◎ 文 《法人》全媒體記者 伍洲奇

1986年，在全國人大常委會、司法部最高人民法院等單位聯(lián)合召開的民法通則頒布座談會上，時任全國人大法律委員會顧問的陶希晉提出：“我們廢除了國民黨的‘六法全書’，但不能沒有自己的法律體系。我認(rèn)為，我們應(yīng)該建立一個‘新六法’?！?/p>

隨著民法通則于1986年4月12日通過，中國的“新六法”中已有民法、民事訴訟法、刑法、刑事訴訟法，所缺的正是行政法和行政訴訟法。

陶希晉提議組建一個專門研究行政立法的機(jī)構(gòu)，提議得到全國人大常委會法工委領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)同，行政立法研究組隨后成立，主要任務(wù)就是“研究現(xiàn)在的社會實(shí)際，為重要的行政法提供毛坯”。

由此，行政法立法拉開了序幕。

“民告官”第一案

眾所周知，中國改革開放40年，是中國加強(qiáng)社會主義法治建設(shè)的30年，也是逐步將公權(quán)力置于法治羈束之下的40年。

不斷前行的“民告官”法律制度，已成為法治建設(shè)的重要指標(biāo)，法院受理并審理行政案件從“鮮見”走向“常態(tài)”。不過，對于哪宗案件是“民告官”第一案，法律界卻有不同的理解與認(rèn)識。

從時間順序來看，“民告官”第一案當(dāng)屬包鄭照訴浙江蒼南縣政府案。

故事發(fā)生在1985年。浙江省蒼南縣農(nóng)民包鄭照家，在舥艚鎮(zhèn)東面的河灘上拋石填河形成有三間屋基，于是向舥艚鎮(zhèn)城建辦申請建房，建房審批表中有當(dāng)?shù)厣a(chǎn)大隊(duì)“同意建房，請主管部門審批”的意見和印章，沒有鎮(zhèn)城建辦和鎮(zhèn)政府的審批意見和印章。

根據(jù)這口頭同意，包家動工建房，蓋起三間三層樓房，并辦理了房屋產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)。但縣政府根據(jù)相關(guān)法規(guī)認(rèn)為，包家的房屋蓋在了河堤范圍內(nèi)，對抗洪防汛造成了干擾，要求包家自行拆除，包家沒有理會。

1987年7月，蒼南縣政府以未經(jīng)合法審批、占用水道為由，組織人員將房屋向河道延伸出來的1.5米強(qiáng)行拆除。包鄭照決定拿起法律的武器。于是，包鄭照一家以縣政府侵犯其合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益為由，將縣政府告上法庭，要求賠償各類損失總計(jì)13012元。

依照1982年頒布的民事訴訟法（試行）規(guī)定：“法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件，適用本法規(guī)定”。雖然行政案件受理范圍窄，且采用民事訴訟程序?qū)徖?，但?biāo)志著行政訴訟制度在新中國的初步建立。

正是在這樣的背景下，在包鄭照為立案奔波了一年多后，案件受到浙江省高院的關(guān)注，指定溫州中院受理當(dāng)年被稱為“民告官”第一案的案件，該案最終以這種特殊的方式進(jìn)入司法程序，為日后我國首部行政訴訟法的立法起到了助推作用。包案發(fā)生不久，行政訴訟法獲得通過，“民告官”案件從此有法典可依。

但是，也有業(yè)界人士把陳錦洪訴廣東省佛山市經(jīng)委的行政訴訟列為“民告官”第一案。1999年6月25日，這宗數(shù)額標(biāo)的最大的案件發(fā)生了。

1986年，廣東省佛山市民陳錦洪出資20萬元，開辦興業(yè)裝飾公司，掛靠在佛山市經(jīng)委名下，公司定期支付掛靠費(fèi)用。1987年10月興業(yè)裝飾公司投入自有資金98萬元，組建佛山市興業(yè)（國際）電梯冷氣工程公司；1988年又投入資金150萬元，組建佛山市興業(yè)集團(tuán)公司。

時至1993年，佛山市興業(yè)裝飾公司已發(fā)展為一家擁有6200多萬元固定資產(chǎn)的集團(tuán)企業(yè)。1994年至1996年，佛山市經(jīng)委先后免除陳錦洪在興業(yè)各個公司經(jīng)理職務(wù)并變更3家興業(yè)公司法定代表人。

于是，陳錦洪于1996年4月向佛山市中院提起行政侵權(quán)賠償之訴，索賠金額1.6億元。法院未支持高額賠償，但是撤銷了佛山市經(jīng)委免除陳錦洪職務(wù)及接管興業(yè)公司的行政行為。

無論是包鄭照案還是陳錦洪案，都算是中國行政司法實(shí)踐的里程碑。

行政立法往事

根據(jù)法學(xué)理論，行政法是將“權(quán)力關(guān)進(jìn)制度”的關(guān)鍵籠子之一，是“有限政府”與“無限政府”力量權(quán)衡的天平。行政法系的立法過程，是政府權(quán)力收縮的過程，更折射了市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，政府干預(yù)與市場調(diào)節(jié)之間的路徑較量。

“文革”十年內(nèi)亂，全國上下缺乏行為共識。粉碎“四人幫”后，恢復(fù)社會秩序，成為首要問題。

1978年12月，鄧小平親自修改其在中央工作會議閉幕式和十一屆三中全會的發(fā)言稿，他向起草者列出講稿提綱，其中第二條寫道：“發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，加強(qiáng)法制?！?而這不是他第一次公開提及“法制”。

1979年2月，從新中國成立之初就長期主管立法工作的彭真復(fù)出。2月17日后的一周內(nèi)，第五屆全國人大常委會第六次會議通過了法制委員會80人名單。彭真出任主任，胡喬木、武新宇、陶希晉等10人為副主任?！拔母铩焙笾袊⒎ㄖ纷源碎_始。

1986年10月4日，行政立法研究組在北京人民大會堂正式成立。研究組共14人，江平為組長，羅豪才、應(yīng)松年為副組長。小組成員包括朱維究、姜明安、肖峋、高帆、費(fèi)宗滀、張耀宗、方彥、張煥光、王向明、皮純協(xié)和郭陽。陶希晉、龔祥瑞等8人擔(dān)任顧問。這20余人，對我國后來近30年行政立法的影響至今猶在。

中國政法大學(xué)原校長、行政立法研究組組長江平認(rèn)為，先制定程序法，再制定實(shí)體法比較容易。有了程序法后，在法院對行政案件的審理過程中，才能對這一方面的法律關(guān)系有更深入的了解，才能找到解決這些問題的辦法，才會在制定實(shí)體法時更有把握。

全國人大法工委也對起草行政訴訟法的工作表示支持，順勢而為，研究組從1987年開始起草行政訴訟法草案，當(dāng)年6月便起草了試擬稿。1989年4月4日，七屆全國人大二次會議通過行政訴訟法。

行政訴訟法之后，行政法其他法律的相繼問世，無不與社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)。中國政法大學(xué)終身教授應(yīng)松年回憶說：“依法治國、法治政府的建設(shè)，實(shí)際上和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是一體的，依法治國是市場經(jīng)濟(jì)的必然要求，市場經(jīng)濟(jì)是自由經(jīng)濟(jì)，只能依靠法律進(jìn)行規(guī)范。經(jīng)濟(jì)要快速發(fā)展，法治建設(shè)也不能滯后?！?/p>

依法治權(quán)在路上

時至今日，我國行政訴訟法、國家賠償法、行政許可法、行政處罰法、行政復(fù)議法、行政強(qiáng)制法相繼誕生，行政法已成體系。

不過，行政處罰法的出臺卻是姍姍來遲。1996年通過的這部法律，明確了行政處罰的基本原則與基本程序，成為行政立法上的重大進(jìn)步。處罰法規(guī)定了處罰的種類、設(shè)定權(quán)和處罰程序，都為后來立法所效仿。在一般程序中，該法規(guī)定了專門的聽政程序。這是聽證程序在國內(nèi)首次應(yīng)用。

應(yīng)松年評價說， 該法強(qiáng)調(diào)了程序的正當(dāng)性，強(qiáng)調(diào)了要聽取意見，處罰的時候重大問題要進(jìn)行聽證。聽證是第一次應(yīng)用在中國，在起草這部法律時，費(fèi)了好大的勁，很多人反對，但聽證引入行政處罰法是民主機(jī)制的一大勝利，未來將到處開花。

相對于行政處罰法，行政許可法則在其得以實(shí)施的7年后通過。

應(yīng)松年教授認(rèn)為，“經(jīng)濟(jì)發(fā)展，市場處于自由狀態(tài)，在運(yùn)行中市場有失靈處，政府要管制。但管制過多會影響市場和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而許可法是調(diào)節(jié)政府管制的重要法律。政府職能應(yīng)該轉(zhuǎn)變：一方面，市場能調(diào)節(jié)的政府不要管；另一方面，市場管不了的政府一定要管。這兩者都要通過許可法的實(shí)施得到落實(shí)?！?/p>

2011年6月30日，行政強(qiáng)制法獲得通過，四個單行法，僅剩下行政收費(fèi)法，因其牽一發(fā)而動全身的復(fù)雜關(guān)聯(lián)一波三折。

盡管“行政程序法、行政收費(fèi)法至今沒有出臺，但依法行政、依法治權(quán)卻一直是法律人的奮斗目標(biāo)，我國法治建設(shè)道路也一定會越來越寬廣?！北本┐蟀猜蓭熓聞?wù)所合伙人朱樹明向《法人》記者說。