_（發(fā)自湖南長(zhǎng)沙）

保證政策的科學(xué)與嚴(yán)謹(jǐn)，是制定政策的重要前提之一，但政策朝令夕改現(xiàn)象近年來(lái)仍舊屢見(jiàn)報(bào)端。為什么朝令夕改的問(wèn)題如此難根絕，甚至難緩解呢？究其原因，就是在制定個(gè)別政策時(shí)，制定者沒(méi)有始終把群眾的利益擺在首位。

脫離實(shí)際，罔顧民意

地方政府每一項(xiàng)政策的制定，都跟民生息息相關(guān)，改革時(shí)代政策多變，政府進(jìn)行政策調(diào)整在所難免。但是，調(diào)整政策、實(shí)施改革，并不是不看實(shí)際，罔顧民意，想改就改。

據(jù)新華社報(bào)道，河南省為貫徹落實(shí)省委、省政府堅(jiān)決打贏大氣、水污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的決策部署，加強(qiáng)環(huán)境污染防治工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，按照河南省政府主要領(lǐng)導(dǎo)的批示精神，2017年1月，成立了河南省環(huán)境污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（下稱“河南環(huán)攻堅(jiān)辦”）。河南環(huán)攻堅(jiān)辦在成立僅4 天后，便燒起了“新官上任”的“第一把火”。

據(jù) 文 件 顯 示，2017年1月14日，河南環(huán)攻堅(jiān)辦下發(fā)了《關(guān)于擴(kuò)大煙花爆竹禁止燃放區(qū)域的緊急通知》。該通知要求，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村在內(nèi)，各地要抓緊時(shí)間出臺(tái)轄區(qū)煙花爆竹禁止燃放管理規(guī)定，明確市縣全域內(nèi)全時(shí)段、全面禁止燃放煙花爆竹，并將出臺(tái)的相關(guān)落實(shí)文件于2017年1月18日?qǐng)?bào)送該辦。

這份通知一經(jīng)下達(dá)，便震驚了河南省的煙花爆竹銷售行業(yè)，也讓河南省各大煙花爆竹經(jīng)銷商慌了手腳。原來(lái)該通知的下達(dá)時(shí)間離春節(jié)僅半個(gè)多月，許多經(jīng)銷商都囤積了大量的煙花爆竹等待售賣(mài)。據(jù)一封署名為河南省全體煙花爆竹經(jīng)營(yíng)公司的公開(kāi)信顯示，河南省有約250家經(jīng)營(yíng)公司，因前四五年安監(jiān)部門(mén)引導(dǎo)及市場(chǎng)需求，河南公司興建的大型煙花爆竹儲(chǔ)存?zhèn)}庫(kù)價(jià)值都在數(shù)百萬(wàn)元。以每座庫(kù)300 萬(wàn)的價(jià)值來(lái)核算，全省花炮儲(chǔ)存庫(kù)價(jià)值約7.5 億元。

“僅我公司3 個(gè)倉(cāng)庫(kù)里，就有700 多萬(wàn)元的庫(kù)存?！币晃粺熁ū窠?jīng)銷商說(shuō)，“如果不讓賣(mài)，我就要傾家蕩產(chǎn)了。”

鑒 于 此，2017年1月16日上午，河南省近100 名煙花爆竹經(jīng)銷商聚集在鄭州商城飯店門(mén)口，要向河南省政府反映情況。當(dāng)天下午，經(jīng)銷商們的訴求得到了回復(fù)，河南環(huán)攻堅(jiān)辦再次下發(fā)通知,撤銷“全省禁燃”的要求,“禁燃”點(diǎn)僅保留縣及以上城市建成區(qū)范圍內(nèi)。

僅僅3 天，迫于民意，河南環(huán)攻堅(jiān)辦的通知發(fā)了又撤，該辦一位工作人員都承認(rèn)：“轉(zhuǎn)彎轉(zhuǎn)得太快，有點(diǎn)措手不及了?！边@種把政務(wù)當(dāng)兒戲，罔顧民意的行為，恰恰說(shuō)明了在個(gè)別“一把手”面前，政策的科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)都是擺設(shè)。反正權(quán)力在我手上，又有上級(jí)的文件作令箭，我想怎么改就怎么改，想什么時(shí)候改就什么時(shí)候改。所謂的決策，政策制定，都只是面子工程而已，或者為了更好地干面子工程。

前后不一，勞民傷財(cái)

就上述事例而言，不論過(guò)程如何，最終還是有了一個(gè)較為滿意的結(jié)果，挽回了經(jīng)銷商們的部分損失。但是有的時(shí)候，面對(duì)這種情況，群眾大都有苦難言。

前不久，我國(guó)北方某省幾千名中小學(xué)教師便因?yàn)檎咔昂蟛灰欢嗖豢把浴?jù)媒體報(bào)道，該省的幾千名中小學(xué)教師，按照省政府下發(fā)的職稱評(píng)聘文件，于年底時(shí)，將年度中小學(xué)教師職稱評(píng)聘材料遞交了上去。然而就在各縣、市具已審批完成，只差省里確認(rèn)發(fā)證時(shí)，省里又突然下發(fā)通知，要求年后開(kāi)學(xué)重新評(píng)聘，并將增加答辯考核、擇優(yōu)評(píng)聘制度等環(huán)節(jié)，淘汰率為30-50%。這意味著，原本已基本確定的職稱評(píng)聘結(jié)果仍有不小的變數(shù)。

據(jù)一位參評(píng)教師介紹，各基層學(xué)校的教師職稱評(píng)聘工作已于年底前結(jié)束，并已上報(bào)到區(qū)、縣教育、人社部門(mén)審批通過(guò)，然后由區(qū)、縣人社部門(mén)上報(bào)到市人社部門(mén)審批完畢。整個(gè)操作過(guò)程合理、合法，并無(wú)不妥。但僅時(shí)隔一個(gè)月，由于該省人社廳兩份政策的下達(dá)，導(dǎo)致“煮熟的鴨子飛了”，這讓許多教師委實(shí)難以接受。

面對(duì)教師們的不滿和不解，該省人社廳宣傳中心的一名工作人員堅(jiān)稱，部里文件的要求是面向全國(guó)的，該省只是走在前面而已。他還表示：“部里的文件也是在我省試點(diǎn)的基礎(chǔ)上完善形成的，其中有6項(xiàng)為我省首創(chuàng)。本來(lái)是按照原文件執(zhí)行的，現(xiàn)在新的要求下來(lái)了，那還是應(yīng)該按照部里統(tǒng)一的文件來(lái)落實(shí)。別的省可能還沒(méi)有開(kāi)展，但我省的這項(xiàng)工作始終是最規(guī)范、最嚴(yán)格的。這不是打官腔，而是事實(shí)?！弊詈?，迫于政府強(qiáng)硬的態(tài)度，教師們只好重新參與年后的評(píng)聘工作。

政策“前后不一”不只是“勞民”這么簡(jiǎn)單，“傷”起財(cái)來(lái)也是頗為厲害。2014年山西省臨汾市蒲縣為鼓勵(lì)農(nóng)民發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，出臺(tái)了一系列優(yōu)惠政策，其中包括養(yǎng)羊戶可攜相關(guān)手續(xù)在農(nóng)村信用社辦理貸款。面對(duì)縣里如此優(yōu)厚的條件，該縣村民席全保和其外甥便動(dòng)了靠養(yǎng)羊致富的心思。于是席全保家拿出5 萬(wàn)多元積蓄，又辦理了5 萬(wàn)元貸款，還向親戚朋友湊了兩萬(wàn)多元，建起羊圈，買(mǎi)回80 多只羊，成立了蒲縣建鑫種植養(yǎng)殖專業(yè)合作社。

誰(shuí)曾想短短兩年光景，政策發(fā)生了巨大改變。據(jù)《中國(guó)青年報(bào)》報(bào)道，2016年6月，山西省臨汾市蒲縣政府下達(dá)了《關(guān)于開(kāi)展“封山禁牧專項(xiàng)整治行動(dòng)”的通知》，該通知中明確寫(xiě)道：“對(duì)羊群品種不適宜圈養(yǎng)，不具備養(yǎng)殖條件，既沒(méi)有充足的飼草，又沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)圈舍的養(yǎng)殖戶，必須限期取締。”

據(jù)了解，該通知下達(dá)后不久，不少村莊的養(yǎng)羊散戶都接到過(guò)通知，有的還被叫到鎮(zhèn)里開(kāi)會(huì)，據(jù)一位養(yǎng)羊戶透露，鎮(zhèn)上為封山禁牧，限他們10 天內(nèi)必須把羊賣(mài)掉，否則就要罰款。

突如其來(lái)的“賣(mài)羊令”，對(duì)于該縣的眾多養(yǎng)羊戶來(lái)說(shuō)，無(wú)異于一個(gè)晴天霹靂。席全保早在兩年前就已價(jià)值9 萬(wàn)多元的羊，在幾天之內(nèi)以兩萬(wàn)多元的價(jià)格，賤賣(mài)給了聞?dòng)嵍鴣?lái)的羊販子們。得知席全保賣(mài)羊的消息，當(dāng)年曾借錢(qián)、放貸給他的債主們紛紛上門(mén)催債。迫于無(wú)奈，席全?，F(xiàn)今只能靠外出打工還錢(qián)，他說(shuō)：“不管咋樣，借的錢(qián)總得還。”

現(xiàn)實(shí)中，政策朝令夕改現(xiàn)象一直時(shí)有發(fā)生，比如，維持了7 天的重慶“短命醫(yī)改”，實(shí)施4 天的“A股熔斷”機(jī)制，半天就告廢的畢業(yè)生“零首付”政策，僅1 周就被取消的搶黃燈扣6 分的“史上最嚴(yán)交規(guī)”，以及存活了22天的張北縣“草原天路”收費(fèi)項(xiàng)目……類似的案例不勝枚舉。

科學(xué)決策，政令慎出

行政決策是行政權(quán)力運(yùn)行的起點(diǎn)，是政府一切行政行為的前提。事實(shí)證明，一個(gè)重大行政決策的失誤，有時(shí)甚至比一個(gè)官員貪污腐敗的危害性更大，既會(huì)給國(guó)家和人民造成重大損失，也會(huì)嚴(yán)重影響政府公信力和執(zhí)行力。

美國(guó)行政學(xué)家西蒙曾說(shuō)：“無(wú)決策，即無(wú)行政?！闭绾螞Q策，直接決定相應(yīng)行政行為的方式、范圍、對(duì)象和內(nèi)容，進(jìn)而影響社會(huì)公共利益和行政相對(duì)人的權(quán)益。因此，落實(shí)健全依法決策機(jī)制，提高決策質(zhì)量，顯得十分必要且急迫。

所以，為了推進(jìn)行政決策科學(xué)化、民主化、法治化，保證決策質(zhì)量，提高政府決策的公信力和執(zhí)行力，2016年6月國(guó)務(wù)院法制辦公室起草了《重大行政決策程序暫行條例（征求意見(jiàn)稿）》。此次意見(jiàn)稿征集活動(dòng)共持續(xù)1 個(gè)月，引發(fā)了社會(huì)各界人士的廣泛關(guān)注和積極參與。

在此次活動(dòng)中，中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)、行政法學(xué)專家馬懷德表示：“征求意見(jiàn)稿對(duì)公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論等行政決策程序進(jìn)行了規(guī)范，提出了具體可操作性要求，有助于切實(shí)規(guī)范行政行為，提高決策的質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)科學(xué)、民主、依法決策?！敝袊?guó)行政法研究會(huì)理事、中央民族大學(xué)法學(xué)院教授熊文釗則認(rèn)為，“要想避免‘拍腦袋’決策，就要在政策制定前充分論證，以大量事實(shí)、數(shù)據(jù)作為支撐，并吸收業(yè)界的專業(yè)意見(jiàn)。同時(shí)要注重程序約束，讓不科學(xué)的決策無(wú)法通過(guò)”。

簡(jiǎn)而言之，就是政府的每一個(gè)決策都應(yīng)力求科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，不能缺少科學(xué)判斷和公眾參與，應(yīng)該建立在扎實(shí)的調(diào)查和嚴(yán)謹(jǐn)深入的分析判斷之上，符合民情、對(duì)癥下藥，這樣決策才能更富前瞻性和針對(duì)性。

除卻制度和法規(guī)層面，人們對(duì)于朝令夕改的反感，其實(shí)還有一個(gè)原因，就是對(duì)部分決策者存在不滿。一些領(lǐng)導(dǎo)干部習(xí)慣于坐在辦公室里“拍腦袋”，既不做調(diào)查研究，也不體察民情、民意，導(dǎo)致政策變來(lái)變?nèi)ィ贿€有一些領(lǐng)導(dǎo)干部喜歡另起爐灶、推倒重來(lái)，為了自己出政績(jī)，新官不理舊賬。甚至在個(gè)別“一把手”眼里，所謂的政策制定，乃至朝令夕改，本身就只是一項(xiàng)面子工程。而這樣的面子工程，無(wú)論怎樣勞民傷財(cái)，在上級(jí)檢查者看來(lái)，都有可能“賞心悅目”。如此想法怎么會(huì)不讓群眾“寒心”！

說(shuō)到底，就是政策制定者沒(méi)有站在群眾身邊。政策如果貼合民意，即便有變化，群眾也沒(méi)有什么不高興；反之，不貼合民意，只按“官意”走，無(wú)論怎樣，群眾都會(huì)怨聲載道。

鄭州大學(xué)教授張明鎖認(rèn)為，“要做到杜絕‘拍腦袋’決策,就需要讓公眾廣泛參與,廣接民智、廣聚民心,形成群眾與政府的良性互動(dòng)。同時(shí),也應(yīng)在決策中積極發(fā)揮專家的作用,政策發(fā)布前應(yīng)堅(jiān)持先咨詢論證,再研究決策,做到集思廣益,避免和減少?zèng)Q策失誤與決策風(fēng)險(xiǎn)”。