肖國(guó)芳

摘 要：在高校治理體系內(nèi)嵌入權(quán)力規(guī)制理論與實(shí)踐框架，從權(quán)力規(guī)制的視角，探索校院兩級(jí)管理存在的問(wèn)題及其改革路向。權(quán)力規(guī)制是現(xiàn)代大學(xué)內(nèi)部治理的核心和基礎(chǔ)，對(duì)于推動(dòng)大學(xué)治理能力現(xiàn)代化具有多方面的功能。校院兩級(jí)管理存在的關(guān)鍵問(wèn)題在于責(zé)權(quán)利不平衡。強(qiáng)化權(quán)力規(guī)制，完善校院兩級(jí)管理，就要清晰界定校院兩級(jí)權(quán)責(zé)利關(guān)系;提高校院兩級(jí)管理中權(quán)力規(guī)制的合法性;建立并運(yùn)行學(xué)院內(nèi)控體系，以民主責(zé)任制建設(shè)為方向完善學(xué)院治理結(jié)構(gòu);加強(qiáng)學(xué)院發(fā)展性評(píng)估，強(qiáng)化學(xué)校的統(tǒng)籌和監(jiān)督功能。

關(guān)鍵詞：權(quán)力規(guī)制;校院兩級(jí)管理;準(zhǔn)分權(quán)治理結(jié)構(gòu);治理能力現(xiàn)代化

高校治理結(jié)構(gòu)及其功能變革，既是教育現(xiàn)代化的重要組成部分，又是高等教育發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。十八屆三中全?huì)特別強(qiáng)調(diào)要“完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”。2018年，教育部等三部門印發(fā)《關(guān)于高等學(xué)校加快“雙一流”建設(shè)的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)以制度建設(shè)保障高校整體提升，規(guī)范高校內(nèi)部治理體系，推進(jìn)管理重心下移。高等教育“管辦評(píng)”分離，“權(quán)力下放，管理重心下移”，不僅僅是就政府和高校而言，就高校內(nèi)部的校院兩級(jí)管理來(lái)說(shuō)也是應(yīng)有之義。教育現(xiàn)代化語(yǔ)境下，高校尋求辦學(xué)指標(biāo)增長(zhǎng)、秩序穩(wěn)定以及在公平正義向度下的各類主體權(quán)利保障三重治理目標(biāo)。校院兩級(jí)管理體系的權(quán)力如何配置，事關(guān)高校綜合改革成敗和學(xué)院辦學(xué)活力的激發(fā)。隨著教育現(xiàn)代化進(jìn)程加快，大學(xué)治理中的權(quán)力下移勢(shì)在必行，高校對(duì)政府的依賴以及學(xué)校對(duì)學(xué)院的干預(yù)勢(shì)必大幅減少。權(quán)力如何下放到學(xué)院以及如何對(duì)下放的權(quán)力監(jiān)督制衡，既激發(fā)學(xué)院辦學(xué)活力，又保證學(xué)校整體調(diào)控能力，需要構(gòu)建完善的治理模式。在高校治理體系內(nèi)嵌入權(quán)力規(guī)制理論與實(shí)踐框架，不僅有助于在公共治理視角下探索校院權(quán)力規(guī)范運(yùn)行機(jī)制，也有助于激發(fā)校院兩級(jí)辦學(xué)活力。本文試從權(quán)力規(guī)制的視角，探索校院兩級(jí)管理存在的問(wèn)題及其改革路向。

一、權(quán)力規(guī)制：現(xiàn)代大學(xué)內(nèi)部治理的核心和基礎(chǔ)

當(dāng)前，學(xué)術(shù)界對(duì)于大學(xué)治理在高等教育改革發(fā)展中的積極作用是比較有共識(shí)的。從外部來(lái)說(shuō)，有的學(xué)者主張通過(guò)大學(xué)治理來(lái)推進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)，再造政府對(duì)大學(xué)的管理流程，重塑政府與大學(xué)的關(guān)系。[1]從大學(xué)內(nèi)部治理而言，有的學(xué)者認(rèn)為要以治理機(jī)制來(lái)應(yīng)對(duì)大學(xué)權(quán)力的失衡和沖突。[2]現(xiàn)代大學(xué)具有學(xué)術(shù)屬性和科層屬性的雙重特點(diǎn)，是一個(gè)學(xué)術(shù)組織和科層組織的結(jié)合體。學(xué)術(shù)是大學(xué)安身立命之本，大學(xué)的學(xué)術(shù)屬性最具有根本性，從大學(xué)的緣起來(lái)看它首先是一個(gè)學(xué)術(shù)組織，“刺激大學(xué)出現(xiàn)和成長(zhǎng)的根本原因是對(duì)學(xué)術(shù)和科學(xué)的興趣，是學(xué)習(xí)和了解世界的需求，是‘探索知識(shí)的欲望”[3]。與此同時(shí)，大學(xué)的科層管理也不可或缺，是隨著現(xiàn)代大學(xué)規(guī)模和功能的擴(kuò)展，大學(xué)為更有效實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)而賦予大學(xué)科層制結(jié)構(gòu)中各管理層次，依據(jù)一定的規(guī)章制度、法律法規(guī)對(duì)大學(xué)中的非學(xué)術(shù)事務(wù)進(jìn)行管理的能力或力量。[4]

規(guī)制，一般是指政府對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行治理的一種工具，特指公共權(quán)力機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)共同體的活動(dòng)依法施加持續(xù)的管理與控制活動(dòng)。[5]根據(jù)性質(zhì)的不同，它可以劃分為經(jīng)濟(jì)性規(guī)制與社會(huì)性規(guī)制。所謂公權(quán)力是指“國(guó)家機(jī)關(guān)及其授權(quán)機(jī)關(guān)為維護(hù)國(guó)家與社會(huì)的公共利益和調(diào)整各方主體的利益分配所擁有的權(quán)力”[6]。我國(guó)的《高等教育法》是1998年制定的，2015年進(jìn)行了修訂。無(wú)論是1998年制定之初還是2015年的修訂都明確規(guī)定，高校應(yīng)當(dāng)依法自主辦學(xué)，享有招生權(quán)、學(xué)科和專業(yè)設(shè)置與調(diào)整權(quán)、教學(xué)權(quán)、科研與社會(huì)服務(wù)權(quán)、科學(xué)技術(shù)文化交流與合作權(quán)、人事權(quán)、財(cái)產(chǎn)的管理使用權(quán)等七項(xiàng)基本的辦學(xué)自主權(quán)。高校的這些自主權(quán)是基于法律法規(guī)的授權(quán)，是政府主動(dòng)讓渡于高校獨(dú)立行使的權(quán)力，具有公權(quán)力的性質(zhì)。

大學(xué)內(nèi)部的權(quán)力規(guī)制，是大學(xué)圍繞自身辦學(xué)使命和功能，依據(jù)一定的程序和規(guī)則在不同權(quán)力主體之間進(jìn)行的權(quán)力分配、確定、制約與控制等活動(dòng)以及在此過(guò)程中形成的權(quán)力運(yùn)行與互動(dòng)機(jī)制，它是現(xiàn)代大學(xué)內(nèi)部治理的核心和基礎(chǔ)。權(quán)力規(guī)制對(duì)于推動(dòng)大學(xué)治理能力現(xiàn)代化，至少可以發(fā)揮以下四個(gè)方面的功能。

一是導(dǎo)向和確權(quán)功能，通過(guò)權(quán)力規(guī)制大學(xué)可以明確權(quán)力運(yùn)行的方向，學(xué)術(shù)權(quán)力及行政權(quán)力的如何分野與耦合，學(xué)校與學(xué)院的決策權(quán)如何配置，不同的導(dǎo)向在一定程度上反映了學(xué)校的治理水平;權(quán)力規(guī)制可以能夠明確大學(xué)內(nèi)部權(quán)力主體之間的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，明確行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的適用范圍及局限性，最大限度地滿足學(xué)院和學(xué)校職能部門各自的關(guān)切和訴求。

二是預(yù)期和協(xié)調(diào)功能，通過(guò)權(quán)力規(guī)制明確相應(yīng)權(quán)力主體的職責(zé)和權(quán)力范圍，學(xué)校職能部門和學(xué)院厘清“必須為”“不可為”的權(quán)責(zé)邊界，形成有關(guān)未來(lái)行動(dòng)框架或問(wèn)題事情處理模式的穩(wěn)定預(yù)期，從而有利于構(gòu)造相對(duì)穩(wěn)定的辦學(xué)秩序;權(quán)力規(guī)制能促使復(fù)雜的校院關(guān)系更加簡(jiǎn)約和清爽，有利于學(xué)院和學(xué)校職能部門的協(xié)調(diào)，進(jìn)而降低雙方或多方的“溝通成本”，“制度的一個(gè)功能就是使復(fù)雜的人際交往過(guò)程變得更易理解和更可預(yù)見，不同個(gè)人之間的協(xié)調(diào)也就更易于發(fā)生”[7]。

三是激勵(lì)和自律功能，通過(guò)權(quán)力規(guī)制賦予學(xué)院制度化的信賴和自主權(quán)，可以有效激發(fā)學(xué)院積極性和創(chuàng)造性，按照辦學(xué)規(guī)律去謀劃和實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展，減少對(duì)學(xué)校環(huán)境特別是人為因素的依賴，從而更有效率地開展外部競(jìng)爭(zhēng)、資源獲取和學(xué)院內(nèi)部的布局和優(yōu)化;權(quán)力需要自律和他律，通過(guò)權(quán)力規(guī)制學(xué)校職能部門和學(xué)院，更好地實(shí)現(xiàn)自律，形成科學(xué)的決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。

四是保護(hù)和評(píng)價(jià)功能，通過(guò)權(quán)力規(guī)制規(guī)范學(xué)院和學(xué)校職能部門的權(quán)力界限，從而構(gòu)建清晰的權(quán)責(zé)利關(guān)系結(jié)構(gòu)，確保在規(guī)制范圍內(nèi)哪些事項(xiàng)自主作為而且不被干擾，“保護(hù)各種個(gè)人自主領(lǐng)域，使其免受外部的不恰當(dāng)干預(yù)，……制度保護(hù)著個(gè)人自由”[8]，也有利于在遵守權(quán)力規(guī)制的前提下建立改革創(chuàng)新試錯(cuò)容錯(cuò)機(jī)制。通過(guò)權(quán)力規(guī)制，有利于營(yíng)造公平的校內(nèi)學(xué)院競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和建立科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，在規(guī)制范圍內(nèi)公平地同臺(tái)競(jìng)技，減少特事特辦和“寡頭學(xué)院”現(xiàn)象，從而科學(xué)檢驗(yàn)學(xué)院的自主發(fā)展能力和治理水平。

二、責(zé)權(quán)利不平衡：校院兩級(jí)管理存在的關(guān)鍵問(wèn)題

校院兩級(jí)管理是指高校按照一定的目標(biāo)和原則，整合、優(yōu)化學(xué)校教育教學(xué)資源，形成學(xué)校和學(xué)院兩個(gè)管理層級(jí)。通過(guò)學(xué)校分權(quán)和重心下移，轉(zhuǎn)變學(xué)校部門的管理職能，明確學(xué)校和學(xué)院的職責(zé)和權(quán)限，形成學(xué)校宏觀決策、部門協(xié)調(diào)配合、學(xué)院實(shí)體運(yùn)行的管理模式。[9]校院兩級(jí)管理體制是目前我國(guó)高校普遍采用的內(nèi)部管理模式，有的高校還將此寫進(jìn)了大學(xué)章程，“學(xué)校實(shí)行校院兩級(jí)管理體制，根據(jù)學(xué)院（系）的辦學(xué)目標(biāo)、辦學(xué)成本和辦學(xué)績(jī)效配置資源”[10]。責(zé)權(quán)利不平衡是當(dāng)前校院兩級(jí)管理存在的關(guān)鍵問(wèn)題，主要表現(xiàn)在校院之間不平衡、學(xué)院之間不平衡、權(quán)責(zé)不平衡等。

（一）學(xué)校與學(xué)院權(quán)責(zé)不平衡，學(xué)校職能部門權(quán)力相對(duì)集中

我們從現(xiàn)代大學(xué)制度改革、人事制度改革、人才培養(yǎng)改革、科研管理改革、國(guó)際化辦學(xué)改革、資源配置模式改革等幾個(gè)維度考察調(diào)研了學(xué)校和學(xué)院之間的權(quán)力分配關(guān)系，發(fā)現(xiàn)很多關(guān)鍵權(quán)力集中在學(xué)校的職能部門。在“放管服”改革背景下，雖然有一些改觀，但是還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，過(guò)去的問(wèn)題至今仍然存在。校院兩級(jí)管理中普遍存在“一般事務(wù)管理以及行政基本運(yùn)行經(jīng)費(fèi)支配權(quán)已經(jīng)逐步下移至學(xué)院，但重要財(cái)務(wù)、重要人事、重大辦學(xué)事項(xiàng)的管理權(quán)仍然相對(duì)集中在校級(jí)”[11]的現(xiàn)象。也就是說(shuō)，在高校的內(nèi)部管理中仍然存在學(xué)校職能部門權(quán)力相對(duì)集中的問(wèn)題，“權(quán)力集中學(xué)校”“校院分權(quán)不夠”是當(dāng)前校院兩級(jí)管理中突出的問(wèn)題，制約和阻礙了學(xué)院辦學(xué)活力的釋放，也是“院為實(shí)體”改革難以深入推進(jìn)的重要因素。

學(xué)校職能部門權(quán)力相對(duì)集中，原因是多方面的。一方面，是科層管理組織中多年管理上的慣性思維因素，職能部門具有強(qiáng)烈的當(dāng)好學(xué)?！笆亻T員”意識(shí);另一方面，是職能部門權(quán)力的需要，在戴維·麥克利蘭的需要理論中，“權(quán)力需要是影響或控制他人且不受他人控制的需要”。給管理者帶來(lái)最大滿足的是通過(guò)權(quán)力和個(gè)人的影響力對(duì)他人達(dá)成組織目標(biāo)的影響。在組織中，管理者往往非?？释⒉贿z余力地通過(guò)自己對(duì)他人的影響協(xié)調(diào)大家共同努力去完成組織的目標(biāo)與任務(wù)。

（二）學(xué)院發(fā)展不平衡，學(xué)院權(quán)力配置一刀切制約發(fā)展活力

高校內(nèi)部治理體系現(xiàn)代化，必須理順校院兩級(jí)管理關(guān)系，在這其中學(xué)校對(duì)各個(gè)學(xué)院的權(quán)力配置是無(wú)法回避的話題。我國(guó)的高水平大學(xué)與世界著名大學(xué)有著很大不同，即學(xué)院數(shù)量比較多。有學(xué)者對(duì)30所世界著名大學(xué)進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)，平均設(shè)有9.7個(gè)學(xué)院，其中6所大學(xué)的學(xué)院數(shù)量在5個(gè)以下（含5個(gè)）。[12]從我國(guó)36所雙一流A類大學(xué)學(xué)院設(shè)置來(lái)看，絕大多數(shù)都有20多個(gè)學(xué)院，最多的達(dá)到46個(gè)學(xué)院。這么多學(xué)院，如果政策上一刀切、一視同仁地管理，既不科學(xué)也不公平。

在校院兩級(jí)管理中，政策性制約比資源性制約更深刻地影響學(xué)院的長(zhǎng)期發(fā)展。[13]人、財(cái)、物是維持辦學(xué)的基礎(chǔ)性資源，學(xué)校往往按照公平原則，按照師生規(guī)模對(duì)學(xué)院進(jìn)行投入。從學(xué)院個(gè)體角度上來(lái)說(shuō)，往往希望更多的政策傾斜，也都能找到爭(zhēng)取特殊照顧的理由，傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)學(xué)院強(qiáng)調(diào)自己貢獻(xiàn)大應(yīng)該重點(diǎn)支持，新興弱勢(shì)學(xué)院強(qiáng)調(diào)剛剛起步嗷嗷待哺，在政策上學(xué)院都希望學(xué)校給予本學(xué)院“特事特辦”。學(xué)院差異是推進(jìn)校院兩級(jí)管理的難點(diǎn)，學(xué)院發(fā)展階段和治理水平參差不齊，對(duì)各學(xué)院政策上一刀切、一視同仁地對(duì)待是有悖于公平的。由于各學(xué)院治理水平和學(xué)科發(fā)展情況千差萬(wàn)別，一刀切、一視同仁的政策無(wú)法適用于所有的學(xué)院，因此應(yīng)該在權(quán)力配置中更多地考慮分類指導(dǎo)，實(shí)施分類管理，選擇性地增強(qiáng)、個(gè)性化地供給，以切實(shí)激發(fā)學(xué)院辦學(xué)活力。

（三）權(quán)責(zé)下放不同步，影響校院兩級(jí)管理效能

校院兩級(jí)管理，本質(zhì)上是權(quán)力、責(zé)任以及利益在校院之間和各個(gè)不同利益群體之間的分配與制約，體現(xiàn)它們相互間的權(quán)力作用關(guān)系、責(zé)任分擔(dān)關(guān)系和利益博弈關(guān)系。權(quán)力下放是校院兩級(jí)管理的題中之義，否則也就不用搞成兩級(jí)管理也就不需要分級(jí)了，在這一點(diǎn)上是比較有共識(shí)的。但是在討論具體哪些權(quán)力和資源應(yīng)該下放，如何下放時(shí)會(huì)產(chǎn)生較大的分歧，學(xué)校職能部門與學(xué)院之間的信賴基礎(chǔ)還不夠。

不少學(xué)院抱怨學(xué)校機(jī)關(guān)職能部門把繁瑣的行政事務(wù)都下放了，但是學(xué)院渴望的核心權(quán)力依然抓得很牢。對(duì)于行政事務(wù)，職能部門希望下放給學(xué)院，學(xué)院則希望留在職能部門，擔(dān)心下放學(xué)院會(huì)增加負(fù)擔(dān)和壓力;對(duì)于核心權(quán)力，學(xué)院希望下放下來(lái)，職能部門則希望留在學(xué)校，擔(dān)心學(xué)院“接不住”“用不好”。學(xué)院在爭(zhēng)取權(quán)力和資源時(shí)，強(qiáng)調(diào)“院為實(shí)體”的理由，在回避事務(wù)和麻煩時(shí)擅長(zhǎng)回避“院為實(shí)體”的概念。職能部門在下放權(quán)力和行政事務(wù)時(shí)往往選擇性下放，學(xué)院在接受權(quán)力和行政事務(wù)下放時(shí)也是習(xí)慣于選擇性接受。這種權(quán)責(zé)下放不同步，權(quán)責(zé)利分割的取向必然影響校院兩級(jí)管理效能。

三、基于權(quán)力規(guī)制的校院兩級(jí)管理改革路向

權(quán)力規(guī)制，旨在規(guī)范校院權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、促進(jìn)管理機(jī)制的高效運(yùn)行，激發(fā)校院兩級(jí)辦學(xué)活力。它是規(guī)范權(quán)力而不是控制活力;是完善現(xiàn)代大學(xué)治理體系，而不是抑制校院兩級(jí)管理創(chuàng)新。

（一）清晰界定校院兩級(jí)權(quán)責(zé)利關(guān)系，推進(jìn)管理重心下移學(xué)院

完善校院兩級(jí)管理，核心任務(wù)是要在學(xué)校和學(xué)院之間進(jìn)行科學(xué)合理地責(zé)權(quán)利界定和劃分，既包括行政方面的、也包括學(xué)術(shù)方面的，具體來(lái)說(shuō)就要在職能部處與學(xué)院之間、學(xué)院與學(xué)院之間、學(xué)科與學(xué)科之間構(gòu)建新型的責(zé)權(quán)利分配與制約模式。當(dāng)前，高等學(xué)校辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大，甚至異地辦學(xué)、特區(qū)學(xué)院也不斷涌現(xiàn)，依靠學(xué)校職能部門進(jìn)行高度集權(quán)的管理模式已經(jīng)脫離校情，所造成的弊病越來(lái)越突出，成為影響學(xué)校持續(xù)發(fā)展的制度障礙。

校院協(xié)商互動(dòng)、協(xié)同治理、分權(quán)制約、責(zé)權(quán)對(duì)等，是現(xiàn)代大學(xué)善治的重要理念精神。這要求高校按教育規(guī)律和學(xué)科發(fā)展規(guī)律辦事，賦予學(xué)院以權(quán)能，強(qiáng)化學(xué)院責(zé)任體系，尊重學(xué)院利益。以放權(quán)為核心優(yōu)化校院兩級(jí)管理，但保障學(xué)校整體調(diào)控能力;以讓權(quán)為主軸激發(fā)學(xué)科發(fā)展活力，但保障學(xué)校長(zhǎng)遠(yuǎn)利益;以確權(quán)為要義規(guī)范各類治理主體權(quán)責(zé)，但保持穩(wěn)定與變革的張力。要推進(jìn)“院為實(shí)體”改革，使學(xué)院具有自主培養(yǎng)學(xué)生、評(píng)聘師資、管理學(xué)術(shù)、開展對(duì)外交流和配置院內(nèi)資源權(quán)等權(quán)力，成為集人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、師資建設(shè)、科研開展、財(cái)務(wù)運(yùn)行等職能于一身的實(shí)體性機(jī)構(gòu)。突破校級(jí)集權(quán)管理的模式，需要擴(kuò)大學(xué)院和學(xué)科的自主權(quán)，實(shí)現(xiàn)學(xué)校管理重心與權(quán)力的下移。校級(jí)層面集權(quán)過(guò)重，對(duì)學(xué)院干預(yù)和控制太多，學(xué)院和學(xué)科就會(huì)缺乏微觀運(yùn)行的目標(biāo)和動(dòng)力機(jī)制，從而制約大學(xué)整體的創(chuàng)新空間。學(xué)院和學(xué)科只有享有自主權(quán)和自由活動(dòng)空間，權(quán)益得到保障，才會(huì)有向外部參與競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)力和在內(nèi)部實(shí)行創(chuàng)新的活力。學(xué)校對(duì)學(xué)院要加快簡(jiǎn)政放權(quán)步伐，“當(dāng)放則放，應(yīng)放盡放”，以放權(quán)為常態(tài)，以不放為例外，確?！胺畔氯ァ?。學(xué)校職能部門主要做好規(guī)劃、服務(wù)、監(jiān)督和風(fēng)險(xiǎn)管控，推進(jìn)學(xué)院提高自主辦學(xué)能級(jí)，確?！敖拥煤谩保ぐl(fā)學(xué)院、學(xué)科和廣大教師的活力。

（二）提高校院兩級(jí)管理中權(quán)力規(guī)制的合法性，增強(qiáng)執(zhí)行效率

合法性（Legitimacy）是制度理論的重要概念之一。英國(guó)著名政治學(xué)者斯托克認(rèn)為：“權(quán)力要合法……必需有三個(gè)條件：符合既定的規(guī)則;規(guī)則本身經(jīng)受得起以共有的信仰為參照而進(jìn)行的檢驗(yàn);以及下屬——尤其是其中最重要的成員——對(duì)特定的權(quán)力關(guān)系明白表示同意?！?[14]也就是說(shuō)，權(quán)力合法性是人們內(nèi)心對(duì)規(guī)則的認(rèn)同和遵守。校院兩級(jí)管理涉及方方面面的責(zé)權(quán)利關(guān)系，必須要廣泛凝聚共識(shí)、制定嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臋?quán)力清單和權(quán)力運(yùn)行規(guī)則、并征得各個(gè)利益主體的同意，才能增強(qiáng)對(duì)權(quán)力規(guī)制的認(rèn)同和遵守?，F(xiàn)代善治的基本價(jià)值構(gòu)成治理的核心價(jià)值體系，包括合法性、透明、參與、法治、回應(yīng)、責(zé)任、效益、廉潔、公正、和諧等。[15]只有內(nèi)化于高校各類治理主體并體現(xiàn)在校院兩級(jí)管理的規(guī)則和程序設(shè)計(jì)之中，一個(gè)良好的、有效的校院兩級(jí)管理體系才能真正建構(gòu)，從而推動(dòng)高校治理的三大目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

在校院兩級(jí)管理中，責(zé)權(quán)利的統(tǒng)一是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，不可能一蹴而就也不能自然形成，職能部門的權(quán)力下放也不可能那么自覺(jué)和那么樂(lè)見其成。從“政治人”和“經(jīng)濟(jì)人”的視角來(lái)分析，無(wú)論是學(xué)院還是職能部處都希望盡量多一些權(quán)力、少承擔(dān)一些責(zé)任和事務(wù)。如何推進(jìn)權(quán)力下放學(xué)院、如何推進(jìn)職能部處與學(xué)院責(zé)任分擔(dān)、如何合理配置利益格局，就需要從學(xué)校層面來(lái)制定一種秩序和規(guī)則，推動(dòng)學(xué)校各種利益主體進(jìn)入法治思維框架。法治思維從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)是“理性思維、正當(dāng)性思維與系統(tǒng)性思維的統(tǒng)一，它要求人們?cè)谧鞒鱿鄳?yīng)決策時(shí)按照法治要求而非人治思維和權(quán)力思維等其他要求來(lái)選擇自己行為”[16]。

學(xué)校是由不同的主體（例如不同的學(xué)院、學(xué)科、職能部門）、不同功能領(lǐng)域（例如人才培養(yǎng)、科研工作、人事工作、對(duì)外交流）組成的，要用超然于各種利益之上的秩序和規(guī)制來(lái)規(guī)定不同主體和不同領(lǐng)域之間的邊界，規(guī)范它們之間權(quán)力、責(zé)任、利益的關(guān)系。這樣才能發(fā)揮規(guī)制的導(dǎo)向和協(xié)調(diào)功能、預(yù)期和保護(hù)功能，增強(qiáng)學(xué)院在自主辦學(xué)中的預(yù)見性、減少不確定性，使他們對(duì)未來(lái)有明確行為預(yù)期。

（三）建立并運(yùn)行內(nèi)控體系，以民主責(zé)任制建設(shè)為方向完善學(xué)院治理結(jié)構(gòu)

學(xué)院權(quán)力是由學(xué)校授權(quán)并向?qū)W校負(fù)責(zé)，而且學(xué)院的責(zé)任鏈條和問(wèn)責(zé)體系應(yīng)當(dāng)完整有效，無(wú)人負(fù)責(zé)就容易陷入學(xué)院治理的“無(wú)政府”狀態(tài)。內(nèi)部控制是保障學(xué)院權(quán)力規(guī)范有序、科學(xué)高效運(yùn)行的有效手段。隨著”院為實(shí)體”的推進(jìn)，管理重心的下移，學(xué)院擁有的權(quán)力、資源和自主性大大增加，必須推進(jìn)學(xué)院內(nèi)部控制建設(shè)，建立健全科學(xué)高效的制約監(jiān)督體系，在激發(fā)學(xué)院活力的同時(shí)規(guī)范學(xué)院行為。公共選擇理論的主要代表人物布坎南主張，要制約掌權(quán)者的權(quán)力和行使權(quán)力行為，就一定要把掌權(quán)者也視為自身利益最大化的追求者，這在學(xué)院治理中同樣不可忽視。既要防止政治權(quán)力對(duì)學(xué)術(shù)權(quán)力的侵蝕干預(yù)，也要防范學(xué)術(shù)權(quán)力對(duì)政治權(quán)力的架空虛置，警惕和控制學(xué)術(shù)權(quán)力持有者對(duì)本專業(yè)、本學(xué)科、本學(xué)院的非公平性偏好與庇護(hù)。建立高效能決策執(zhí)行系統(tǒng)與決策反饋系統(tǒng)，健全學(xué)院學(xué)術(shù)共同體組織系統(tǒng)，健全師生監(jiān)督渠道和運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)學(xué)院制度化建設(shè)和風(fēng)險(xiǎn)管控舉措。

學(xué)院承接了學(xué)校下放的權(quán)力和資源，就必須承擔(dān)相應(yīng)的發(fā)展責(zé)任。學(xué)校要完善現(xiàn)代大學(xué)治理體系，指導(dǎo)學(xué)院加強(qiáng)內(nèi)控體系建設(shè)和風(fēng)險(xiǎn)管理朝著學(xué)校內(nèi)部治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，在放開放活的同時(shí)，加強(qiáng)學(xué)院和學(xué)校的制度完善，防范風(fēng)險(xiǎn)，特別是要加強(qiáng)對(duì)學(xué)院內(nèi)控體系建設(shè)和風(fēng)險(xiǎn)管理的指導(dǎo)、評(píng)估和監(jiān)督。在人類歷史中，“對(duì)權(quán)力的節(jié)制”是一個(gè)悠久的難題。伯特蘭·羅素認(rèn)為僅局限在政治條件方面并不能找到圓滿解決節(jié)制權(quán)力的辦法，還需要考慮經(jīng)濟(jì)條件、宣傳條件、心理和教育條件等方面。[17]

推進(jìn)學(xué)院行政機(jī)構(gòu)改革，健全“院為實(shí)體”改革支撐體系，根據(jù)財(cái)權(quán)、人事權(quán)、事務(wù)權(quán)的下放情況和學(xué)院發(fā)展需求，推進(jìn)學(xué)院行政機(jī)構(gòu)和人員配置改革。以服務(wù)、規(guī)劃、評(píng)價(jià)為導(dǎo)向，對(duì)校院兩級(jí)管理進(jìn)行機(jī)構(gòu)、功能、流程和管理體系的再造，以適應(yīng)管理重心下移的學(xué)校治理體系現(xiàn)代化。

（四）加強(qiáng)對(duì)學(xué)院發(fā)展性評(píng)估，強(qiáng)化學(xué)校的統(tǒng)籌和監(jiān)督功能

隨著校院兩級(jí)管理改革的深入，學(xué)院的實(shí)體化越來(lái)越強(qiáng)，學(xué)校職能部處的職能將更多地從直接管理中退出，轉(zhuǎn)向規(guī)劃統(tǒng)籌和監(jiān)督評(píng)估，工作的重心是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)管理，強(qiáng)化過(guò)程監(jiān)督，突出評(píng)估與考核。學(xué)校下放權(quán)力與資源，目的是激發(fā)學(xué)院活力和自主性，但權(quán)力和資源的下放與學(xué)院的治理水平和內(nèi)控能力密切相關(guān)。

學(xué)校要加強(qiáng)對(duì)學(xué)院發(fā)展性評(píng)估，特別是要用好負(fù)反饋調(diào)節(jié)機(jī)制，確保信息溝通的多通道和平衡糾偏機(jī)制。校院溝通中如果只有單一的信息溝通渠道，學(xué)院就會(huì)經(jīng)常性地對(duì)政策執(zhí)行效果“報(bào)喜不報(bào)憂”和“秀亮點(diǎn)”的正反饋，這樣容易使錯(cuò)誤的決策得不到及時(shí)的糾偏從而影響高校治理的效能。政策執(zhí)行效果在多大程度上滿足了預(yù)期目標(biāo)，需要通過(guò)相對(duì)獨(dú)立的評(píng)估評(píng)價(jià)反饋給學(xué)校決策層以便影響其下一波的政策調(diào)整或政策延續(xù)。對(duì)權(quán)力下放和資源配置的統(tǒng)籌與評(píng)估，建立和完善學(xué)院發(fā)展評(píng)價(jià)體系，積極開展第三方評(píng)估并根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)權(quán)力與資源配置進(jìn)行調(diào)整。指標(biāo)體系的設(shè)立應(yīng)該從規(guī)模、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)與效益等方面，設(shè)定周期和年度規(guī)劃目標(biāo)，重點(diǎn)對(duì)學(xué)院的治理能力與發(fā)展?jié)摿M(jìn)行考核，強(qiáng)調(diào)學(xué)院的發(fā)展規(guī)劃與遠(yuǎn)景目標(biāo)的統(tǒng)一，注重對(duì)學(xué)院的成長(zhǎng)性評(píng)價(jià)。防止學(xué)院對(duì)下放權(quán)力的無(wú)序運(yùn)行，杜絕資源浪費(fèi)，守住底線，管控風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)激發(fā)學(xué)院辦學(xué)活力。

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