經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下關(guān)于政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)變的思考

徐行

摘 要：中國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入“新常態(tài)”，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式是今后一段時(shí)期中國(guó)發(fā)展面臨的主要課題。作為宏觀調(diào)控的掌舵手，中國(guó)政府在新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)下必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟(jì)管理職能，深化“放管服”改革。

關(guān)鍵詞：新常態(tài);政府;經(jīng)濟(jì)管理職能

改革開放至今，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已經(jīng)走過(guò)四十年的歷程，國(guó)際社會(huì)經(jīng)常用“中國(guó)速度”來(lái)形容我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所取得的巨大成就。2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)后，世界經(jīng)濟(jì)陷入低迷，不可避免地對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了負(fù)面影響，加之中國(guó)自身發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變，我國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)橹懈咚僭鲩L(zhǎng)。2014年，在考察河南期間，習(xí)近平總書記第一次對(duì)我國(guó)現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)做了說(shuō)明，將其總結(jié)為“經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)”。“新常態(tài)”是對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的一種整體特征性概括，要適應(yīng)“新常態(tài)”，帶領(lǐng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)走好新的發(fā)展階段，全面深化改革就勢(shì)在必行、刻不容緩，其中起著關(guān)鍵性作用的就是政府經(jīng)濟(jì)管理職能的轉(zhuǎn)變。

一、新常態(tài)對(duì)政府經(jīng)濟(jì)管理職能的新要求

1992年召開的黨的十四大首次提出市場(chǎng)要在國(guó)家的宏觀調(diào)控下，對(duì)資源配置起到基礎(chǔ)性作用。之后雖歷經(jīng)幾次調(diào)整，但對(duì)于市場(chǎng)“基礎(chǔ)性”配置資源的定位始終沒(méi)有改變。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變，中國(guó)經(jīng)濟(jì)微觀市場(chǎng)層面政府參與度過(guò)高的弊端逐漸顯現(xiàn)，資源配置效率偏低。黨的十八屆三中全會(huì)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，正式提出要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，對(duì)政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)變提出了新要求。

（一） 退出微觀市場(chǎng)

由于中國(guó)經(jīng)濟(jì)選擇的是以政府為主導(dǎo)的東亞發(fā)展模式，多年來(lái)政府習(xí)慣性大包大攬，在微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域依然發(fā)揮著資源配置的作用。這種政府與市場(chǎng)邊界的模糊，導(dǎo)致資源配置低效、尋租空間巨大。要激發(fā)市場(chǎng)活力，必須清晰界定市場(chǎng)邊界，減少政府過(guò)多干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。一方面，簡(jiǎn)政放權(quán)，改革審批制度。按照市場(chǎng)化的要求，科學(xué)合理減少、合并審批層級(jí)，下放審批權(quán)力，切實(shí)合理降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，激活營(yíng)商環(huán)境。另一方面，機(jī)構(gòu)整合，轉(zhuǎn)變政府職能。精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)又增加辦事人員，一直以來(lái)是政府體制改革無(wú)法有效落地的病根。想要切實(shí)做到機(jī)構(gòu)整合，重要的是要轉(zhuǎn)變觀念，積極探索科學(xué)合理審批制度，同時(shí)不斷完善監(jiān)督機(jī)制，真正做到“法無(wú)授權(quán)即不可為”。

（二） 健全宏觀調(diào)控

雖然充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)有利于資源的有效配置，但是許多國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)證實(shí)，單純依靠市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”，具有盲目性和滯后性，會(huì)導(dǎo)致周期性的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行危機(jī)，因此在發(fā)揮好市場(chǎng)作用的同時(shí)，政府的宏觀調(diào)控必不可少。中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)，當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總基調(diào)是“穩(wěn)中求進(jìn)”，要保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行，必須注重宏觀調(diào)控。進(jìn)入新常態(tài)后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展由要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)，轉(zhuǎn)變?yōu)閯?chuàng)新驅(qū)動(dòng)。這樣大的宏觀發(fā)展形勢(shì)的轉(zhuǎn)變，必然要求政府在相關(guān)政策引導(dǎo)，相關(guān)資金支持等方面做好宏觀調(diào)控，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型升級(jí)。

（三） 強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管

市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)從來(lái)都是無(wú)序的，放任市場(chǎng)絕對(duì)自由發(fā)展而導(dǎo)致監(jiān)管職能的真空，將造成嚴(yán)重的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府對(duì)于市場(chǎng)的監(jiān)管還存在著注重準(zhǔn)入審批，輕視過(guò)程監(jiān)管的問(wèn)題。一方面是準(zhǔn)入審批手續(xù)復(fù)雜，門檻較高，操作死板，給權(quán)利尋租提供了溫床，推高了行政成本，降低了市場(chǎng)活力。另一方面是企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)后，動(dòng)態(tài)法制監(jiān)管缺位，造成食品、衛(wèi)生、醫(yī)療等公共領(lǐng)域缺乏保障。

二、 新常態(tài)下政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)變的困境

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下要求政府轉(zhuǎn)變職能面臨著諸多困境，究其根本是全能型政府帶來(lái)的職能錯(cuò)位、利益固化、缺乏激勵(lì)。

（一） 職能錯(cuò)位現(xiàn)象頻繁

政府經(jīng)濟(jì)管理職能的錯(cuò)位集中表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是政府經(jīng)濟(jì)管理職能的越位現(xiàn)象突出。從中國(guó)政權(quán)體系來(lái)看，職能越位發(fā)生的形式十分多樣，包括上下級(jí)政府之間、上下級(jí)政府部門之間、平級(jí)部門之間等，相互侵占、爭(zhēng)奪權(quán)力。就經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域而言，職能越位多體現(xiàn)在政府過(guò)多干預(yù)市場(chǎng)運(yùn)行，直接參與投資管控經(jīng)營(yíng)企業(yè)，一定程度上導(dǎo)致市場(chǎng)資源的錯(cuò)配、市場(chǎng)規(guī)則的無(wú)序。如鋼鐵、煤炭、有機(jī)玻璃等產(chǎn)業(yè)，經(jīng)由地方政府的盲目支持、直接干預(yù)，造成的產(chǎn)能過(guò)剩。又如許多政府為地方經(jīng)濟(jì)增速、稅收增收、就業(yè)充分，過(guò)多的設(shè)置貿(mào)易保護(hù)，導(dǎo)致市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分，營(yíng)商環(huán)境不健康，落后的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理模式無(wú)法新陳代謝。二是政府經(jīng)濟(jì)管理職能缺位現(xiàn)象明顯。相較于職能越位，政府經(jīng)濟(jì)管理職能缺位產(chǎn)生的影響更為巨大，導(dǎo)致的結(jié)果更加影響民生。缺位現(xiàn)象主要表現(xiàn)在對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行主體監(jiān)管不力或監(jiān)管缺失。如“三鹿奶粉”等影響巨大的食品安全問(wèn)題，多由事中事后監(jiān)管機(jī)制不健全所導(dǎo)致。

（二） 職能轉(zhuǎn)變阻力頑固

轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟(jì)管理職能需要“取消、整合、下放、加強(qiáng)”四種方式并舉。職能的轉(zhuǎn)變沖擊慣性思維、牽動(dòng)各方利益，必將遭受巨大的阻力。一是全能型政府思維根深蒂固。四十年的改革開放，我國(guó)經(jīng)歷了由計(jì)劃市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)向計(jì)劃經(jīng)濟(jì)撰轉(zhuǎn)型的陣痛。直到今天，改革進(jìn)入深水區(qū)，但是許多政府工作人員的觀念依然停留在改革初期，對(duì)于政府功能的定位停留在“保姆式”政府。觀念的難以轉(zhuǎn)變直接導(dǎo)致各項(xiàng)改革措施實(shí)施大打折扣。二是利益格局固化難以突破。經(jīng)過(guò)四十年經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，既得利益群體已掌握較多資源，要“取消、整合、下放、加強(qiáng)”管理職能勢(shì)必會(huì)涉及權(quán)力的重新分配，甚至部分權(quán)力的下放。這種改革必將打破原有的權(quán)力格局，遭受各方阻力。

（三） 職能轉(zhuǎn)變激勵(lì)不足

改革需要?jiǎng)恿Γ壳罢?jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)變?nèi)狈膭?lì)機(jī)制，現(xiàn)行考核機(jī)制缺乏職能轉(zhuǎn)變導(dǎo)向作用。公務(wù)員考核對(duì)公務(wù)員自身發(fā)展至關(guān)重要，長(zhǎng)久以來(lái)，我國(guó)政績(jī)考核偏重GDP增長(zhǎng)和稅收增長(zhǎng)，這就不可避免的激勵(lì)官員重視發(fā)展速度而輕視發(fā)展質(zhì)量。職能轉(zhuǎn)變過(guò)程勢(shì)必會(huì)經(jīng)歷陣痛，影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，這種政績(jī)考核方式，很難激勵(lì)官員將工作重心轉(zhuǎn)移到職能轉(zhuǎn)變上來(lái)。

三、 新常態(tài)下政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)變路徑探究

（一） 發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用

改革開發(fā)初期，我國(guó)實(shí)行的是“雙軌制”市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式，即一部分缺乏競(jìng)爭(zhēng)力的國(guó)有企業(yè)依然享受補(bǔ)貼與保護(hù)，部分市場(chǎng)開放競(jìng)爭(zhēng)。這對(duì)于剛剛走出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式的中國(guó)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)是非常必要的，但是，由于不充分的競(jìng)爭(zhēng)造成權(quán)力的尋租，進(jìn)而導(dǎo)致市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)扭曲，一些國(guó)有企業(yè)出現(xiàn)嚴(yán)重虧損，造成國(guó)有資產(chǎn)流失。因此取消雙軌制，減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的介入，發(fā)揮市場(chǎng)資源配置決定性作用，是政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)變必然路徑。

（二） 優(yōu)化行政運(yùn)行機(jī)制

轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟(jì)管理職能的核心是簡(jiǎn)政放權(quán)，簡(jiǎn)化審批流程，其實(shí)現(xiàn)依賴于不斷優(yōu)化行政運(yùn)行機(jī)制。一是要厘清政府權(quán)力清單，明確權(quán)力邊界。新常態(tài)下，政府經(jīng)濟(jì)管理職能著重于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀調(diào)控和市場(chǎng)運(yùn)行的監(jiān)督管理。不適宜市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用的權(quán)力都應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)取消。責(zé)任主體不明確，責(zé)任劃分不清晰的權(quán)力都應(yīng)當(dāng)依法明確。二是要完善政府責(zé)任清單，確保權(quán)責(zé)分明。擁有多大權(quán)力，就要承擔(dān)多大責(zé)任。權(quán)責(zé)對(duì)等是提高政府行政效率的保障，政府各部門在其權(quán)力清單的基礎(chǔ)上，依法依規(guī)落實(shí)責(zé)任清單，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督。同時(shí)，厘清責(zé)任清單有助于行政職責(zé)的細(xì)化，避免部門間出現(xiàn)相互推諉，相互扯皮現(xiàn)象。

（三） 轉(zhuǎn)變政府考核機(jī)制

考核機(jī)制是所有公務(wù)人員工作努力的方向，對(duì)政府職能具有重要導(dǎo)向作用。新常態(tài)要求中國(guó)經(jīng)濟(jì)必須從以浪費(fèi)資源、破壞環(huán)境為代價(jià)的粗狂式發(fā)展，轉(zhuǎn)變成注重質(zhì)量、注重創(chuàng)新的集約式發(fā)展。這就要求考核機(jī)制必須徹底摒棄之前“唯GDP論英雄”的政績(jī)觀，提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量，經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的考評(píng)比重。另外，考評(píng)機(jī)制應(yīng)更多關(guān)注民生、環(huán)境、公民獲得感等軟性指標(biāo)，吸納公民、社會(huì)組織成為評(píng)價(jià)主體，切實(shí)督促政府轉(zhuǎn)變職能，公務(wù)人員轉(zhuǎn)變工作方式。

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（作者單位：重慶市巴南區(qū)委黨校，重慶 401320）