杜博士

（同濟(jì)大學(xué)馬克思主義學(xué)院，上海 200092）

干部交流是指各級(jí)黨委及其組織人事部門(mén)根據(jù)干部管理的相關(guān)權(quán)限，采用調(diào)任、轉(zhuǎn)任、掛職鍛煉等形式對(duì)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的鄉(xiāng)科級(jí)以上國(guó)家機(jī)關(guān)或企事業(yè)單位干部的工作崗位、工作地域進(jìn)行調(diào)整的一種組織行為。干部交流是中國(guó)干部人事制度中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是世界各主要國(guó)家公務(wù)員管理中的普遍做法，國(guó)內(nèi)外學(xué)者更是從政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、組織行為學(xué)、心理學(xué)等多個(gè)學(xué)科視角對(duì)干部交流制度進(jìn)行了廣泛探討。國(guó)內(nèi)關(guān)于干部交流的早期研究多集中于從理論視角闡釋干部交流的積極影響、實(shí)施干部交流過(guò)程中存在的問(wèn)題以及破解干部交流難這一問(wèn)題的舉措建議；近幾年來(lái)，主要聚焦于干部交流與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的關(guān)系的實(shí)證研究。然而，從現(xiàn)有的文獻(xiàn)看，不論是質(zhì)性研究還是實(shí)證研究，均未對(duì)干部交流制度背后的運(yùn)行邏輯進(jìn)行過(guò)有力探討。學(xué)者們只是在質(zhì)性研究的制度作用部分或?qū)嵶C研究的理論機(jī)制分析部分，對(duì)干部交流制度的運(yùn)行效果進(jìn)行簡(jiǎn)單描述和理論構(gòu)建。那么，干部交流制度的制定和實(shí)施到底是出于什么目的或者說(shuō)預(yù)期達(dá)到什么效果？這是一個(gè)非常值得探討的重要命題，也為本文的研究提供了一個(gè)重要指引。

一、干部交流的實(shí)踐發(fā)展和制度化確認(rèn)

2010 年，中共中央組織部從中央和國(guó)家機(jī)關(guān)選拔出66 名中青年干部前往地方任職。同時(shí)，也從地方選拔了63 名廳級(jí)干部到部委履新。此后，中組部又在2011 年和2012 年分別組織了兩批中青年干部在中央和地方之間雙向交流任職。2016 年，中央啟動(dòng)新一輪央地干部雙向交流任職工作，54 名中青年司局級(jí)干部分別到中央和國(guó)家機(jī)關(guān)或省區(qū)市履新。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，1995-2001年，全國(guó)共交流省部級(jí)干部647 名、廳局級(jí)干部1.5 萬(wàn)多名、縣處級(jí)干部19.9 萬(wàn)多名。全國(guó)96%的縣（市、區(qū)）委書(shū)記、97%的縣（市、區(qū)）長(zhǎng)進(jìn)行了交流或易地任職。[1]截至2012 年10 月，國(guó)管干部累計(jì)交流1,700 余人次，廳局級(jí)干部共交流30,000 余人次，縣處級(jí)干部交流人次超過(guò)30 萬(wàn)。干部交流覆蓋到了全國(guó)范圍內(nèi)98%的縣市區(qū)書(shū)記、99%的縣市區(qū)長(zhǎng)。[2]干部交流工作在實(shí)踐中得以發(fā)展。

中國(guó)共產(chǎn)黨歷來(lái)重視干部交流工作，把其作為全面深化干部領(lǐng)導(dǎo)體制改革、推進(jìn)黨的建設(shè)的重要抓手。1931 年中央下發(fā)了《中共中央關(guān)于干部問(wèn)題的決議》是干部交流在黨內(nèi)文件中的最早出處。鄧小平同志在1962 年指出“干部工作的另外一個(gè)問(wèn)題，就是干部交流問(wèn)題”，強(qiáng)調(diào)“干部交流，是為了鍛煉干部，便利工作，給各個(gè)單位、各級(jí)黨委創(chuàng)造一個(gè)好的工作條件?！盵3]改革開(kāi)放后，黨和國(guó)家高度重視干部交流工作。1994 年召開(kāi)的十四屆四中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了推行干部交流機(jī)制的重要意義，決定要在強(qiáng)化省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部交流的同時(shí)，推動(dòng)市縣鄉(xiāng)級(jí)干部的人事交流。2006年，《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》的頒布實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)干部工作走上法制化道路，干部交流機(jī)制有了法律依據(jù)。2010 年3 月全國(guó)對(duì)口援疆工作會(huì)議在京召開(kāi)，豐富了干部交流的具體形式。進(jìn)入新的歷史時(shí)期，黨中央將建設(shè)一支高素質(zhì)專業(yè)化干部隊(duì)伍提到國(guó)家戰(zhàn)略高度，并做了一系列的制度安排。2014 年1 月15 日中央修訂了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》。2019 年針對(duì)干部交流又先后出臺(tái)了修訂后的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》和《關(guān)于充分發(fā)揮市場(chǎng)作用促進(jìn)人才順暢有序流動(dòng)的意見(jiàn)》。干部交流不僅在實(shí)踐中得到發(fā)展，更在黨的政策文件中得到了制度化確認(rèn)。

表1 建黨以來(lái)關(guān)于干部交流的黨內(nèi)政策文件

二、干部交流的歷史邏輯

在中國(guó)幾千年的吏治長(zhǎng)河中，形成了一套較為完整的古代職官制度，是中華民族傳統(tǒng)文化中的一大瑰寶。中國(guó)古代職官制度是西方現(xiàn)代公務(wù)員制度的最初模板，也為中國(guó)當(dāng)代干部領(lǐng)導(dǎo)體制的探索與完善提供了有益借鑒和重要指引。古代官員除非瀆職，否則任職終身。但官員每幾年要異地調(diào)任，具體調(diào)任情況根據(jù)官位高低、任職時(shí)間長(zhǎng)短而定，在《漢書(shū)》《史記》中“期滿調(diào)任”等字眼也十分常見(jiàn)。

在古代職官制度中，官員交流任職是一種較為常見(jiàn)的政治現(xiàn)象。封建社會(huì)的歷代君主為了鞏固王權(quán)統(tǒng)治，在官員交流方面做出過(guò)眾多嘗試。秦朝采用的“易地封侯”，是干部交流制度的雛形。此后的歷代封建王朝都在這一制度上做出過(guò)積極探索，使其逐漸完善。兩漢時(shí)期，為防止戍邊將領(lǐng)與異族勾結(jié)，一般三年一換。中央在任命各地方官員時(shí)，要求必須回避自身籍貫，即“除京域外，刺史不用本州人，郡國(guó)守相不用本郡人，縣令長(zhǎng)不用本縣和本部人”。[4]這一時(shí)期頒布的《三互法》是中國(guó)古代關(guān)于官員任職回避的第一個(gè)成文性法規(guī)，對(duì)官員任職回避情形作出了明確具體的規(guī)范，標(biāo)志著中國(guó)古代官員任職回避制度的正式確立。魏晉南北朝時(shí)期，中央政府為進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)于地方政府的控制，對(duì)官員任職回避制度的適用范圍進(jìn)行了擴(kuò)展，即一方面將血親、姻親的回避主體擴(kuò)大至五服以內(nèi)；另一方面，制度的實(shí)施由地方政府?dāng)U大到中央政府。隋朝時(shí)期以科舉制取代九品中正制，并進(jìn)一步對(duì)官員回避制度加以完善?！秲?cè)府元龜·銓選部·條制一》中記載：“縣丞和縣尉盡用他郡人，州縣的主要屬官三年一代，不許連任?！边@一時(shí)期“南人北官”的官員異地交流任職模式逐漸成為定制。

唐朝是中國(guó)封建社會(huì)發(fā)展中最為繁盛的時(shí)期，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的巨大發(fā)展必然要求政府管理體制的轉(zhuǎn)變與管理能力的提升。這一時(shí)期在沿用以往官員交流、任職回避制度的基礎(chǔ)上進(jìn)一步擴(kuò)大官員任職回避范圍，要求官員不僅不能在本縣為官，也不能在鄰縣任職，如：《冊(cè)府元龜·銓選部·條制二》中載：“不許百姓，人本貫州縣及本貫鄰縣夾”。同時(shí)，明確了特定職務(wù)要進(jìn)行官員任職回避，如：《唐會(huì)要·選部下·選限》載：“子孫合授官者，一切擬京官，不得擬州縣官”。宋朝時(shí)期頒布的《避親法》《詳定服紀(jì)親疏在官回避條例》《吏部條法》等律例使得古代官員交流、官員任職回避得到了進(jìn)一步的制度化確認(rèn)。這一時(shí)期要求所有中央和地方官員要全面回避自身籍貫，同時(shí)規(guī)定大臣的子弟、門(mén)生故舊必須回避要職。金元時(shí)期基本上沿用了唐宋確立的官員交流、官員任職回避制度。

經(jīng)過(guò)眾多朝代的發(fā)展完善，到明清時(shí)期，古代官員交流、官員任職回避制度已趨于完善。明朝時(shí)期重新界定和劃分了官員交流回避的范圍，進(jìn)一步完善官員南北交流任職?！睹鲗?shí)錄·明太祖實(shí)錄·卷一二九》記載道：“洪武十三年，定南北更調(diào)用人之法?！边@一時(shí)期的典型做法是：按照職務(wù)縮小官員任職回避范圍，省、府兩級(jí)行政長(zhǎng)官須回避省籍，而省、府兩級(jí)的屬官和知縣無(wú)須避省，只要避開(kāi)本籍府、縣并頻繁調(diào)動(dòng)即可。民國(guó)時(shí)期，由于國(guó)民黨當(dāng)局沒(méi)有意識(shí)到干部交流的重要性而使得軍隊(duì)內(nèi)部派系林立、山頭主義橫行?！耙允窞殍b，可以知興替?！敝袊?guó)共產(chǎn)黨從立黨之初就高度重視干部交流制度的重要性，并積極有效地實(shí)施干部交流工作，把其作為深化干部領(lǐng)導(dǎo)體制改革的重要抓手，干部交流制度是中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)中國(guó)幾千年吏治經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的深度把握。

三、干部交流的政治邏輯

選拔任用黨政領(lǐng)導(dǎo)干部必須把政治標(biāo)準(zhǔn)放在首位，這也為干部交流工作的開(kāi)展定了調(diào)子、指明了方向，干部交流制度蘊(yùn)含著深刻的政治邏輯。在中國(guó)的干部領(lǐng)導(dǎo)序列中，縣處級(jí)及以下的領(lǐng)導(dǎo)干部通常被定義為基層領(lǐng)導(dǎo)干部。行政級(jí)別的不同必將導(dǎo)致其在干部交流實(shí)施過(guò)程中的內(nèi)在邏輯有所差異。通常而言，對(duì)縣處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部交流任職的政治邏輯更為明顯。

（一）實(shí)現(xiàn)政治激勵(lì)、懲戒、考察、培養(yǎng)的重要手段

對(duì)于作為職業(yè)政治家的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部而言，獲得政治晉升是其最為迫切的需求，也是他們執(zhí)政偏好、執(zhí)政行為最為重要的動(dòng)機(jī)。與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域常采取的物質(zhì)激勵(lì)方式不同，政治領(lǐng)域的激勵(lì)多以口頭獎(jiǎng)勵(lì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)為主，政治晉升是對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部最直接、最有效的激勵(lì)方式。當(dāng)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在某個(gè)崗位、地方做出一定成績(jī)、得到上級(jí)組織部門(mén)肯定與人民群眾贊譽(yù)、擁護(hù)時(shí)，為了進(jìn)一步調(diào)動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部的工作積極性，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和組織人事部門(mén)會(huì)將其調(diào)任至級(jí)別更高、更為重要的崗位或地方任職，干部交流則是這一政治激勵(lì)過(guò)程的重要實(shí)現(xiàn)方式。個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部在任期內(nèi)出現(xiàn)較大工作失誤、錯(cuò)誤，在當(dāng)?shù)厝嗣袢罕娭性斐奢^為惡劣影響，對(duì)于這部分不適宜繼續(xù)擔(dān)任現(xiàn)職的領(lǐng)導(dǎo)干部，上級(jí)組織部門(mén)通常會(huì)及時(shí)對(duì)其采取一定的懲戒措施，常規(guī)做法是對(duì)其予以行政降級(jí)，將其調(diào)整到非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或不直接面對(duì)人民群眾的工作崗位。一些干部可能會(huì)因某些原因失去上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和組織部門(mén)的政治信任或者上級(jí)組織部門(mén)擬安排某位干部擔(dān)任重要崗位領(lǐng)導(dǎo)，此時(shí)，出于對(duì)組織和個(gè)人負(fù)責(zé)的態(tài)度，上級(jí)組織人事部門(mén)則會(huì)將他們調(diào)離原有工作崗位、地方，在新的工作崗位、地方對(duì)其進(jìn)行一段時(shí)間的政治考察，深入考察其政治忠誠(chéng)、政治定力、政治擔(dān)當(dāng)、政治能力、政治自律等方面的情況。一直以來(lái)，我們黨始終高度重視對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔培養(yǎng)，尤其是對(duì)年輕干部發(fā)現(xiàn)和選拔培養(yǎng)。黨的十九大提出要建設(shè)一支高素質(zhì)專業(yè)化的干部隊(duì)伍，以此為指導(dǎo)，各級(jí)組織部門(mén)通常會(huì)將具有培養(yǎng)前途但經(jīng)歷單一、缺乏基層歷練的干部特別是年輕干部有計(jì)劃地選派到艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)、基層地區(qū)和復(fù)雜環(huán)境工作，以豐富其工作經(jīng)歷、提升其對(duì)復(fù)雜環(huán)境的把控能力。讓年輕干部到不同地區(qū)、不同崗位，不同系統(tǒng)經(jīng)受各方面的歷練，幫助他們快速成長(zhǎng)，也符合干部人才成長(zhǎng)的客觀規(guī)律。干部交流制度是我國(guó)實(shí)現(xiàn)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行政治激勵(lì)、懲戒、考察、培養(yǎng)的重要手段。

（二）推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的重要抓手

全面從嚴(yán)治黨是黨的十八大以來(lái)黨中央作出的重大戰(zhàn)略部署，是“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要組成部分，也是全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面依法治國(guó)順利推進(jìn)的根本保證。全面從嚴(yán)治黨能否深入推進(jìn)關(guān)系中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)能否進(jìn)一步發(fā)展、關(guān)系中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)能否順利實(shí)現(xiàn)。以習(xí)近平同志為核心的黨中央率先垂范、在全國(guó)各級(jí)黨組織、黨員干部、廣大人民群眾的共同努力下，全面從嚴(yán)治黨持續(xù)深入推進(jìn)，反腐敗斗爭(zhēng)取得壓倒性勝利。在這一過(guò)程中，干部交流制度起到了重要抓手作用。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部在同一崗位、地區(qū)長(zhǎng)期任職后，或主動(dòng)或被動(dòng)地陷入當(dāng)?shù)氐母鞣N利益關(guān)系網(wǎng)，加之同級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)或因在同一政府大樓辦公礙于面子或因領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人權(quán)威而無(wú)法對(duì)其實(shí)施有效監(jiān)督，從而在一定程度上為一部分領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行權(quán)利尋租、走向腐化墮落提供了溫床。通過(guò)干部交流制度，一方面將貪腐風(fēng)險(xiǎn)較高的領(lǐng)導(dǎo)干部及時(shí)交流出去，打破原有的利益關(guān)系網(wǎng)，從而起到預(yù)防腐敗、保護(hù)干部的目的；另一方面，對(duì)于已經(jīng)腐敗了的干部，紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)在對(duì)其進(jìn)行調(diào)查取證過(guò)程中，通常會(huì)遭遇其及其關(guān)系網(wǎng)的干擾對(duì)抗，將這部分領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)離原有工作崗位，有助于紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的調(diào)查取證工作，推進(jìn)反腐敗斗爭(zhēng)。干部交流制度是打破利益關(guān)系網(wǎng)、鏟除權(quán)力尋租溫床、進(jìn)行反腐敗斗爭(zhēng)、推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的重要抓手。干部交流與反腐敗之間的關(guān)系也得到了學(xué)者們的廣泛關(guān)注。陳剛等首次實(shí)證考察了干部交流與反腐敗之間的關(guān)系，研究發(fā)現(xiàn)：官員交流顯著降低了流入地的腐敗程度，官員任期與腐敗程度之間存在U 型的曲線關(guān)系。[5]魏建等研究發(fā)現(xiàn)，地方紀(jì)委書(shū)記的異地任職與反腐敗努力程度顯著正相關(guān)。[6]田彬彬等研究指出，在具備相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)的前提下，紀(jì)委書(shū)記的異地交流顯著提升了區(qū)域內(nèi)的反腐敗力度；相比于紀(jì)委書(shū)記是本地晉升的省份，紀(jì)委書(shū)記是異地交流的省份其反腐敗力度上升14%左右。[7]這幾位學(xué)者的實(shí)證研究從定量角度佐證了干部交流是推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨重要抓手這一理論命題的正確性。

（三）凈化黨內(nèi)政治生態(tài)的關(guān)鍵舉措

地方主義是指以本地區(qū)利益為最高追求而不惜犧牲國(guó)家整體利益和其他地方利益的傾向和行為，地方保護(hù)主義是其最為直接的表現(xiàn)形式。地方保護(hù)主義是一種追求地方利益至上的思想意識(shí)和行為，其動(dòng)機(jī)是謀求地方經(jīng)濟(jì)利益最大化；其主要表現(xiàn)形式是經(jīng)濟(jì)封鎖和市場(chǎng)爭(zhēng)奪，而非政治獨(dú)立和對(duì)抗。[8]為加強(qiáng)中央對(duì)地方的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)以及破除地方保護(hù)主義，實(shí)現(xiàn)地區(qū)協(xié)同發(fā)展、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，中央組織部門(mén)和各級(jí)地方組織部門(mén)通過(guò)干部交流制度來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的優(yōu)化改組，將本地出身且長(zhǎng)期在本地任職或地方保護(hù)主義傾向嚴(yán)重、目光短視的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)離。1952 年，廣東海南區(qū)開(kāi)展“反地方主義”運(yùn)動(dòng)，當(dāng)時(shí)的具體做法就是：由中共中央、中南局向廣東省通過(guò)選派一批南下干部，對(duì)海南地、縣、區(qū)三級(jí)黨委進(jìn)行改組調(diào)整。

反對(duì)山頭主義是中國(guó)共產(chǎn)黨的一貫主張和鮮明態(tài)度，毛澤東同志對(duì)山頭主義深?lèi)和唇^，把其視為毒害黨的肌體的重要根源，明確要求要“縮小山頭，消滅山頭”，堅(jiān)決“肅清山頭主義”。[9]時(shí)至今日，派系主義、山頭主義仍然以各種形式存在于黨內(nèi)，妨礙黨的事業(yè)發(fā)展、毒害黨的肌體。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央以前所未有的政治勇氣，在全黨范圍內(nèi)開(kāi)展以“打虎拍蠅獵狐”為主要形式的反腐敗斗爭(zhēng)。所查處的案件讓人觸目驚心，同時(shí)也暴露出黨內(nèi)存在嚴(yán)重的派系主義、山頭主義問(wèn)題，如“石油幫”“秘書(shū)幫”“山西幫”等。新時(shí)期出現(xiàn)的山頭主義、派系主義多是以某個(gè)資格老、地位高的領(lǐng)導(dǎo)為核心，以同鄉(xiāng)、同學(xué)、同事、同行、師生、姻親、血親等為紐帶形成的小團(tuán)體、小圈子逐漸發(fā)展而來(lái)的。在山頭、派系內(nèi)部搞人身依附，一榮俱榮、一損俱損，對(duì)自己人百般包庇、照顧，對(duì)山頭、派系以外的人卻想法設(shè)法地進(jìn)行排擠、打壓。山頭、派系已然成為賣(mài)官鬻爵、貪污腐敗的黑色土壤。習(xí)近平指出，在長(zhǎng)期實(shí)踐中，黨內(nèi)政治生活狀況總體是好的，但一個(gè)時(shí)期以來(lái)，也出現(xiàn)了一些亟待解決的突出矛盾和問(wèn)題，個(gè)人主義、分散主義、自由主義、好人主義、宗派主義、山頭主義、拜金主義不同程度存在。[10]習(xí)近平明確表示，宗派主義必須處理，山頭主義必須鏟除。[11]流水不腐，戶樞不蠹。定期組織干部交流，可以避免領(lǐng)導(dǎo)干部因長(zhǎng)期任職某一單位、地方而形成根深蒂固的圈子文化，避免其結(jié)黨營(yíng)私、拉幫結(jié)派、搞團(tuán)團(tuán)伙伙，從而有效鏟除山頭主義、派系主義。國(guó)外學(xué)者早期研究認(rèn)為，中共正是吸取了國(guó)民黨軍隊(duì)的教訓(xùn)，通過(guò)在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展部隊(duì)干部輪換來(lái)減少派系主義的影響。[12]陳云同志也非常重視干部交流制度在破除派系主義方面的重要作用，他在1982 年的一份批示中指出：“交流制度很好。一個(gè)干部長(zhǎng)期在一個(gè)地方工作并不好，容易形成幫派?？h級(jí)以上也應(yīng)該輪換?！雹訇愒?982 年11 月25 日在中組部一份簡(jiǎn)報(bào)上的批示。

四、干部交流的行政邏輯

建設(shè)一支高素質(zhì)專業(yè)化的干部隊(duì)伍是實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興歷史重任的必要保證，也是時(shí)代發(fā)展提出的必然要求。實(shí)行干部交流制度的目的就在于加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)、優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)班子結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新政府管理方式、提升政府執(zhí)政效率。干部交流蘊(yùn)含著深刻的行政邏輯，且在縣處級(jí)及以下領(lǐng)導(dǎo)干部的交流中表現(xiàn)得更加明顯。

（一）優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)班子組織結(jié)構(gòu)

黨政領(lǐng)導(dǎo)班子是由若干黨政領(lǐng)導(dǎo)干部按照一定結(jié)構(gòu)組成的有機(jī)整體，是一個(gè)地區(qū)、部門(mén)或單位團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)干部群眾進(jìn)行改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)集體，起著核心作用。在具體實(shí)踐過(guò)程中，一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)班子在年齡結(jié)構(gòu)、學(xué)歷結(jié)構(gòu)、專業(yè)結(jié)構(gòu)、民族結(jié)構(gòu)、性別結(jié)構(gòu)等方面并非完全科學(xué)、合理。領(lǐng)導(dǎo)班子平均年齡偏大、老中青干部比例失調(diào)、整體學(xué)歷偏低、專業(yè)方向單一等是領(lǐng)導(dǎo)班子結(jié)構(gòu)中出現(xiàn)的常見(jiàn)問(wèn)題。領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部成員之間因分屬不同山頭、派系而存在利益沖突，進(jìn)而在工作中相互制肘的現(xiàn)象也非常突出。個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)班子凝聚力不強(qiáng)、內(nèi)耗嚴(yán)重問(wèn)題亟待解決。對(duì)于結(jié)構(gòu)不合理、凝聚力不強(qiáng)、內(nèi)耗嚴(yán)重的領(lǐng)導(dǎo)班子，通過(guò)干部交流制度，有針對(duì)性地對(duì)某個(gè)或幾個(gè)班子成員進(jìn)行調(diào)整交流，將來(lái)自五湖四海、德才兼?zhèn)?、公道正派的好干部充?shí)到領(lǐng)導(dǎo)班子里，有助于優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)班子結(jié)構(gòu)，消除領(lǐng)導(dǎo)班子的內(nèi)部斗爭(zhēng)，減少內(nèi)耗，保持領(lǐng)導(dǎo)班子團(tuán)結(jié)穩(wěn)定，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子的凝聚力和戰(zhàn)斗力。

（二）創(chuàng)新黨政系統(tǒng)管理方式

領(lǐng)導(dǎo)干部的任職經(jīng)歷會(huì)對(duì)其執(zhí)政方式、執(zhí)政理念產(chǎn)生重大影響。黨的干部系統(tǒng)是一個(gè)相對(duì)封閉的系統(tǒng)，干部交流制度使其變得更加開(kāi)放。新時(shí)期的干部交流早已不再局限于單純的黨政系統(tǒng)內(nèi)部，更加強(qiáng)調(diào)要擴(kuò)大黨政機(jī)關(guān)和國(guó)有企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員跨地域跨部門(mén)交流任職范圍以及暢通軍地干部交流渠道。盡管黨政系統(tǒng)、國(guó)有企事業(yè)單位、軍隊(duì)系統(tǒng)都是在黨委領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作，體制上具有一定的趨同性。但我們同時(shí)也看到黨政系統(tǒng)與國(guó)有企事業(yè)單位、軍隊(duì)系統(tǒng)在組織性質(zhì)、結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、績(jī)效考核等方面都存在著根本性的差異。黨政系統(tǒng)通過(guò)行政命令調(diào)節(jié)各類(lèi)關(guān)系，平衡社會(huì)各階層、各群體的利益訴求，以社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展為最大責(zé)任；國(guó)有企業(yè)則通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作，致力于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益的最大化；事業(yè)單位更多追求社會(huì)效益；軍隊(duì)系統(tǒng)相對(duì)特殊，以能打仗打勝仗為最高標(biāo)準(zhǔn)。各個(gè)系統(tǒng)在目標(biāo)定位上的差異性也必然導(dǎo)致它們?cè)诠芾矸椒ㄉ洗嬖诰薮蟛町?。雖然國(guó)有企事業(yè)單位和軍隊(duì)系統(tǒng)的管理方法不能直接遷移到黨政系統(tǒng)，但這種管理經(jīng)驗(yàn)可以在宏觀上和理念上促進(jìn)黨政系統(tǒng)管理方式創(chuàng)新和提高黨的執(zhí)政能力。國(guó)有企事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)干部在管理理念與方法上更加注重效率與公平，軍隊(duì)系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)干部更加講求忠誠(chéng)、更具有執(zhí)行力，強(qiáng)調(diào)令行禁止。國(guó)有企事業(yè)單位與軍隊(duì)系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)整交流到黨政系統(tǒng)后，他們以原有的經(jīng)驗(yàn)來(lái)管理政府機(jī)構(gòu)，將企事業(yè)與軍隊(duì)的管理方式滲透到公共政策制定、執(zhí)行、績(jī)效評(píng)估等各個(gè)環(huán)節(jié)，從而形成更加注重高效和執(zhí)行的官場(chǎng)文化，提高黨的執(zhí)政能力。

（三）提升黨政系統(tǒng)執(zhí)政效率

干部交流的最終目的在于提升黨政系統(tǒng)的執(zhí)政效率，助力黨的事業(yè)的發(fā)展，更好地服務(wù)人民群眾。當(dāng)一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)耗過(guò)大，經(jīng)常存在意見(jiàn)分歧時(shí)，可以將某個(gè)或幾個(gè)領(lǐng)導(dǎo)成員交流出去，從而提高領(lǐng)導(dǎo)班子的決策效率。鄧小平曾深刻地指出，“人員不流動(dòng)，思想就會(huì)僵化”。[13]領(lǐng)導(dǎo)干部長(zhǎng)期在一個(gè)地方、單位、系統(tǒng)工作，由于對(duì)該地區(qū)、單位、系統(tǒng)的工作環(huán)境、工作模式和工作流程過(guò)于熟悉，容易思想僵化，對(duì)工作產(chǎn)生厭倦。當(dāng)他們遇到問(wèn)題時(shí)，習(xí)慣憑借以往經(jīng)驗(yàn)、套用固定模式加以處理，思維模式單一、工作方法因循守舊、缺乏創(chuàng)新意識(shí)，對(duì)于工作的開(kāi)展極為不利。將這部分領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)整交流到一個(gè)新地區(qū)、新崗位、新系統(tǒng)，使他們換一種環(huán)境，能夠有機(jī)會(huì)去接觸新事物，以全新的姿態(tài)去面對(duì)新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)，有助于激發(fā)這部分領(lǐng)導(dǎo)干部的工作熱情和創(chuàng)新活力，助力黨政系統(tǒng)執(zhí)政效率的提高。一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部只有在其擅長(zhǎng)的領(lǐng)域、崗位才能發(fā)揮出最大作用，因此，組織部門(mén)在進(jìn)行人事安排時(shí)尤其重視人崗匹配原則。把那些政治表現(xiàn)好、具有特定專業(yè)背景、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)整交流到與其專業(yè)方向、擅長(zhǎng)領(lǐng)域相對(duì)口的工作崗位，做到知人善用，才能使其在新崗位上充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，提升黨政系統(tǒng)執(zhí)政效率。例如將具有經(jīng)濟(jì)專業(yè)背景和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)驗(yàn)的干部交流調(diào)整到分管經(jīng)濟(jì)建設(shè)的政府崗位，將具有事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)驗(yàn)的領(lǐng)導(dǎo)干部交流調(diào)整到分管科教文衛(wèi)事業(yè)的政府單位。長(zhǎng)期以來(lái)，政府間的信息傳導(dǎo)以縱向的信息交流為主，缺乏橫向的信息交流。[14]在這種情況下，跨系統(tǒng)跨體制的信息傳導(dǎo)，如政府與國(guó)有企事業(yè)單位之間建立直接的信息交流渠道可能性較小，同一級(jí)別的不同地方政府之間也很少存在信息交流，地方政府之間及政府與國(guó)有企事業(yè)單位之間存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱。干部交流則構(gòu)建起了“政府-政府”與“政府-企事業(yè)單位”間信息交流的“軟平臺(tái)”。建立跨地域、跨體制的信息交流渠道，增強(qiáng)了不同地方政府、地方政府與企事業(yè)單位之間的信息對(duì)稱，有助于政府更加精準(zhǔn)地進(jìn)行決策，提高政府執(zhí)政效率。梁麗芝的研究也認(rèn)為公務(wù)員流動(dòng)管理制度的形成和發(fā)展促進(jìn)了人力資源的合理配置，為政府效率的提升提供了條件。[15]

五、干部交流的經(jīng)濟(jì)社會(huì)邏輯

干部交流的落腳點(diǎn)在于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、加強(qiáng)民生保障，必然蘊(yùn)含著深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)邏輯。近年來(lái)，干部交流與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的關(guān)系得到了學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。學(xué)者們就干部交流對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、財(cái)政效率、民生保障、環(huán)境保護(hù)、企業(yè)發(fā)展等諸多問(wèn)題的影響作用進(jìn)行了實(shí)證研究。徐現(xiàn)祥等人的研究證明了省長(zhǎng)（書(shū)記）交流任職有利于流入地的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效。[16]丁從明等的研究發(fā)現(xiàn)，官員更替顯著增加了轄區(qū)內(nèi)交通基礎(chǔ)設(shè)施投資。[17]楊海生等研究了地級(jí)市官員交流對(duì)財(cái)政效率的影響，發(fā)現(xiàn)由地方官員變動(dòng)導(dǎo)致的政策不連續(xù)性顯著降低了地方的財(cái)政效率。[18]劉苓玲等以2003-2012 年我國(guó)省長(zhǎng)、省委書(shū)記交流任職樣本與全國(guó)30 個(gè)省（直轄市、自治區(qū)）的省級(jí)面板數(shù)據(jù)，實(shí)證考察了干部交流對(duì)社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的影響。研究發(fā)現(xiàn)：省長(zhǎng)、省委書(shū)記的頻繁交流任職并不利于社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展。[19]梁平漢等研究發(fā)現(xiàn)，地方領(lǐng)導(dǎo)干部交流會(huì)打破舊的合謀關(guān)系，從而改善生態(tài)環(huán)境。[20]王文忠等的研究發(fā)現(xiàn)主政官員更替所產(chǎn)生的政治沖擊會(huì)顯著促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新。[21]

1982 年初，鄧小平同志首次提出了改進(jìn)干部的任期制，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》規(guī)定，黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)一個(gè)任期為五年，這一規(guī)定打破了以往的任職終身制，領(lǐng)導(dǎo)干部具有了“政治生命周期”，一個(gè)任期就是領(lǐng)導(dǎo)干部的一個(gè)“政治生命周期”。作為職業(yè)政治家的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部為了獲得政治上的擢升，必然將在任期內(nèi)盡一切努力實(shí)現(xiàn)比前任更大的政績(jī)，以獲得上級(jí)組織部門(mén)的認(rèn)可，這也就是周黎安提出的“政治晉升錦標(biāo)賽”理論。[22]一直以來(lái)，我國(guó)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)考核都以經(jīng)濟(jì)績(jī)效為主要甚至唯一標(biāo)準(zhǔn)，因此，新交流調(diào)整到任的領(lǐng)導(dǎo)干部在這一政治激勵(lì)下必將動(dòng)用一切資源，推動(dòng)“政績(jī)工程”。政治權(quán)力變遷導(dǎo)致的政策不連續(xù)性及政企關(guān)系重構(gòu)是干部交流推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要機(jī)制。企業(yè)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要主體，領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)指標(biāo)也主要依靠企業(yè)來(lái)實(shí)現(xiàn)，同時(shí)，企業(yè)也要獲得地方領(lǐng)導(dǎo)干部的政治支持，以取得企業(yè)發(fā)展的各項(xiàng)便利條件。在世界上的任何國(guó)家，政府與企業(yè)之間都存在著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系、存在著互利關(guān)系，即通常所說(shuō)的政企聯(lián)盟。政企聯(lián)盟的維系必須要以地方政治生態(tài)的穩(wěn)定、地方公共政策的連續(xù)性為基礎(chǔ)。干部交流必然導(dǎo)致地方政治格局的變化、政策的不確定性，從而打破原有的政企聯(lián)盟。從地方政府的角度看，領(lǐng)導(dǎo)干部交流到新的地區(qū)后，出于晉升的巨大壓力，會(huì)通過(guò)人事調(diào)整、財(cái)政安排等方式促進(jìn)地區(qū)企業(yè)發(fā)展、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。從企業(yè)的角度看，企業(yè)為獲得政治支持，具有強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)去迎合地方主要領(lǐng)導(dǎo)干部快速推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的執(zhí)政偏好，盡可能通過(guò)推動(dòng)企業(yè)發(fā)展幫助地方主要領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效。

盡管我國(guó)對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核是以地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效為評(píng)價(jià)指標(biāo)，地方主要領(lǐng)導(dǎo)干部有著強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，并將其作為任期內(nèi)一切執(zhí)政行為的中心，但我國(guó)也歷來(lái)有著“新官上任三把火”的政治傳統(tǒng)，保障和改善轄區(qū)內(nèi)人民群眾的民生需求也是領(lǐng)導(dǎo)干部的政治追求。在踐行以人民為中心發(fā)展理念的指引下，這一效應(yīng)將更加明顯，新交流到任的地方主要領(lǐng)導(dǎo)干部將會(huì)在地方財(cái)政安排中盡可能向民生事業(yè)傾斜。同時(shí)，干部交流打破地區(qū)原有的利益關(guān)系網(wǎng)，能夠在一定程度上矯正扭曲的信貸資源配置結(jié)構(gòu)，使民生領(lǐng)域能夠獲得更多的融資機(jī)會(huì)，促進(jìn)民生保障事業(yè)發(fā)展。

六、余 論

干部交流是新時(shí)代深化干部領(lǐng)導(dǎo)體制改革的重要戰(zhàn)略舉措，具有重大現(xiàn)實(shí)意義，具體表現(xiàn)在干部交流的四重邏輯。但干部交流工作是一項(xiàng)科學(xué)性、系統(tǒng)性極強(qiáng)的工作，干部交流的開(kāi)展并不意味著干部領(lǐng)導(dǎo)體制改革的自然實(shí)現(xiàn)，且當(dāng)前干部交流工作中仍然存在許多亟待解決的突出問(wèn)題，干部交流制度有待進(jìn)一步發(fā)展和完善。干部交流工作的持續(xù)深入有效開(kāi)展，需要理論研究和實(shí)踐探索的共同努力。

要充分認(rèn)識(shí)和重視干部交流在政治、行政、經(jīng)濟(jì)社會(huì)等諸多方面的重大意義，給予干部交流工作足夠的支持和理解。從中央到地方的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部必須要樹(shù)立對(duì)于干部交流的正確認(rèn)識(shí)，破除以往思想認(rèn)識(shí)不到位、思想上有抵觸等問(wèn)題。各級(jí)組織部門(mén)要將干部交流擺在各項(xiàng)工作的突出位置，中央和地方各級(jí)黨政機(jī)關(guān)和立法機(jī)構(gòu)要從政策法規(guī)上給予干部交流以支持。

在建立健全干部交流的配套制度措施上付出諸多努力。通過(guò)建立科學(xué)的交流人選確定機(jī)制、完善的交流干部考核評(píng)價(jià)和激勵(lì)機(jī)制、嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制和統(tǒng)一規(guī)范的后勤保障機(jī)制，以彌補(bǔ)和完善干部交流現(xiàn)有配套制度的缺陷和不足，為更好推動(dòng)干部交流的實(shí)踐向縱深發(fā)展提供體制機(jī)制保障。

踐行以人民為中心的干部交流制度?！耙匀嗣駷橹行摹笔屈h的十九大以來(lái)的熱點(diǎn)詞匯，反映了我們黨的根本性質(zhì)、執(zhí)政宗旨和價(jià)值取向，體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨的深刻為民情懷。人民是我們黨的一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，干部交流的落腳點(diǎn)是不是人民，關(guān)鍵在于能否促進(jìn)民生發(fā)展。干部交流的經(jīng)濟(jì)社會(huì)邏輯給出了這一答案，在開(kāi)展干部交流工作的過(guò)程中，要進(jìn)一步貫徹落實(shí)以人民為中心的發(fā)展思想，使以人民為中心的發(fā)展思想貫穿于干部交流工作的全過(guò)程。

2019 年最新出臺(tái)的修訂后的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》和《關(guān)于充分發(fā)揮市場(chǎng)作用促進(jìn)人才順暢有序流動(dòng)的意見(jiàn)》為新時(shí)期更好地開(kāi)展干部交流工作提供了重要理論指引。要深入學(xué)習(xí)、把握并全面貫徹新時(shí)代黨的建設(shè)總要求和新時(shí)代黨的組織路線，堅(jiān)持和落實(shí)黨管干部原則，擴(kuò)大選人用人視野，加強(qiáng)干部交流力度。進(jìn)一步暢通跨地區(qū)、跨部門(mén)、跨體制的干部交流渠道，推進(jìn)黨政機(jī)關(guān)和國(guó)有企事業(yè)單位及其他社會(huì)組織之間的干部交流。同時(shí)，干部交流也應(yīng)把握度的問(wèn)題，同一干部要避免頻繁交流。