李 燃，包景嶺，羅彥鶴，趙 陽，閆 佩

（1.河北工業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，天津300401；2.天津市環(huán)科環(huán)境規(guī)劃科技發(fā)展有限公司，天津300191）

于橋水庫是引灤入津工程重要的中轉(zhuǎn)調(diào)蓄水庫，在南水北調(diào)中線通水前曾是天津市唯一的大型集中式飲用水源地。多年來，為保護(hù)飲用水源地水質(zhì)、保障廣大人民群眾的用水安全，當(dāng)?shù)卣谒畮熘苓叺貐^(qū)開展了大規(guī)模的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。建立科學(xué)合理的生態(tài)補償機(jī)制，對于保障水源地群眾利益、促進(jìn)水源保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義。

近年來，針對水庫型飲用水源地保護(hù)，國內(nèi)許多省區(qū)開展了生態(tài)補償方面的探索與實踐，并取得一定成效。從實踐情況來看，目前已大致形成財政轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)補償專項資金、水權(quán)交易、異地開發(fā)4種生態(tài)補償模式［1-3］。財政轉(zhuǎn)移支付和生態(tài)補償專項資金的補償模式是最常見也是最直接的補償方式，水庫上下游分屬不同行政區(qū)域的，多采用橫向財政轉(zhuǎn)移支付的方式；對轄區(qū)內(nèi)水庫進(jìn)行補償?shù)?，多采用專項資金的方式，專項資金有明確的使用范圍，?？顚Ｓ?、單獨核算。水權(quán)交易和異地開發(fā)模式屬于少數(shù)區(qū)域的探索實踐。

生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)是生態(tài)補償機(jī)制的核心，也是建立生態(tài)補償機(jī)制的重點和難點。從現(xiàn)有的研究成果來看，水庫型飲用水源地生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的核算方法主要有生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值法、生態(tài)保護(hù)成本法、發(fā)展機(jī)會成本法、水資源價值法、水量水質(zhì)需求法、支付意愿價值評估法6種［4-11］。這幾種方法各有優(yōu)缺點，測算結(jié)果存在數(shù)量級上的較大差異，要結(jié)合各方因素綜合確定。

筆者根據(jù)于橋水庫水質(zhì)受上游來水影響較大的特點，本著權(quán)責(zé)統(tǒng)一、切實可行的原則，探討了于橋水庫生態(tài)補償機(jī)制的構(gòu)建思路，確定專項資金的補償方式，提出以水庫水質(zhì)達(dá)標(biāo)和改善情況為主、水環(huán)境管理措施為補充的生態(tài)補償考核方法，并采用多種方法分別測算、綜合確定生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)。

1 研究區(qū)概況

于橋水庫地處天津市薊州區(qū)燕山山脈邊緣地帶的州河盆地，是一座山谷型盆地水庫，南北最寬10㎞，東西最長30㎞，總面積 135 km3，總庫容 15.59億 m3。為保護(hù)于橋水庫的生態(tài)環(huán)境，解決庫區(qū)周邊污染問題，補償薊州區(qū)人民為保障全市飲水安全做出的犧牲，保障庫區(qū)群眾基本收益，天津市針對于橋水庫開展了一系列生態(tài)補償工作。一方面，在薊州區(qū)新城建設(shè)、庫區(qū)污染防治、旅游業(yè)和農(nóng)業(yè)發(fā)展、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面予以重點扶持，支持薊州區(qū)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增強生態(tài)功能；另一方面，自2014年起，每年安排專項資金8 000萬元，用于對于橋水庫實施封閉管理后庫區(qū)人均耕地面積在0.046 hm2以下的困難群眾生活補貼（從2017年起每年新增4 000萬元，同時整合非移民糧煤補和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金1 000萬元）。

2 生態(tài)補償機(jī)制框架研究

從現(xiàn)有生態(tài)補償機(jī)制研究和實踐成果來看，建立生態(tài)補償長效機(jī)制，要考慮補償主體、受償客體、補償方式、補償標(biāo)準(zhǔn)、實施機(jī)制5大關(guān)鍵要素，見圖1［12］。

圖1 生態(tài)補償機(jī)制總體框架

在生態(tài)補償機(jī)制中，受償客體向補償主體提供生態(tài)產(chǎn)品，補償主體依據(jù)生態(tài)產(chǎn)品的價值提供生態(tài)補償，明確補償主體和受償客體是確定補償范圍、補償方式、資金來源以及實施機(jī)制等要素的基礎(chǔ)。補償方式主要包括政策補償、立法補償、資金補償、市場補償?shù)?，目前?yīng)用最多的為資金補償，不同的補償方式對應(yīng)不同的實施機(jī)制；補償標(biāo)準(zhǔn)為資金補償方式中最核心也是最難確定的部分，目前相關(guān)研究很多，但基于各種方法測算的研究結(jié)果差異較大，難以直接作為政策依據(jù)；實施機(jī)制主要包括資金來源和使用要求、考核方法、實施保障等，是生態(tài)補償機(jī)制能夠落地實施長效執(zhí)行的具體細(xì)則，實施機(jī)制的制定要充分體現(xiàn)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和透明化，確保生態(tài)補償機(jī)制實施的公平性與公正性。

結(jié)合于橋水庫水源地的特點，逐項確定生態(tài)補償機(jī)制的5大關(guān)鍵要素。

（1）補償主體。于橋水庫供給除薊州區(qū)和寧河區(qū)以外的城鎮(zhèn)居民用水，補償主體應(yīng)為供水水源的受益者，即全市大部分城鎮(zhèn)居民，天津市人民政府作為城市居民的公共利益代表，即為補償主體。

（2）受償客體。薊州區(qū)為保護(hù)于橋水庫水源地投入大量人力物力財力，并在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面做出較大犧牲。為減少生態(tài)保護(hù)措施對于薊州區(qū)特別是于橋水庫周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，保障庫區(qū)群眾利益，應(yīng)將薊州區(qū)作為水源涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)補償機(jī)制的受償對象。

（3）補償方式。借鑒現(xiàn)有研究和實踐經(jīng)驗，結(jié)合機(jī)制建立的可行性和可操作性，確定資金補償方式，即建立生態(tài)補償專項資金，用于薊州區(qū)于橋水庫匯水區(qū)的污染治理和生態(tài)保護(hù)。

（4）補償標(biāo)準(zhǔn)。綜合考慮生態(tài)保護(hù)對象的生態(tài)服務(wù)功能、生態(tài)產(chǎn)品價值、生態(tài)保護(hù)成本以及受償?shù)貐^(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會成本等因素，確保補償標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、公平性及可行性。

（5）實施機(jī)制。資金籌集采用市級財政年度預(yù)算固定支出和受益區(qū)集中籌集相結(jié)合的方式，其中受益區(qū)集中籌集部分由接收于橋水庫供水的各區(qū)，按照用水人口占比共同籌措，通過年終結(jié)算上解市財政。薊州區(qū)政府規(guī)范補償資金使用管理，確保將補償資金用于保護(hù)生態(tài)環(huán)境和改善民生，并做好資金績效管理相關(guān)工作；市環(huán)保、水務(wù)部門依據(jù)考核方法，每年對薊州區(qū)進(jìn)行考核，依據(jù)考核結(jié)果確定補償資金額度；市財政部門建立補償資金使用情況的跟蹤問效和反饋機(jī)制，并進(jìn)行績效考評；市審計部門依法對生態(tài)補償專項資金的使用情況進(jìn)行審計監(jiān)督。

3 補償標(biāo)準(zhǔn)測算

借鑒已有研究成果，結(jié)合于橋水庫作為中轉(zhuǎn)調(diào)蓄水庫的特點，分別采用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值法、水資源價值法、生態(tài)保護(hù)成本法和發(fā)展機(jī)會成本法對生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測算，根據(jù)各種方法的測算結(jié)果綜合確定。

3.1 基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值的測算

參照Constanza、謝高地等關(guān)于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值評估的原理和方法，重點采用謝高地等［13］構(gòu)建的基于單位面積價值當(dāng)量因子法的中國陸地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)機(jī)制動態(tài)評估方法，對于橋水庫的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能與效益進(jìn)行分析，評價其生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)總價值。該方法將區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)分為供給服務(wù)、調(diào)節(jié)服務(wù)、支持服務(wù)和文化服務(wù)4大類，并進(jìn)一步細(xì)分為食物生產(chǎn)、原料生產(chǎn)、水資源供給、氣體調(diào)節(jié)、氣候調(diào)節(jié)、凈化環(huán)境、水文調(diào)節(jié)、土壤保持、維持養(yǎng)分循環(huán)、生物多樣性和美學(xué)景觀11種服務(wù)功能，其計算公式為

式中：ESV為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)總價值，元；Ak為研究區(qū)k種土地覆被類型的面積，hm2；VCk為單位面積生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值當(dāng)量；D為1個標(biāo)準(zhǔn)單位生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值當(dāng)量因子，是指1 hm2全國平均產(chǎn)量的農(nóng)田每年自然糧食產(chǎn)量的經(jīng)濟(jì)價值，取3 406.5元／hm2。

在Envi 9.0平臺上對于橋水庫流域2015年、2016年高分辨率遙感影像進(jìn)行解譯，結(jié)合地面核查，在Arc-GIS 10.0平臺上建立土地利用空間數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)于橋水庫保護(hù)區(qū)土地利用分類空間化，得到于橋水庫流域土地利用分類。對各類土地利用類型進(jìn)行面積測算，結(jié)果見表1。

表1 于橋水庫流域各種土地利用類型面積統(tǒng)計

根據(jù)于橋水庫流域用地現(xiàn)狀，對分布面積較大、生態(tài)服務(wù)功能價值較高的林地、園地、耕地及水庫等土地利用類型進(jìn)行測算，得出總服務(wù)價值約為56.70億元，其中水資源供給功能服務(wù)價值為2.86億元。

生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值作為生態(tài)補償最基本的理論基礎(chǔ)和依據(jù)，其估算方法目前仍處于理論研究階段，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，測算所得的結(jié)果往往數(shù)額巨大，難以轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實決策依據(jù)，因此一般將其作為補償標(biāo)準(zhǔn)的參考和理論上限［4，11］。

3.2 基于水質(zhì)分類的水資源價值的測算

水資源價值是飲用水源地生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)測算的關(guān)鍵指標(biāo)。水質(zhì)對水資源價值具有重要影響，現(xiàn)有基于水資源價值測算生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的研究大多綜合考慮水資源量和水質(zhì)兩方面因素?；谒|(zhì)分類的水資源價值的計算公式為

式中：P為補償標(biāo)準(zhǔn)；Q為調(diào)水量；Va為水資源價值；C為水質(zhì)調(diào)整系數(shù)。

結(jié)合于橋水庫供水水量和水質(zhì)要求，將水質(zhì)滿足《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB 3838—2002）Ⅲ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的補償標(biāo)準(zhǔn)定為基本水資源價值，即C＝1；優(yōu)于Ⅲ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的水資源價值翻1倍，即C＝2；等于Ⅳ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的為基本水資源價值的一半，即C＝0.5；劣于Ⅳ類標(biāo)準(zhǔn)的水資源價值為0，即C＝0。基本水資源價值根據(jù)天津市地表水供給城鎮(zhèn)公共供水企業(yè)的水資源稅稅額標(biāo)準(zhǔn)確定，取水資源稅額標(biāo)準(zhǔn)的一半（見表2）。

表2 不同水質(zhì)類別的水資源價值

水質(zhì)情況按月考核，以于橋水庫出口斷面水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果為準(zhǔn)，高錳酸鹽指數(shù)、化學(xué)需氧量、氨氮和總磷4項污染物月均濃度均達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)為達(dá)到Ⅲ類水質(zhì)，依此類推。

2011—2015年于橋水庫年供水量為8億～10億m3，2016年南水北調(diào)中線工程通水以來，于橋水庫供水量有所減少，每年供水量約為5億m3。若年供水量按5億m3計算，則不同水質(zhì)情況下補償標(biāo)準(zhǔn)為0.95億～3.80 億元。

3.3 基于生態(tài)保護(hù)成本的測算

入庫河流是流域與水庫生態(tài)環(huán)境聯(lián)結(jié)的主要紐帶和通道。河道污染物輸入是于橋水庫主要的外源性污染，也是流域點源、非點源污染的綜合表現(xiàn)。于橋水庫入庫污染物主要來源于上游來水污染和庫周入庫污染兩方面。本文所研究的生態(tài)補償機(jī)制僅針對庫周污染治理和生態(tài)保護(hù)，可采用影子工程法，按照庫周污染治理成本測算生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)。

目前，天津市水價中包含的污水處理費為居民生活 0.9 元／m3、工業(yè)及其他行業(yè) 1.2 元／m3，與污水處理成本基本持平，故將每治理1 m3入庫污水成本設(shè)定為1.0元。庫周入庫污水量按多年平均庫周匯水量1.05億m3計算，則補償標(biāo)準(zhǔn)為1.05億元。

3.4 基于發(fā)展機(jī)會成本的測算

于橋水庫所在地薊州區(qū)，是京津冀協(xié)同發(fā)展定位中的生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)，是天津北生態(tài)的核心區(qū)，多年來承擔(dān)著保護(hù)和涵養(yǎng)于橋水庫“大水缸”的重任。為保護(hù)生態(tài)環(huán)境和飲用水源安全，薊州區(qū)不僅實行了南岸居民整體搬遷、庫區(qū)封閉管理、匯水區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整等重大措施，也犧牲了一部分自身發(fā)展機(jī)會。目前薊州區(qū)庫區(qū)居民年人均可支配收入比全市平均水平低1 000元左右。庫區(qū)人口約13.56萬人口，基于發(fā)展機(jī)會成本測算的補償標(biāo)準(zhǔn)為1.35億元。

上述4種方法測算的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)為0.95億～3.80億元，綜合考慮社會經(jīng)濟(jì)、財政負(fù)擔(dān)等因素，現(xiàn)階段于橋水庫生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)可確定為每年2億元。

4 考核方法研究

鑒于于橋水庫水質(zhì)受上游來水影響較大，對水庫所在區(qū)域的生態(tài)補償考核應(yīng)以水質(zhì)保護(hù)和改善情況為主，兼顧污染防治及環(huán)境管理措施，充分調(diào)動水庫所在地保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性。采用累計加和方式，依據(jù)水環(huán)境質(zhì)量和水環(huán)境管理措施兩方面因素的考核結(jié)果，確定年度補償資金額度?？己艘蛩刂笜?biāo)設(shè)置如下。

（1）水環(huán)境質(zhì)量因素（A），分值為90分?？己藬嗝鏋橛跇蛩畮斐隹?、果河橋（入庫斷面），考核辦法為按照考核斷面月監(jiān)測結(jié)果，進(jìn)行年度統(tǒng)計，考核污染物為高錳酸鹽指數(shù)、化學(xué)需氧量、氨氮、總磷4項。當(dāng)于橋水庫出口4項考核污染物濃度年均值均達(dá)到或優(yōu)于地表水環(huán)境質(zhì)量Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)，且斷面超標(biāo)月數(shù)不超過2個月時，A＝90；否則：

式中：Pi為于橋水庫出口斷面與果河橋第i種考核污染物濃度比較得分，當(dāng)于橋水庫出口斷面第i種考核污染物濃度達(dá)到（或優(yōu)于）地表水環(huán)境質(zhì)量Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)或出入庫濃度比值小于等于1時，Pi＝90，否則Pi＝0；Wi為第i種考核污染物權(quán)重。

（2）水環(huán)境管理因素（B），分值為10分。主要考核3個方面：①農(nóng)村面源污染控制，以于橋水庫保護(hù)區(qū)內(nèi)主要農(nóng)作物的化肥與農(nóng)藥施用量同比下降率為考核指標(biāo)，考核年度內(nèi)主要農(nóng)作物的化肥與農(nóng)藥施用量比上一年度降低10%以上，可得4分；②畜禽養(yǎng)殖污染控制，以于橋水庫保護(hù)區(qū)內(nèi)糞便綜合利用率為考核指標(biāo)，考核年度內(nèi)糞便綜合利用率提高5%以上，可得4分；③創(chuàng)新水環(huán)境管理制度，考核年度內(nèi)有制度或機(jī)制創(chuàng)新，可得2分。

綜合考核分值計算公式為

綜合考核分值與考核等級、獎勵額度對應(yīng)關(guān)系見表3。

表3 綜合考核指數(shù)與考核等級、獎勵額度對應(yīng)關(guān)系

為激勵水庫所在地保護(hù)水源地的積極性，還可建立考核指標(biāo)持續(xù)改善機(jī)制，例如依據(jù)實際情況逐步提高水質(zhì)考核指標(biāo)要求，在水庫水質(zhì)連續(xù)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)3 a之后，將達(dá)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)提高到地表水Ⅱ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，或增加被考核污染物項數(shù)。

5 結(jié) 論

（1）在現(xiàn)有研究和實踐基礎(chǔ)上，構(gòu)建了于橋水庫飲用水源地生態(tài)補償機(jī)制框架內(nèi)容，確定了天津市政府和薊州區(qū)政府分別為補償主體和受償客體，采用專項資金的方式進(jìn)行生態(tài)補償。

（2）采用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值法、水資源價值法、生態(tài)保護(hù)成本法和發(fā)展機(jī)會成本法等多種方式測算補償標(biāo)準(zhǔn)，綜合各種方法的測算結(jié)果，現(xiàn)階段于橋水庫生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)可確定為每年2億元。

（3）根據(jù)于橋水庫受上游來水影響較大的特點，兼顧公平性和可操作性，設(shè)計了以水質(zhì)保護(hù)和改善情況為主、水環(huán)境管理措施為補充的生態(tài)補償考核方法。