、立法進(jìn)程加速、法治意識也逐漸形成。大部分地方立法都能堅持精細(xì)立法、特色立法，突出關(guān)鍵性條款，力圖切實解決某一領(lǐng)域、某一方面的特定問題，不照抄照搬，不貪大求全。同時，此類立法擁有共同的目的，都是為了保護(hù)好管理好中國世界文化遺產(chǎn)，其法律規(guī)范的基本要素大體一致，提煉出這些要素，促進(jìn)此類立法的科學(xué)性、全面性，既不越位去規(guī)定屬于全局的內(nèi)容，比如文物工作方針；也不缺位遺漏應(yīng)明確的方面，比如法律責(zé)任。