區(qū)域規(guī)劃視角下的“扶貧項(xiàng)目再開發(fā)”探究

■ 毛志龍 仲金祥 李開明

（作者單位：蘭州城市學(xué)院地理與環(huán)境工程學(xué)院）

各級(jí)政府、社會(huì)組織、學(xué)術(shù)團(tuán)體等也在不同程度上進(jìn)行創(chuàng)新式探索。一大批惠民舉措相繼在各地落地實(shí)施，取得了一些實(shí)質(zhì)性的成績。2012～2016年，我國貧困人口從9899萬銳減至4335多萬人，貧困發(fā)生率以每年1.25%的速率銳減，而對(duì)于一些特殊貧困地區(qū)，中央積極采取“精準(zhǔn)扶貧”政策，精準(zhǔn)發(fā)力、精準(zhǔn)制導(dǎo)，全面打響脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。從實(shí)施目標(biāo)的階段來看，到2020年扶貧事業(yè)有足夠的定力和魄力順利完成，這與國內(nèi)整體發(fā)展的水平和趨勢(shì)密不可分。但從扶貧整體質(zhì)量和貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的角度來看，依然有相當(dāng)大的阻力亟需探究和梳理。

一、理論方法

（一）區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)關(guān)聯(lián)理論

英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家配第 （W. Petty）最早提出產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的概念,而克拉克（B. Clack）、庫茲涅茲（S. Kuznets）完善了產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)生、發(fā)展和關(guān)聯(lián)的研究。在產(chǎn)業(yè)間技術(shù)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的研究方面最為系統(tǒng)化的是美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家赫希曼（A. O.Hirschman）和日本經(jīng)濟(jì)學(xué)家尾崎巖。赫希曼強(qiáng)調(diào)一個(gè)產(chǎn)業(yè)的出現(xiàn)，可能給其他產(chǎn)業(yè)活動(dòng)產(chǎn)生不同的效果，并把這種產(chǎn)業(yè)間的關(guān)聯(lián)劃分為前向效應(yīng)與后向效應(yīng)。前向效應(yīng)指當(dāng)某一個(gè)產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)后，其產(chǎn)品能作為其他產(chǎn)業(yè)原料的供應(yīng)者，促使產(chǎn)業(yè)延伸和發(fā)展。而后向效應(yīng)指某一個(gè)產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)后，能引起對(duì)原料的其他產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品的新需求，進(jìn)而刺激原料產(chǎn)業(yè)縱向發(fā)展。對(duì)于處理貧困地區(qū)的扶貧項(xiàng)目及所在區(qū)域的其他產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目而言，需要前瞻性的對(duì)扶貧項(xiàng)目轉(zhuǎn)型、升級(jí)進(jìn)行思量，進(jìn)而后續(xù)扶貧項(xiàng)目融合到地域產(chǎn)業(yè)分工與協(xié)作的結(jié)構(gòu)體系中，也不乏表現(xiàn)有前向效應(yīng)和后向效應(yīng)的跡象。

（二）地域生產(chǎn)綜合體理論

地理學(xué)家巴朗斯基、克洛索夫斯基等依循區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)關(guān)聯(lián)和區(qū)際分工協(xié)作的基本思想，率先提出地域生產(chǎn)綜合體的概念。指“在一定的區(qū)域范圍之內(nèi)，依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要和地域資源稟賦的特點(diǎn)，圍繞一個(gè)或若干個(gè)具有區(qū)際意義和專業(yè)化部分 （或企業(yè)）， 發(fā)展起與之配套協(xié)作 （直接或間接）或借助其他技術(shù)，與地域工業(yè)部門以及必要的區(qū)域性公用工程共同組成一個(gè)密不可分的生產(chǎn)有機(jī)體，各部門之間相互依存、相互促進(jìn)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)地區(qū)資源最大可能的開發(fā)和最大效益的綜合利用”。

20世紀(jì)30年代，前蘇聯(lián)、一些西方資本主義國家和許多發(fā)展中國家借助地域生產(chǎn)綜合體理論綜合開發(fā)了一些地區(qū)。如前蘇聯(lián)從組建烏拉爾-庫茲巴斯綜合體起，先后在西伯利亞、遠(yuǎn)東地區(qū)建立了以煤炭、冶金、油氣等為主的各類綜合體，取得了較為豐碩的成果。美國也在同時(shí)期對(duì)田納西河流域綜合開發(fā)（TVA），以水力開發(fā)為中心，相繼協(xié)調(diào)并布置了航運(yùn)、灌溉、旅游、農(nóng)林業(yè)及相關(guān)大量的延伸產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造了大量的就業(yè)機(jī)會(huì)和激勵(lì)了眾多的潛在產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)了整個(gè)地區(qū)國民經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，同時(shí)也解決了由于先期無序開發(fā)而導(dǎo)致的生態(tài)問題。其成功之處主要依賴于立法-規(guī)劃先行的必要性，資金經(jīng)營機(jī)制的保障性和管理機(jī)制的優(yōu)越性。

二、扶貧項(xiàng)目再開發(fā)

（一） 扶貧項(xiàng)目簡述

打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是貧困地區(qū)及貧困人口同全國步入小康社會(huì)的關(guān)鍵性戰(zhàn)略之一，黨的十八大、十九大及多次會(huì)議中都強(qiáng)調(diào)和明確了脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要性及現(xiàn)實(shí)重大意義。國家多部門也不同程度為各地在實(shí)施扶貧過程中提供了若干指導(dǎo)性意見和建設(shè)性的路徑方法。

在國家層面上幫扶和支持的扶貧項(xiàng)目有“光伏扶貧、旅游扶貧、構(gòu)樹扶貧和電商扶貧等”。各地省市也不同程度推出了形式多樣的扶貧項(xiàng)目。通過國家、省、市的扶貧項(xiàng)目投資所獲得利益將全部用于扶貧，這項(xiàng)惠民政策一定程度上解決了現(xiàn)實(shí)問題，對(duì)定向扶貧人群和貧困地區(qū)發(fā)展有著積極的推動(dòng)作用。

（二）扶貧項(xiàng)目再開發(fā)

基于當(dāng)下社會(huì)整體發(fā)展趨勢(shì)和當(dāng)前社會(huì)主要矛盾治理兩方面，扶貧事業(yè)出現(xiàn)了階段性和長期性的特質(zhì)。階段性指當(dāng)下扶貧項(xiàng)目的進(jìn)展和目標(biāo)時(shí)間點(diǎn)的臨近。長期性指扶貧事業(yè)的績效在未來時(shí)期內(nèi)的可持續(xù)性。對(duì)于扶貧項(xiàng)目再開發(fā)而言，處理好階段性工作和做好長期性工作的任務(wù)安排是處理扶貧項(xiàng)目在地域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中可持續(xù)發(fā)展的問題。即通過扶貧項(xiàng)目再開發(fā)減少貧困地區(qū)發(fā)展過程中的阻力，并增加扶貧治理后的影響張力。從以上的邏輯關(guān)系中可以看出扶貧項(xiàng)目再開發(fā)概念，指“在現(xiàn)有定向扶貧項(xiàng)目的基礎(chǔ)之上，通過與其他扶貧項(xiàng)目、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或者就近實(shí)體公司合作共同構(gòu)成地域產(chǎn)業(yè)、形成經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)體，繼而再次協(xié)助貧困地區(qū)扶貧項(xiàng)目的轉(zhuǎn)型與升級(jí)，并與地域其他產(chǎn)業(yè)或部門形成一個(gè)有機(jī)體。綜合實(shí)現(xiàn)貧困地域生產(chǎn)力、經(jīng)濟(jì)水平的可持續(xù)發(fā)展”。

從上述概念出發(fā)，需要科學(xué)評(píng)析扶貧項(xiàng)目本身在地域空間中與其他產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)系，可分為短向扶貧項(xiàng)目與長向扶貧項(xiàng)目（見圖1）；短向扶貧項(xiàng)目指在一定地域空間中可以自我完全或大部分消化，并且與整個(gè)地域空間的其他產(chǎn)業(yè)有緊密的聯(lián)系。如鄉(xiāng)村旅游等。長向扶貧項(xiàng)目指在一定地域空間中以完全輸出或小部分自我消化，表現(xiàn)為域外供給。同時(shí)也有一種假象，前期出現(xiàn)短向扶貧項(xiàng)目的特征，而后期則明顯出現(xiàn)長向扶貧項(xiàng)目的特征。主要受規(guī)模大小、資金投入比等的影響，也可界定為虛假短向扶貧項(xiàng)目，如藥材扶貧等。如上分類的重大意義在于扶貧項(xiàng)目類別的劃分能夠較為明確地指出扶貧項(xiàng)目在地域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的發(fā)展彈性及與其他項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)的融合度。

圖1 短向、長向扶貧項(xiàng)目

（三）永續(xù)發(fā)展

現(xiàn)階段扶貧面臨的主要問題是不可持續(xù)性和返貧新問題的出現(xiàn)。很多地區(qū)是依靠政府單方面的政策支持，造成眾多地區(qū)扶貧尺度過大，政府財(cái)政“兜底”扶貧。我國農(nóng)村地區(qū)大部分由于地理?xiàng)l件、資源稟賦等自然因素的制約，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，當(dāng)?shù)刎?cái)政存量不足?，F(xiàn)實(shí)問題與治理期望值相差萬里，一些地區(qū)為了展現(xiàn)政績表現(xiàn)依然“超能力”實(shí)施救助，在發(fā)展扶貧和扶貧機(jī)制等方面存在遠(yuǎn)離實(shí)際運(yùn)行能力，難以長久維系。同時(shí)，在扶貧治理方面存在著“盲人摸象”的現(xiàn)象。

在管理運(yùn)行層面。如果僅靠政府單方面主導(dǎo)開發(fā)，往往會(huì)造成產(chǎn)業(yè)單一，而政府卻擔(dān)負(fù)起了更多的責(zé)任和義務(wù)，使得扶貧成果不可持續(xù)。實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量扶貧和扶貧治理績效永續(xù)，政府前期的主導(dǎo)開發(fā)是必須的。與此同時(shí)，更應(yīng)注重多項(xiàng)目的交叉和聯(lián)合。

在資金運(yùn)行層面。政府單方面的資金支持很難實(shí)現(xiàn)扶貧的可持續(xù)；一些地區(qū)不愿脫掉貧困村（貧困縣）的帽子，依靠政府的財(cái)政補(bǔ)貼生活，這不僅沒有實(shí)現(xiàn)扶貧，反而加重了貧困的現(xiàn)象。要積極探索引進(jìn)社會(huì)資金與相關(guān)利益者交融發(fā)展，實(shí)現(xiàn)資金可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。

在思想認(rèn)知層面。政府的扶貧清單中，數(shù)據(jù)在一定層面上只能反映問題的一部分，不能只關(guān)注扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展了多少，農(nóng)民現(xiàn)階段收入提高了多少，要從長遠(yuǎn)的角度關(guān)注整個(gè)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合的情況。同時(shí)，全社會(huì)匯聚發(fā)力，樹立多元主體參與的理念，形成政府-企業(yè)-社會(huì)-市場(chǎng)同頻共振的永續(xù)發(fā)展模式。

三、扶貧項(xiàng)目再開發(fā)的思考

（一）以多項(xiàng)目聯(lián)合開發(fā)模式為重點(diǎn)

從扶貧項(xiàng)目再開發(fā)的概念及短向、長向及虛假短向扶貧項(xiàng)目概念出發(fā)，建立了多項(xiàng)目聯(lián)合開發(fā)模式。即在一個(gè)地域貧困地區(qū)，往往會(huì)出現(xiàn)不同性質(zhì)、不同方向和發(fā)展程度不同的扶貧項(xiàng)目。一個(gè)地域貧困空間內(nèi)有若干個(gè)同質(zhì)扶貧項(xiàng)目，一個(gè)或幾個(gè)非扶貧項(xiàng)目和其他項(xiàng)目。這些項(xiàng)目之間往往表現(xiàn)為自身所處項(xiàng)目空間有緊密的聯(lián)系性，延伸性，又與外域存在著某種模糊關(guān)系（這種模糊關(guān)系是基于扶貧項(xiàng)目本身在未來時(shí)間段內(nèi)發(fā)展趨勢(shì)而言的）。對(duì)扶貧區(qū)域空間范圍內(nèi)有直接關(guān)系，潛在關(guān)系。對(duì)于區(qū)域外可視為模糊關(guān)系，這是因?yàn)榫头鲐氻?xiàng)目本身而言存在規(guī)模、性質(zhì)等方面的限制，一般情況下不具備與域外項(xiàng)目產(chǎn)生直接關(guān)系，但由于在未來的發(fā)展過程中，隨著技術(shù)水平提高，規(guī)模效益的擴(kuò)大等多重因素使得整個(gè)扶貧地域空間的項(xiàng)目具備多重關(guān)系。即地域空間中扶貧項(xiàng)目、非扶貧項(xiàng)目和其他項(xiàng)目組成一個(gè)地域空間中的多項(xiàng)目聯(lián)合的組合體（見圖2）。旨在通過多項(xiàng)目聯(lián)合的方式形成地區(qū)利益組織網(wǎng)綜合提升地域生產(chǎn)力及擴(kuò)大區(qū)域產(chǎn)業(yè)需求有著積極的推動(dòng)和整合作用，同時(shí)也保證了地域產(chǎn)業(yè)本身的彈性，繼而使扶貧項(xiàng)目可能在地域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中作為主要的角色并扮演著推動(dòng)地域經(jīng)濟(jì)的主力軍之一。多項(xiàng)目聯(lián)合開發(fā)的方式在一定層面起著重構(gòu)地域產(chǎn)業(yè)空間的作用。同時(shí)，將這種作用力盡可能地與市場(chǎng)接軌，與經(jīng)濟(jì)全球化接軌。

圖2 多項(xiàng)目聯(lián)合開發(fā)模式分析圖

（二）以市場(chǎng)運(yùn)維、政府主導(dǎo)，學(xué)科交融為抓手

在扶貧發(fā)展的實(shí)踐中，要強(qiáng)調(diào)行政力量的主導(dǎo)性和政府作用的保障性。在以往行政主導(dǎo)型扶貧治理模式中，在行政方面利用政府的政策及財(cái)政支持來發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，利用其積累資金帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使得貧困人口的就業(yè)與再就業(yè)達(dá)到理想值。而實(shí)踐證明，單純的政府財(cái)政支持只能解決短期的貧困，并不能從根本上解決貧困。問題的關(guān)鍵要處理好、引導(dǎo)好扶貧項(xiàng)目本身在地域空間中自我成長，自我成熟，而市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制的巨大推動(dòng)作用和調(diào)節(jié)作用又是前者生命力最為至關(guān)重要的因素。

在脫貧攻堅(jiān)過程中利用單一的模式開發(fā)效果是不理想的。從根本上解決貧困問題，提倡運(yùn)用多元模式進(jìn)行綜合規(guī)劃、開發(fā)和管理。在規(guī)劃層面。在處理區(qū)域扶貧的過程中，既要對(duì)整個(gè)區(qū)域做一個(gè)整體區(qū)域性規(guī)劃，又要對(duì)其進(jìn)行分層、分類安排。在運(yùn)行層面。不能依靠政府有生力量運(yùn)行，要積極“輸血”，引進(jìn)一些企業(yè)管理模式和放開市場(chǎng)這只手。此外，多學(xué)科的交融、協(xié)調(diào)與研究也是推動(dòng)解決貧困的有效方法之一。眾所周知，在一個(gè)地域范圍之內(nèi)，往往有地域性高校、研究機(jī)構(gòu)等，通過與其嫁接培養(yǎng)一支服務(wù)于地域扶貧的學(xué)術(shù)組織，并與整個(gè)地域形成共享共管的管理平臺(tái)。

市場(chǎng)運(yùn)維-政府主導(dǎo)-學(xué)科交融的管理機(jī)制模式的科學(xué)性還要憑借所在地區(qū)情況進(jìn)行試探性探索，不能大范圍損害原有定向人群及地區(qū)的利益關(guān)系鏈。

（三）以域內(nèi)消化、域外供給為路徑

從貧困地域扶貧綜合項(xiàng)目的類型來看，表現(xiàn)為短向扶貧項(xiàng)目、長向扶貧項(xiàng)目與虛假短向扶貧項(xiàng)目。短向扶貧項(xiàng)目與地域其他項(xiàng)目綜合主要服務(wù)于該地域的需求；即“域內(nèi)消化”。而虛假短向扶貧項(xiàng)目由于前期規(guī)模、管理等方面的制約，造成與短向扶貧項(xiàng)目的同質(zhì)表象，即也表現(xiàn)為域內(nèi)消化。但是，虛假短向扶貧項(xiàng)目后期會(huì)成長為長向扶貧項(xiàng)目，這與長向扶貧項(xiàng)目的發(fā)展歷程有著本質(zhì)的區(qū)別，但最終都表現(xiàn)為域外供給。其中，最為重要的是扶貧項(xiàng)目所在地域空間中與其他項(xiàng)目之間的融合。判定“扶貧項(xiàng)目”的發(fā)展趨向，關(guān)系到扶貧項(xiàng)目，定向扶貧人群在后續(xù)發(fā)展的問題。這主要以扶貧項(xiàng)目本身的特質(zhì)及規(guī)模大小、區(qū)位條件以及整個(gè)地域空間項(xiàng)目聯(lián)合的緊密度和整個(gè)地域空間項(xiàng)目產(chǎn)品的內(nèi)外需求關(guān)系緊密聯(lián)系。誠然，處理好域內(nèi)消化、域外供給之間的關(guān)系，最終與項(xiàng)目本身特質(zhì)及項(xiàng)目所在的地域空間中的實(shí)際情況有著密切的關(guān)系。這是一個(gè)長期性的戰(zhàn)略調(diào)整，不能一蹴而就。值得提醒的是，“域內(nèi)消化域外供給”的策略方法更加注重扶貧項(xiàng)目所在地域空間整個(gè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的取向，而并非專指扶貧項(xiàng)目本身在所在地域空間中的供給關(guān)系。