我國(guó)棚戶區(qū)改造的特點(diǎn)、問(wèn)題和破解之策

姜雪梅

棚戶區(qū)改造是我國(guó)政府為改善居民居住條件推出的一項(xiàng)民生工程，通過(guò)對(duì)危舊住房、道路交通、生活服務(wù)設(shè)施的改造，改善居民的居住環(huán)境和城市環(huán)境。我國(guó)城市棚戶區(qū)改造經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的歷程，從新中國(guó)成立到現(xiàn)在一直進(jìn)行棚戶區(qū)改造。我國(guó)在1949～2004年間零星改造棚戶區(qū)且進(jìn)展緩慢，“十一五”期間全面啟動(dòng)棚戶區(qū)改造，“十二五”期間將其納入到住房保障的核心工作，“十三五”期間加碼、加速改造。?

我國(guó)的棚戶區(qū)改造改善了民生，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)。但也存在對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的沖擊、資金還款壓力等問(wèn)題。通過(guò)對(duì)棚戶區(qū)改造的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，研究良性的棚戶區(qū)改造機(jī)制乃至城市有機(jī)更新機(jī)制尤為重要。

我國(guó)棚戶區(qū)改造的特點(diǎn)

近年全國(guó)各類(lèi)棚戶區(qū)改造規(guī)模非常大，2008～2018年，我國(guó)完成了4533萬(wàn)套的棚戶區(qū)改造。其中，2008～2010年改造439萬(wàn)套，2011～2018年改造4094萬(wàn)套。如此龐大規(guī)模的棚戶區(qū)改造在短期內(nèi)如何完成的呢？其過(guò)程具有以下特點(diǎn)。

第一，頂層目標(biāo)設(shè)計(jì)非常明確。中央政府制定文件提出明確的棚戶區(qū)改造目標(biāo)，并督促地方政府完成任務(wù)。2007年《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》提出“加大棚戶區(qū)、舊住宅區(qū)改造力度”，2010年1月，住建部等五部門(mén)印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)城市和國(guó)有工礦棚戶區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，全面啟動(dòng)城市和國(guó)有工礦棚戶區(qū)改造，并提出“從2009年開(kāi)始力爭(zhēng)利用5年左右時(shí)間基本完成集中成片棚戶區(qū)改造”，2012年12月，住建部等七部門(mén)聯(lián)合下發(fā)通知“把棚戶區(qū)（危舊房）改造作為城鎮(zhèn)保障性安居工程的重要內(nèi)容”。2013年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見(jiàn)》提出“2013～2017年間改造1000萬(wàn)戶”的目標(biāo)，2015年《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2015〕37號(hào)文件）提出“2015～2017年間改造1800萬(wàn)套”，2016年中央政府工作報(bào)告提出“十三五期間改造2000萬(wàn)套”，2017年5月的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議確定“2018～2020年間改造1500萬(wàn)套”，不斷地加碼、加速棚戶區(qū)改造。

第二，公共財(cái)政大力支持。將棚戶區(qū)改造及配套作為中央預(yù)算投資重點(diǎn)，中央加大對(duì)棚戶區(qū)改造的補(bǔ)助，對(duì)財(cái)政困難地區(qū)予以傾斜。2010～2017年，全國(guó)棚戶區(qū)改造公共財(cái)政支出為7663.41億元，其中地方公共財(cái)政支出為7585.49億元、占98.98%。尤其是地方政府逐年加大棚戶區(qū)改造公共財(cái)政支出，2016年高達(dá)1700多億元，相當(dāng)于2010年的7.6倍。

第三，融資模式創(chuàng)新給予金融支持。首先，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的金融部門(mén)支持棚戶區(qū)改造。2014年國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行成立住宅金融專(zhuān)項(xiàng)事業(yè)部，實(shí)行單獨(dú)核算，采取市場(chǎng)化方式發(fā)行住宅金融專(zhuān)項(xiàng)債券，重點(diǎn)用于支持棚改及城市基礎(chǔ)設(shè)施等相關(guān)工程建設(shè)。2013～2015年，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行發(fā)放棚戶區(qū)改造貸款1.29萬(wàn)億元。其次，發(fā)行債券、理財(cái)產(chǎn)品，進(jìn)行市場(chǎng)化融資。2018年12月，住建部發(fā)文要求“地方政府主要以發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債的形式融資新開(kāi)工的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目資金”，進(jìn)一步拓展市場(chǎng)融資渠道。以蕭山的創(chuàng)新型融資方案“理財(cái)產(chǎn)品+券商定向資產(chǎn)管理計(jì)劃+委托貸款”為例，專(zhuān)項(xiàng)用于城中村改造安置房項(xiàng)目，拆遷整理后的土地拍賣(mài)資金用于歸還委托貸款并兌付到期理財(cái)產(chǎn)品。再次，通過(guò)PPP項(xiàng)目進(jìn)一步引進(jìn)社會(huì)資本。國(guó)發(fā)〔2015〕37號(hào)文件鼓勵(lì)棚戶區(qū)改造的創(chuàng)新融資體制機(jī)制，推廣政府與社會(huì)資本合作模式（PPP）。2017年9月至2019年3月，采取PPP模式的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目數(shù)達(dá)到3652個(gè)，投資額達(dá)到6.43萬(wàn)億元。最后，通過(guò)金融產(chǎn)品創(chuàng)新，加大信貸支持力度。2014年4月央行創(chuàng)設(shè)抵押補(bǔ)充貸款（PSL），PSL是棚戶區(qū)改造貨幣化安置的主要資金來(lái)源。2014～2018年新增的PSL分別為3831億元、6981億元、9714億元、6350億元和6920億元，截至2019年4月PSL余額已超過(guò)3.54萬(wàn)億元。

第四，形成多樣化改造模式。棚戶區(qū)改造的“遼寧模式”（“市場(chǎng)化運(yùn)作、政府兜底”的政策，采用政府補(bǔ)貼、銀行貸款、土地出讓金減免等辦法）被全國(guó)復(fù)制，安徽等地認(rèn)同“營(yíng)口模式”（土地全部實(shí)行“招、拍、掛”方式公開(kāi)出讓?zhuān)康禺a(chǎn)開(kāi)發(fā)商為承建主體，政府對(duì)項(xiàng)目實(shí)施宏觀調(diào)控、政策扶持與監(jiān)督管理），而“阜新模式”（根據(jù)面積進(jìn)行結(jié)算，改善大多數(shù)居民的居住環(huán)境，脫貧致富）是山西等地棚戶區(qū)改造的樣本。長(zhǎng)沙市從2008年起對(duì)所有棚戶區(qū)的原住戶推出經(jīng)濟(jì)適用房貨幣補(bǔ)貼的改革，改善棚戶區(qū)居民的居住環(huán)境。

第五，由實(shí)物安置轉(zhuǎn)向貨幣化安置，提高棚戶區(qū)改造效率。國(guó)發(fā)〔2015〕37號(hào)文件要求“積極推進(jìn)棚改貨幣化安置”，2015年3月，國(guó)開(kāi)行發(fā)布的《進(jìn)一步完善棚戶區(qū)改造項(xiàng)目中貨幣補(bǔ)償安置方式有關(guān)工作的通知》取消貨幣補(bǔ)償比例為40%以下的限制。四川成都中心城區(qū)棚改貨幣化安置比例從2012年的53%提高到2014年的70%以上，湖南湘潭的棚改貨幣安置率則高達(dá)80%，貴陽(yáng)市出臺(tái)的《新常態(tài)下促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的若干措施（試行）》明確原則上不再新批棚改安置房用地。

棚戶區(qū)改造存在的問(wèn)題

我國(guó)棚戶區(qū)改造在民生改善、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等方面取得較大成效，但是也存在一些問(wèn)題。

在房地產(chǎn)市場(chǎng)方面，短期內(nèi)沖擊市場(chǎng)供求關(guān)系，導(dǎo)致房租和房?jī)r(jià)的上漲。棚戶區(qū)改造的貨幣化安置在短期內(nèi)發(fā)放大量貨幣流向市場(chǎng)，陡增購(gòu)房需求和租房需求的同時(shí)直接減少存量住房的供給量，直接導(dǎo)致房租和房?jī)r(jià)的上漲。尤其是三四線城市及周邊城市房?jī)r(jià)明顯上漲，市場(chǎng)規(guī)模越小影響越大。但是，過(guò)高的房?jī)r(jià)和偏低的人均收入極不匹配，增加剛需者購(gòu)房壓力，不利于內(nèi)需的擴(kuò)大和長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

在棚戶區(qū)改造項(xiàng)目管理方面，存在違規(guī)、不規(guī)范的現(xiàn)象，影響住房保障的社會(huì)效應(yīng)。棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的界定不規(guī)范，存在借著棚戶區(qū)改造的名義進(jìn)行土地儲(chǔ)備的問(wèn)題。根據(jù)《審計(jì)署的2018年保障性安居工程資金投入和使用績(jī)效審計(jì)結(jié)果》，全國(guó)159個(gè)市縣的493個(gè)項(xiàng)目擴(kuò)大范圍將園區(qū)開(kāi)發(fā)、城市建設(shè)帶來(lái)的拆遷安置和土地征收等納入棚改。

在資金還款方面，有可能出現(xiàn)信用風(fēng)險(xiǎn)。棚戶區(qū)改造前期投入的貸款、債務(wù)等融資資金陸續(xù)進(jìn)入還款期，地方政府將面臨巨大的還款壓力。在“政府購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)”（國(guó)發(fā)〔2015〕37號(hào)文件）和“積極推進(jìn)棚改貨幣化安置”等多重利好條件下，國(guó)有企業(yè)、平臺(tái)公司等利用資本優(yōu)勢(shì)積極參與棚改項(xiàng)目，促使短期內(nèi)超額完成棚改任務(wù)，同時(shí)大量增加了地方政府的隱形債務(wù)，加之地方政府直接融資的部分資金也到償還期，從2017年開(kāi)始進(jìn)入債務(wù)兌付高峰期。如果不妥善處理這些問(wèn)題，可能出現(xiàn)信用風(fēng)險(xiǎn)。

政策建議

由于住宅的老化和城市更新發(fā)展需求，棚戶區(qū)改造始終貫穿城市發(fā)展過(guò)程，將成為住房保障制度的長(zhǎng)期制度。從今年開(kāi)始大規(guī)模實(shí)施的舊城改造、社區(qū)改造也是棚戶區(qū)改造的延伸和升級(jí)。因此，根據(jù)棚戶區(qū)改造經(jīng)驗(yàn)與問(wèn)題，提出以下建議，以促進(jìn)良性的棚戶區(qū)改造機(jī)制乃至城市有機(jī)更新機(jī)制的形成。

第一，科學(xué)制定棚戶區(qū)改造范圍，建立時(shí)空多梯度改造目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益最大化。根據(jù)新時(shí)代的發(fā)展要求，棚戶區(qū)改造應(yīng)更加注重人文環(huán)境的有機(jī)更新和產(chǎn)城融合。根據(jù)時(shí)代發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級(jí)要求，政府應(yīng)科學(xué)制定棚戶區(qū)改造范圍。同時(shí)，建立時(shí)空多梯度改造目標(biāo)，充分利用有限的資源，促進(jìn)租賃市場(chǎng)的梯度消費(fèi)，穩(wěn)步推進(jìn)“購(gòu)租并舉”的多渠道住房供給。

第二，合理布局棚戶區(qū)改造工作，減輕對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的沖擊。隨著棚戶區(qū)改造的加碼，市場(chǎng)中的廉價(jià)房源逐步減少，比如，在2014～2017年間全國(guó)拆除的住房面積達(dá)到13.53億平方米。根據(jù)已被納入到棚戶區(qū)改造對(duì)象的住房條件，合理有序安排棚戶區(qū)拆遷速度，合理安排貨幣化安置款的發(fā)放量，循序漸進(jìn)地釋放棚改戶的購(gòu)房需求和租賃需求，給市場(chǎng)充分的緩沖時(shí)間。

第三，根據(jù)居民的實(shí)際需求和城市存量住房情況，合理制定實(shí)物安置和貨幣安置比例。在存量住房房源充足的城市適當(dāng)提高貨幣安置比例，發(fā)展梯度消費(fèi)體系，否則相反。2018年，山東省、長(zhǎng)春市等部分省市提出棚戶區(qū)改造鼓勵(lì)實(shí)物安置，取消貨幣化安置。

第四，建立追溯監(jiān)管制度，提高資金利用效用。首先，通過(guò)項(xiàng)目追溯監(jiān)管制度和消費(fèi)者信用體系的建立，追蹤主體責(zé)任和義務(wù)，動(dòng)態(tài)監(jiān)管資金使用效率。根據(jù)《審計(jì)署的2018年保障性安居工程資金投入和使用績(jī)效審計(jì)結(jié)果》，被套取或挪用的財(cái)政資金和市場(chǎng)化融資分別達(dá)到22.96億元和61.58億元，閑置一年的社會(huì)融資資金達(dá)到547.86億元。其次，根據(jù)棚戶區(qū)改造的進(jìn)度有序安排項(xiàng)目資金支出和還款周期，利用閑置資金提前還款，減輕還款壓力。

第五，培育棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的商業(yè)經(jīng)濟(jì)生態(tài)，利用資本市場(chǎng)發(fā)展項(xiàng)目融資，形成資金良性循環(huán)的長(zhǎng)效機(jī)制。首先，政府應(yīng)放寬棚改項(xiàng)目的商業(yè)配套設(shè)施比例，比如1～2層住宅可用于商業(yè)用途。同時(shí)，必須保留一定比例用于商業(yè)配套設(shè)施。其次，利用資本市場(chǎng)，發(fā)展棚改項(xiàng)目融資，形成資金良性循環(huán)的長(zhǎng)效機(jī)制。比如，以棚改小區(qū)的商業(yè)配套設(shè)施和棚改儲(chǔ)備土地上的商業(yè)配套設(shè)施為基礎(chǔ)進(jìn)行資產(chǎn)證券化，融資資金用于本息還款和項(xiàng)目的優(yōu)化。

（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略 研究院）