城市公共物品多維安全風(fēng)險(xiǎn)識別及其結(jié)構(gòu)層次關(guān)系

何繼新，邵艷麗，韓艷秋

(天津城建大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，天津 300384)

當(dāng)前城市公共物品安全風(fēng)險(xiǎn)及事故頻發(fā)，從長沙下水道井蓋遺失奪命、西安地鐵劣質(zhì)電纜潛在風(fēng)險(xiǎn)到屢次發(fā)生的道路護(hù)欄卡人、電梯夾人事件等一系列公共物品安全事故，都體現(xiàn)了城市公共物品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的迫切性與風(fēng)險(xiǎn)緣由的復(fù)雜性。這既凸顯了我國城市公共物品供給不足、韌性缺失、維護(hù)管理不善、新技術(shù)應(yīng)用滯后、主體行為失范等問題，也反映出我國公共物品安全治理領(lǐng)域制度與政策的欠缺。我國已進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會，風(fēng)險(xiǎn)的不穩(wěn)定性、偶發(fā)性與風(fēng)險(xiǎn)源的復(fù)雜性、不可測性等特征制約了城市公共物品風(fēng)險(xiǎn)治理的推進(jìn)，公共物品自身系統(tǒng)復(fù)雜、城市居民整體安全意識淡薄、居民安全需求多樣與治理主體單一等問題逐漸暴露。加之近年來公共物品安全管理不當(dāng)引發(fā)的事件與糾紛，愈發(fā)引致城市公共物品安全治理低效率和高成本的窘境，使居民對城市公共服務(wù)的滿意度與安全感降低，城市安全風(fēng)險(xiǎn)治理舉步維艱。因此，立足于影響制約因素的視角，對城市公共物品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的研究有助于深刻認(rèn)識并制定預(yù)防與監(jiān)督措施，以減少城市公共物品安全風(fēng)險(xiǎn)事故的發(fā)生。然而，誘發(fā)城市公共物品安全風(fēng)險(xiǎn)的因素錯綜復(fù)雜，既有來自公共物品的內(nèi)部因素，也有源于外界的環(huán)境因素。從理論層面看，Andrew W.E(2009年)[1]等分別從人的心理、意識、行為、生活環(huán)境等方面分析了引發(fā)城市公共物品安全的風(fēng)險(xiǎn)因素。我國學(xué)者李雪峰[2]、郭太生[3]、李鑫[4]、孫愛軍[5]從物品脆弱性、使用磨損老化、前期規(guī)劃不合理、應(yīng)急機(jī)制不完善、技術(shù)控制、社會干預(yù)、自然災(zāi)害、非故意損壞及違章作業(yè)等方面分析了城市公共物品安全風(fēng)險(xiǎn)因素；魏濤[6]、賈濤[7]、劉菊[8]、翁勇南[9]則立足人的行為角度，從城市容納能力、人的不安全行為、工作人員綜合素質(zhì)與能力、工作環(huán)境、工資待遇等方面，對城市公共物品安全造成的潛在威脅進(jìn)行分析。從實(shí)踐層面看，厘定各風(fēng)險(xiǎn)因素之間的聯(lián)系，明晰導(dǎo)致城市公共物品安全風(fēng)險(xiǎn)各因素之間的層次關(guān)系，確定引致城市公共物品安全風(fēng)險(xiǎn)事故最直接和最根本的因素，構(gòu)建一個科學(xué)化、系統(tǒng)化的城市公共物品安全風(fēng)險(xiǎn)解釋結(jié)構(gòu)模型，可為降低城市公共物品安全風(fēng)險(xiǎn)事故發(fā)生率提供政策到方法的工具包。同時(shí)，城市安全治理部門和公共物品規(guī)劃建設(shè)人員通過這一方法，可以科學(xué)識別和全面把握城市公共物品安全風(fēng)險(xiǎn)因素，真正對城市公共物品安全風(fēng)險(xiǎn)行為及活動進(jìn)行關(guān)口遷移和風(fēng)險(xiǎn)前置規(guī)避管理，以保護(hù)民眾生命和財(cái)產(chǎn)安全并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定和諧，這也是現(xiàn)代城市構(gòu)建安全風(fēng)險(xiǎn)治理現(xiàn)代化治理體系和提升治理能力的重要任務(wù)。

一、城市公共物品多維安全風(fēng)險(xiǎn)識別

風(fēng)險(xiǎn)是公共物品的常存狀態(tài)，任何城市公共物品安全風(fēng)險(xiǎn)事故都是由城市公共物品內(nèi)部結(jié)構(gòu)或公共物品系統(tǒng)外部環(huán)境要素中的某個誘因引起的，而這些誘因就是影響城市公共物品安全多維風(fēng)險(xiǎn)要素的內(nèi)容[10]。按照與公共物品風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)系的內(nèi)在性和外在性，從公共物品自身屬性和外部環(huán)境屬性兩個視角出發(fā)，可以將城市公共物品安全風(fēng)險(xiǎn)分為內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)和外部風(fēng)險(xiǎn)兩個層面(如圖1所示)。

圖1 城市公共物品安全多維風(fēng)險(xiǎn)要素圖

(一)內(nèi)部安全風(fēng)險(xiǎn)識別

城市公共物品內(nèi)部安全風(fēng)險(xiǎn)主要是公共物品自身結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的不穩(wěn)定性，這種不穩(wěn)定性通常表現(xiàn)為公共物品系統(tǒng)的脆弱性。城市公共物品內(nèi)部安全風(fēng)險(xiǎn)可分為公共物品條件特征風(fēng)險(xiǎn)與使用風(fēng)險(xiǎn)兩類，其中公共物品的條件特征風(fēng)險(xiǎn)包括公共物品的布局結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)和質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)。

1.布局結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。城市公共物品是指滿足城市公眾公共需求(生產(chǎn)和生活)和公共空間選擇的公共性、服務(wù)性設(shè)施，且多數(shù)具有結(jié)構(gòu)復(fù)雜、工程龐大、不易更改的特征。因此，路網(wǎng)、市政燃?xì)馀c供水管道等大型公共物品工程在建設(shè)過程中要根據(jù)實(shí)際地形和周圍環(huán)境進(jìn)行設(shè)計(jì)，防止在城市公共物品的自身結(jié)構(gòu)、設(shè)施布局以及設(shè)備選型等設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)出現(xiàn)不合理現(xiàn)象，從而減少后期運(yùn)營中出現(xiàn)安全風(fēng)險(xiǎn)的可能性。公共物品前期設(shè)計(jì)的重要性主要?dú)w因于以下因素：一方面，城市公共物品面對的受眾群體是公眾，公眾需求的差異性要求結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)考慮多數(shù)人的需求特征，重點(diǎn)注意對弱勢群體的保護(hù)，小至街道護(hù)欄的高度大到高鐵信息傳遞系統(tǒng)的設(shè)計(jì)，每一個設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)都要有精確設(shè)計(jì)的規(guī)范要求。隨著信息化的發(fā)展，技術(shù)掌握在越來越少的人手中，而技術(shù)的使用者卻越來越大眾化，這就要求城市公共物品在利用高新技術(shù)的同時(shí)，要保證公共物品內(nèi)部結(jié)構(gòu)的安全性與操作使用的簡易性。另一方面，城市公共物品的一次性特征決定了城市公共物品建設(shè)規(guī)劃的重要性，因此在前期布局中既要考慮城市公共物品供給的均等化，又要考慮城市公共物品供給結(jié)構(gòu)與城市發(fā)展結(jié)構(gòu)的一致性，實(shí)現(xiàn)城市公共物品的差異化供給。此外，公共物品布局還要將城市發(fā)展的未來趨勢納入決策評定依據(jù)中，防止公共物品運(yùn)營過程中因布局不合理而引發(fā)“資源爭奪”式的安全風(fēng)險(xiǎn)。如在面臨共享單車亂停亂放、用戶在機(jī)動車道行駛等安全風(fēng)險(xiǎn)問題時(shí)，許多城市未考慮公共物品的未來發(fā)展趨勢，僅通過建設(shè)大量停車點(diǎn)與擴(kuò)寬非機(jī)動車道的形式阻止勢態(tài)的進(jìn)一步發(fā)展，以致近期許多共享單車退出市場引發(fā)了新建停車點(diǎn)空置、交通道路擁堵等新的公共物品安全隱患[11]。同時(shí)，在城市公共物品差異化供給時(shí)還應(yīng)注意公共物品設(shè)備選型，依據(jù)群體特征與供給目的對公共物品設(shè)備型號進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，防止公共設(shè)施與實(shí)際需求不匹配導(dǎo)致的隱含安全風(fēng)險(xiǎn)。

2.管理風(fēng)險(xiǎn)。在城市公共物品前期規(guī)劃與建設(shè)中，監(jiān)督管理工作對于保證公共物品內(nèi)部結(jié)構(gòu)合理與控制安全風(fēng)險(xiǎn)顯得尤為重要。城市公共物品具有公共性與不可逆性，但是一些政府決策者和管理者出于虛榮、攀比、政績、尋租等心理利益和行政利益目的進(jìn)行權(quán)權(quán)、權(quán)錢暗箱交易，規(guī)劃建設(shè)“沒有前途”的項(xiàng)目或者隨意改變規(guī)劃項(xiàng)目，重項(xiàng)目審批、輕過程監(jiān)管的行為嚴(yán)重影響了城市公共物品的安全性。而城市公共物品建設(shè)施工過程中也經(jīng)常出現(xiàn)“不認(rèn)真、不到位、不徹底、不改正”的情況，這種不負(fù)責(zé)任的施工態(tài)度會嚴(yán)重影響城市公共物品的自身結(jié)構(gòu)安全，并且對施工過程監(jiān)督力度的弱化也會進(jìn)一步降低工作人員的安全性認(rèn)知，加大了城市公共物品內(nèi)部結(jié)構(gòu)的安全風(fēng)險(xiǎn)與自身脆弱性。因此，要通過建設(shè)生產(chǎn)要素過程控制開展各項(xiàng)監(jiān)督與安全管理工作，加大對技術(shù)要素的制約、對隱蔽工程的安全排查與對城市公共物品內(nèi)部聯(lián)系的再審查，以期在建設(shè)初期減少公共物品自身結(jié)構(gòu)帶來的安全風(fēng)險(xiǎn)，降低城市公共物品領(lǐng)域突發(fā)事件造成的損失。

3.質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)。城市公共物品質(zhì)量是指公共物品的損壞承載力、功能滿意度及結(jié)構(gòu)強(qiáng)度，城市公共物品因長時(shí)間使用會導(dǎo)致磨損、破壞，尤其是公共物品的高頻使用與緩慢更新更易引起城市突發(fā)安全事故。每一類公共物品都有其特定的承載能力，一旦超過其承載范圍極易引發(fā)公共物品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)事故，給公眾帶來不可估量的損失。功能滿意度是城市公共物品滿足行業(yè)規(guī)定、組織慣例及社會期望的程度，更是公共設(shè)施質(zhì)量與公眾需求的契合度。公共設(shè)施功能滿意度的實(shí)現(xiàn)要求定期對城市公共物品建設(shè)質(zhì)量進(jìn)行評審，按照各地區(qū)需求的動態(tài)變化改進(jìn)城市公共物品供給內(nèi)容、方式與設(shè)備質(zhì)量，確保滿足公眾的持續(xù)性需求，從而減少因質(zhì)量不合格引發(fā)的公共傷害事件。城市公共物品的結(jié)構(gòu)強(qiáng)度是公共物品的內(nèi)部特性，屬于技術(shù)范疇的質(zhì)量問題，從本質(zhì)上影響著城市公共物品的脆弱程度，畢竟?jié)M足基本需求并保證安全運(yùn)營才是城市公共物品供給的基本條件。

4.使用風(fēng)險(xiǎn)。城市公共物品的使用頻率是指在一定時(shí)間內(nèi)公眾使用公共物品的次數(shù)，它反映了公眾對該公共物品的需求狀況與滿意度，且常常具有周期性特征，是間接影響城市公共物品內(nèi)部安全風(fēng)險(xiǎn)的重要因素。使用頻率偏低的城市公共物品，其后期階段的運(yùn)營維護(hù)管理常常會被忽視，導(dǎo)致設(shè)備技術(shù)等方面的安全隱患難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)，極易引發(fā)安全事故。如公共場所殘疾人通道的使用率較普通電梯要低很多，但它是公共場所為特殊人群提供的必備服務(wù)性設(shè)施，在實(shí)際使用中常常出現(xiàn)因使用人數(shù)較少被普通人占用而影響殘疾人正常使用，或者因使用人數(shù)較少、出現(xiàn)故障概率較低而忽略日常維管等現(xiàn)象，損害了公眾公平使用公共物品的權(quán)益。同時(shí)，使用頻率過高的城市公共物品則要承受較大的風(fēng)險(xiǎn)壓力，長期高負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)的城市公共物品報(bào)廢、老化、更新的周期較短，更易出現(xiàn)設(shè)備、技術(shù)、管理等各層面的問題。而通常情況下公共物品都是按照領(lǐng)域劃分更新替換周期的，這樣就會使高頻率使用的城市公共物品隱藏更大的安全隱患。城市公共物品雖然兼具脆弱性與彈性，在公共物品出現(xiàn)安全隱患的初期可以依靠自身的抗干擾能力抵抗外界干擾，但在城市公共物品使用頻率較高的領(lǐng)域，這種應(yīng)對力會大大減弱，一旦出現(xiàn)安全隱患極易引發(fā)公共傷害事故，使用頻率偏高的公共物品領(lǐng)域脆弱性更強(qiáng)。在使用頻率較高的城市公共物品領(lǐng)域發(fā)生安全傷害事故后，一旦公眾需求得不到滿足則會引發(fā)群體動亂，傷害事故難以得到控制會增大城市公共物品安全風(fēng)險(xiǎn)因素。城市公共物品安全事故發(fā)生后需要一定的時(shí)間進(jìn)行災(zāi)后恢復(fù)，而對于使用頻率較高的領(lǐng)域，大量的“需求堆積”會拉長事后恢復(fù)時(shí)間，較長的事后恢復(fù)期也會增加傷害事故再次發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。

(二)外部安全風(fēng)險(xiǎn)識別

城市公共物品外部風(fēng)險(xiǎn)按照風(fēng)險(xiǎn)源的不同可以分為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與外力風(fēng)險(xiǎn)，其中環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)包括外部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與內(nèi)部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，而外力風(fēng)險(xiǎn)可分為直接人為風(fēng)險(xiǎn)與關(guān)聯(lián)設(shè)施傳導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)。

1.自然環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。自然環(huán)境是指融合多種自然因素、難以迅速改變的外界環(huán)境，它對城市公共物品的安全運(yùn)營有重大影響。首先，城市公共物品多數(shù)為露天建設(shè)，同時(shí)許多室內(nèi)公共物品的使用頻率也會受到氣候條件的影響，特別是大風(fēng)、暴雨、暴雪、冰凍災(zāi)害、大霧天氣等惡劣氣候條件更是對城市公共物品安全造成很大威脅。如輸電線遇惡劣天氣易出現(xiàn)斷落造成大面積停電、甚至造成觸電等安全事故，市政供水管道易受極寒天氣影響出現(xiàn)管道炸裂等危險(xiǎn)狀況，鐵路、公路受惡劣天氣影響激增交通安全風(fēng)險(xiǎn)。其次，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會的安全運(yùn)行越來越依賴電、水、油、通訊等生命線工程，其在城市公共物品中占據(jù)很大比重，多數(shù)生命線工程會受到地質(zhì)災(zāi)害的影響，因此地質(zhì)災(zāi)害也是影響城市公共物品安全的重要自然環(huán)境因素。同時(shí)，與“樹線矛盾”類似的各種設(shè)施之間的相互影響也是引發(fā)城市公共物品安全事故的重要因素，因而公共物品建設(shè)工程應(yīng)注重“交互設(shè)計(jì)”理念。如軌道交通控制保護(hù)區(qū)內(nèi)應(yīng)避免建設(shè)公共物品[12]；高壓電線下不能種植樹木、修建休息亭等公共物品；地下市政管道應(yīng)繞開樹木，防止樹木根系對管道造成傷害；多種公共物品要分散建設(shè)，避免人流量過大引致大型安全傷害事故?？梢?，惡劣的天氣、地質(zhì)災(zāi)害以及公共物品周邊的設(shè)施環(huán)境都是影響城市公共物品安全風(fēng)險(xiǎn)的重要因素。

2.社會環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。社會環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是指社會人文環(huán)境變化對城市公共物品及行為人造成影響，并給城市公共物品及公眾帶來損失或傷害的可能性。這里社會環(huán)境的含義比較廣泛，包括社會政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會風(fēng)氣等，這些因素都不同程度影響著城市公共物品的安全。首先，公共物品作為服務(wù)公眾的公共產(chǎn)品，其建設(shè)與管理的主導(dǎo)力量依然是政府，因此政府的關(guān)注及法律法規(guī)是城市公共物品安全的后盾與保障力量，影響著公共物品的質(zhì)量與安全狀況。其次，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展也會對城市公共物品安全產(chǎn)生影響，技術(shù)的進(jìn)步必須跟上或者超越社會的發(fā)展速度才能適應(yīng)日趨增長的公眾需求，否則，一旦公眾需求得不到滿足就會引發(fā)“資源爭奪”，從而帶來公共物品安全事故。伴隨經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展社會競爭也愈發(fā)激烈，公眾的生活壓力隨之加大，逐漸衍生出許多悲觀厭世、報(bào)復(fù)社會等心理問題，從而制造一系列公共物品傷害事件。社會整體對安全的重視程度與公眾安全知識水平也是影響城市公共物品安全的另一社會因素。雖然公眾可以通過各種渠道或方式學(xué)習(xí)公共物品安全知識，但仍然存在許多由于公眾不能科學(xué)使用公共物品引發(fā)的傷害事件。另外，公眾對公共物品安全事故的應(yīng)急處置知識也相當(dāng)匱乏，一旦公共物品事故發(fā)生，公眾應(yīng)對不及時(shí)或者應(yīng)對方式錯誤都會加劇安全風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散，從而引發(fā)次生災(zāi)害。在公共物品領(lǐng)域，參與供給運(yùn)營和管控的政府、企業(yè)主體更重視前期建設(shè)，后期的運(yùn)營管理相對薄弱，甚至為了降低運(yùn)營管理成本而弱化人員技能培訓(xùn)，使得公共物品主體管理人員知識和技能匱乏造成人為的安全風(fēng)險(xiǎn)隱患。

3.直接人為風(fēng)險(xiǎn)。城市公共物品安全風(fēng)險(xiǎn)的人為因素不僅包括公眾報(bào)復(fù)、利益需求下的蓄意破壞與政府責(zé)任缺失下的“故意違規(guī)”，還包括政府維管缺失或外界施工等間接人為因素。由于公眾素質(zhì)參差不齊，一些人會通過破壞公共物品的方式發(fā)泄不滿情緒；或者當(dāng)公共物品出現(xiàn)破損后，部分“暴力使用者”加速了公共物品的損壞，形成“破窗效應(yīng)”，使公共物品隱藏更大的安全風(fēng)險(xiǎn)；或出于自身利益蓄意偷盜公共物品，如市區(qū)井蓋被盜、公園休息椅被占為己有、高壓電線丟失等現(xiàn)象屢見不鮮。受傳統(tǒng)科層制的影響，一些地方政府主張“唯業(yè)績論”，建設(shè)一些存在安全隱患的政績工程、樣板項(xiàng)目，甚至通過分利、受賄等暗箱運(yùn)作方式，對企業(yè)資質(zhì)條件不符、操作過程違規(guī)、偷工減料、以次充好的行為抱以置之不理的態(tài)度，從而帶來更大的公共物品安全風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)階段，城市公共物品安全治理模式逐漸從政府“單一供給”向“政府主導(dǎo)、多元參與”轉(zhuǎn)變，隨之原有的法律與制度難以適應(yīng)快速變化的公共物品系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)治理結(jié)構(gòu)，負(fù)責(zé)人員維護(hù)不及時(shí)、管理不到位、監(jiān)督不嚴(yán)格等問題頻發(fā)，加大了城市公共物品中的安全風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，城市公共物品在運(yùn)營過程中難以避免受外界施工環(huán)境的干擾，尤其是其他項(xiàng)目的作業(yè)活動會影響城市公共物品的安全，外界干擾因素的增多會加大城市公共物品安全風(fēng)險(xiǎn)。如市政供氣、供水管道易受道路施工、光纖鋪設(shè)等影響，一旦出現(xiàn)燃?xì)饣蚬┧孤?，極易引發(fā)公共安全事故。

4.關(guān)聯(lián)設(shè)施傳導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)。城市公共物品的系統(tǒng)性與整體性不斷增強(qiáng)，城市公共物品發(fā)生大型安全事故容易引發(fā)連鎖反應(yīng)，對關(guān)聯(lián)的公共物品及周圍人群產(chǎn)生影響，導(dǎo)致更大的災(zāi)害。如2016年北京地鐵信號故障導(dǎo)致列車全線停運(yùn)，間接造成了地面交通擁堵，并使當(dāng)天交通事故發(fā)生率大增。同時(shí)，城市公共物品受外界環(huán)境因素影響較大，多變的自然環(huán)境、復(fù)雜的公眾認(rèn)知及多元的利益訴求都會使單一的公共物品安全傷害事件向復(fù)雜關(guān)聯(lián)的災(zāi)害鏈轉(zhuǎn)變。如1906美國舊金山地震，因火爐翻倒引起大火致使供水系統(tǒng)破壞，火勢無法控制，10平方千米的市區(qū)最終化為灰燼；1975年我國海城地震造成營口市水電設(shè)施損壞，覆蓋全市的停水、停電引發(fā)多起交通事故，使城市陷入癱瘓。次生災(zāi)害是構(gòu)成城市公共物品安全事件不可忽略的風(fēng)險(xiǎn)因素，公共物品領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)關(guān)聯(lián)事件比比皆是，減少關(guān)聯(lián)事件的發(fā)生率是亟須解決的關(guān)鍵問題。應(yīng)高度關(guān)注危險(xiǎn)事件的應(yīng)急預(yù)處理方案，注重探究公共物品受風(fēng)險(xiǎn)影響的結(jié)構(gòu)性因素，強(qiáng)調(diào)公共物品安全治理的系統(tǒng)性、長效性和綜合性；同時(shí)更應(yīng)尊重城市公共安全系統(tǒng)的演變規(guī)律，基于“因由(脆弱性)—防控(韌性)—治理(風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避)”消弭城市公共物品安全風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)，提高系統(tǒng)自我調(diào)適恢復(fù)水平。

二、城市公共物品多維安全風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)層次

解釋結(jié)構(gòu)模型(Interpretation Structural Model，ISM)是借助實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)知識及數(shù)學(xué)模型，將復(fù)雜的系統(tǒng)問題轉(zhuǎn)化為直觀的結(jié)構(gòu)層次模型。它是1973年美國系統(tǒng)工程理論學(xué)家J.N.沃菲爾德教授為分析復(fù)雜的社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)問題而提出的，其基本思想是利用矩陣、有向圖與計(jì)算機(jī)技術(shù)對問題要素及要素間的相互關(guān)系等信息進(jìn)行處理，在系統(tǒng)中建立問題的遞階結(jié)構(gòu)模型，最后用文字加以解釋說明。ISM以定性分析為主，把模糊不清的思想轉(zhuǎn)化為具有直觀結(jié)構(gòu)關(guān)系的模型，有助于認(rèn)識和分析各因素之間的結(jié)構(gòu)，并從中準(zhǔn)確辨識解決問題的關(guān)鍵因素，特別適用于變量眾多、關(guān)系復(fù)雜且結(jié)構(gòu)不清晰的系統(tǒng)分析，也可用于方案的排序等問題。目前該模型在社會、經(jīng)濟(jì)、交通、建筑、能源等多領(lǐng)域都有較為廣泛的應(yīng)用，其可以根據(jù)研究進(jìn)展不斷補(bǔ)充資料，從而保證模型的嚴(yán)謹(jǐn)性，增強(qiáng)結(jié)論的說服力。因此，可以利用解釋結(jié)構(gòu)模型分析城市公共物品安全風(fēng)險(xiǎn)因素之間的層次關(guān)系，找出城市公共物品安全風(fēng)險(xiǎn)最直接和最根本的影響因素。

(一)構(gòu)建城市公共物品多維安全風(fēng)險(xiǎn)解釋結(jié)構(gòu)模型

按照ISM的工作程序，首先組成了由13位專家學(xué)者和兩位研究生構(gòu)成的ISM實(shí)施小組，其中11位是來自高校公共物品安全治理領(lǐng)域研究的專家，兩位為高校從事公共物品安全領(lǐng)域研究的學(xué)者，兩位為來自公共物品供應(yīng)與管理單位的高層管理者。為了方便構(gòu)建模型，將城市公共物品安全風(fēng)險(xiǎn)識別后的風(fēng)險(xiǎn)影響因子拆分為如下幾個要素：公共物品布局結(jié)構(gòu)、維護(hù)管理水平、質(zhì)量狀況、使用頻率、惡劣氣候與地質(zhì)災(zāi)害的嚴(yán)重程度與影響范圍、法規(guī)政策的約束程度、技術(shù)水平的高低、公眾安全意識程度、蓄意人為破壞、管理者責(zé)任意識缺失、維管缺失、周邊施工作業(yè)影響與關(guān)聯(lián)公共物品傷害事件的發(fā)生頻率，并按照順序分別命名為S1，S2，S3，S4，S5，S6，S7，S8，S9，S10，S11，S12，S13，S14。最后運(yùn)用問卷的形式由專家確定各因素間的相互關(guān)系，當(dāng)專家間的意見存在較大差異時(shí)，小組成員通過研討會形式就因素之間的影響展開討論，從而確定兩兩因素的相互關(guān)系，并根據(jù)各相關(guān)因素之間的相互關(guān)系生成鄰接矩陣。

1.生成鄰接矩陣A。在確定各類風(fēng)險(xiǎn)因素之間的兩兩關(guān)系時(shí)，嚴(yán)格按照以下規(guī)則進(jìn)行判定：若Si對Sj有直接影響，則aij取值為1，若沒有直接影響則取值為0；若Sj對Si有直接影響則aji取值為1，若沒有影響則取值為0；如Si和Sj之間相互影響，則aij和aji都賦值為1，但當(dāng)相互影響程度相差較大時(shí)，則影響較大的取值為1，偏小的取值為0。根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)可得鄰接矩陣A(如表1所示)。

表1鄰接矩陣

2.求可達(dá)矩陣。在ISM模型中，可達(dá)矩陣用于呈現(xiàn)矩陣中兩元素間的二元關(guān)系，表示兩元素之間可以通過某種路徑到達(dá)的程度。基于布爾代數(shù)運(yùn)算方法得到鄰接矩陣A后，進(jìn)而可得到矩陣A與單位矩陣I，并求出A+I及對A+I做冪運(yùn)算，另An=(A+I)n直到：

M=(A+I)(n+1)=(A+I)n≠…(A+I)2≠(A+I)

得到的矩陣M即為可達(dá)矩陣，可達(dá)矩陣中元素mij為1則表示因素Si到因素Sj存在可到達(dá)路徑，即Si對Sj有影響，但這種影響可能是直接的也可能是間接的，顯然可達(dá)矩陣不僅能反映因素間的直接關(guān)系，還能反映因素間的間接關(guān)系。通過對城市公共物品安全風(fēng)險(xiǎn)組成的可達(dá)矩陣進(jìn)行布爾代數(shù)運(yùn)算，可得到可達(dá)矩陣M(如表2所示)。

表2可達(dá)矩陣M

在可達(dá)矩陣M中，S3和S4行與列對應(yīng)的元素完全一樣，S2和S12的行與列對應(yīng)元素也完全相同，因此可以將S3和S4看作同一個元素，保留S3去掉S4，把S2和S12也看作同一個元素，保留S2而去掉S12，從而得到縮減的可達(dá)矩陣M’。

表3縮減的可達(dá)矩陣M’

3.解釋結(jié)構(gòu)模型生成。將縮減的可達(dá)矩陣M’按照元素中“1”值的多少進(jìn)行由小到大的排列，然后調(diào)整縮減矩陣的行和列，使得矩陣中元素從左上角到右下角可依次分解出幾個最大階數(shù)的單位矩陣，之后標(biāo)出每個矩陣，從而得到對M’層次劃分后的矩陣M”(如表4所示)。從層次化處理的結(jié)果可以看出，矩陣中元素共分為四個等級，其中S2(含S12)與S3(含S4)為第一等級，S1、S7、S8為第二等級，S10、S11、S13為第三等級，S5、S6、S9和S14共同屬于第四等級。同時(shí)，將每一層級的影響因素放在同一水平的方框內(nèi)并用有向箭頭將各層級的路徑標(biāo)出，即可得到城市公共物品安全風(fēng)險(xiǎn)的解釋結(jié)構(gòu)模型圖(如圖2所示)。

表4層次化的可達(dá)矩陣M”

(二)解釋結(jié)構(gòu)模型分析

通過城市公共物品安全風(fēng)險(xiǎn)解釋結(jié)構(gòu)模型圖(見圖2)可以明晰城市公共物品安全風(fēng)險(xiǎn)中各因素之間的關(guān)系，有助于層次性與條理化地分析城市公共物品安全風(fēng)險(xiǎn)，從這個城市公共物品安全風(fēng)險(xiǎn)ISM模型圖可以看出：

1.維管水平與公共物品質(zhì)量狀況是影響城市公共物品安全風(fēng)險(xiǎn)最直接最根本的因素，其對應(yīng)的管理風(fēng)險(xiǎn)與質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)也是城市公共物品安全風(fēng)險(xiǎn)中最易出現(xiàn)且最基本的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)給予更多的重視。維管水平與公共物品質(zhì)量狀況是影響城市公共物品的內(nèi)因，它的變化從根本上決定了城市公共物品安全風(fēng)險(xiǎn)事故的發(fā)生，其他因素則因影響城市公共物品維管水平與質(zhì)量狀況間接引發(fā)城市公共物品安全風(fēng)險(xiǎn)事故。

2.公共物品布局結(jié)構(gòu)、法規(guī)政策的完善與約束度及技術(shù)水平是第二層影響因素，其中公共物品的布局結(jié)構(gòu)與技術(shù)水平通過影響城市公共物品的質(zhì)量狀況間接影響城市公共物品安全風(fēng)險(xiǎn)，而法規(guī)政策則通過影響城市公共物品的維護(hù)管理水平導(dǎo)致城市公共物品維管風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，從而帶來城市公共物品安全事故。因此，在城市公共物品前期規(guī)劃階段應(yīng)注重規(guī)劃布局的合理性，并在建設(shè)施工階段重視技術(shù)的運(yùn)用，避免技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。此外，完善城市公共物品安全風(fēng)險(xiǎn)管理制度也會對城市公共物品安全風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防起到事半功倍的效果。

3.蓄意的人為破壞、管理者責(zé)任意識缺失及周邊施工作業(yè)干擾是第三層影響因素，它們是產(chǎn)生人為風(fēng)險(xiǎn)的主要因素，可見影響城市公共物品安全的根本原因不只是人為風(fēng)險(xiǎn)，許多人為風(fēng)險(xiǎn)也可以通過對其上一層級因素的控制得以削減。蓄意的人為破化及管理者的責(zé)任意識會影響法律法規(guī)的建設(shè)，而周邊的施工環(huán)境會對城市公共物品結(jié)構(gòu)布局產(chǎn)生影響，這些是影響城市公共物品更深層的因素。

4.惡劣的氣候?yàn)?zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、公眾安全意識及關(guān)聯(lián)公共物品風(fēng)險(xiǎn)事故是影響城市公共物品安全的根本因素，它們決定了城市公共物品的外部環(huán)境，最終引發(fā)了城市公共物品安全風(fēng)險(xiǎn)。因此，對惡劣天氣與地質(zhì)災(zāi)害進(jìn)行準(zhǔn)確預(yù)測，做好防護(hù)準(zhǔn)備可以減少城市公共物品安全風(fēng)險(xiǎn)事故的發(fā)生；加強(qiáng)公眾的安全知識教育、對已經(jīng)發(fā)生的城市公共物品事故及時(shí)處理、做好防止事故擴(kuò)散的預(yù)警準(zhǔn)備是減少城市公共物品安全風(fēng)險(xiǎn)的有效策略。

圖2 城市公共物品安全風(fēng)險(xiǎn)ISM模型圖

綜上，當(dāng)前對引發(fā)城市公共物品安全風(fēng)險(xiǎn)的主要風(fēng)險(xiǎn)源及影響因素尚未有清晰認(rèn)識，通過城市公共物品安全風(fēng)險(xiǎn)的識別，找出各種風(fēng)險(xiǎn)的主要影響因素，建立解釋結(jié)構(gòu)模型，通過對影響因素的分級，明確城市公共物品安全風(fēng)險(xiǎn)因素的層次關(guān)系與風(fēng)險(xiǎn)間的傳導(dǎo)路徑。從傳導(dǎo)路徑的分析中發(fā)現(xiàn)，人為因素對城市公共物品的影響很大但卻不是最根本原因，控制自然環(huán)境對公共物品的影響，且控制公共物品安全事故對其他公共物品的影響才是防止城市公共物品安全風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)的根本。