公共政策審計(jì)：新時(shí)代審計(jì)工作的重中之重

黃卓 江瑩

【摘要】公共政策審計(jì)是監(jiān)督和保障公共政策貫徹落實(shí)的有效方式。是提高國(guó)家治理水平和國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要途徑。進(jìn)人新時(shí)代。公共政策審計(jì)在提高黨和國(guó)家的公信力、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的作用日益凸顯。在增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”、傲到“兩個(gè)維護(hù)”中的地位日益重要，成為審計(jì)工作的重中之重。

【關(guān)鍵詞】公共政策;審計(jì);新時(shí)代;重要性;緊迫性

公共政策是公共權(quán)力機(jī)關(guān)經(jīng)由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達(dá)成公共目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)公共利益的方案。公共政策審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)在法定職權(quán)范圍內(nèi)，從形式、事實(shí)、價(jià)值等維度，對(duì)公共政策、公共政策系統(tǒng)、公共政策過程、公共政策結(jié)果和影響等進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)和建議咨詢。十八大以來，隨著“四個(gè)全面”的推進(jìn)，政策審計(jì)的內(nèi)涵不斷豐富，外延不斷拓展，政策審計(jì)的功能和作用，得到進(jìn)一步的強(qiáng)化和鞏固?？梢哉f，進(jìn)入新時(shí)代，政策審計(jì)成為審計(jì)工作的重中之重。

一、政策審計(jì)的作用日益凸顯

十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，提出一系列新理念、新思想、新戰(zhàn)略，推出一系列重大政策、重大舉措、重要部署，而這些重大政策、重大舉措、重要部署的貫徹落實(shí)，離不開審計(jì)工作的監(jiān)督、保障。國(guó)務(wù)院曾多次、多輪委托第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估重點(diǎn)政策措施的落實(shí)情況，通過第三方政策評(píng)估調(diào)研、整合性政策過程跟蹤、專業(yè)性政策系統(tǒng)分析，為公共政策過程提供全面、實(shí)時(shí)、優(yōu)質(zhì)的信息數(shù)據(jù)和意見建議。

2014年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》，要求“持續(xù)組織對(duì)國(guó)家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署落實(shí)情況的跟蹤審計(jì)，著力監(jiān)督檢查各地區(qū)、各部門落實(shí)穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)等政策措施的具體部署、執(zhí)行進(jìn)度、實(shí)際效果等情況，特別是重大項(xiàng)目落地、重點(diǎn)資金保障，以及簡(jiǎn)政放權(quán)推進(jìn)情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正有令不行、有禁不止行為，反映好的做法、經(jīng)驗(yàn)和新情況、新問題，促進(jìn)政策落地生根和不斷完善?！睂徲?jì)署下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮審計(jì)作用促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長(zhǎng)政策措施貫徹落實(shí)的若干意見》，開展“穩(wěn)增長(zhǎng)促發(fā)展調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生防風(fēng)險(xiǎn)政策措施貫徹落實(shí)跟蹤審計(jì)”。這一政策跟蹤審計(jì)重點(diǎn)關(guān)注國(guó)家出臺(tái)的20多個(gè)方面80多項(xiàng)重大政策，并于2015年6月起按月向社會(huì)公告審計(jì)結(jié)果。

2016年，審計(jì)署《“十三五”國(guó)家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》明確提出：“到2020年，基本形成與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的審計(jì)監(jiān)督機(jī)制，使中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度更加完善，更加充分發(fā)揮審計(jì)在保障國(guó)家重大決策部署貫徹落實(shí)、維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、推動(dòng)深化改革、促進(jìn)依法治國(guó)、推進(jìn)廉政建設(shè)中的作用?！?/p>

2018年，習(xí)近平總書記主持中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)“要拓展審計(jì)監(jiān)督的廣度和深度，消除監(jiān)督盲區(qū)，加大對(duì)黨中央重大政策措施貫徹落實(shí)情況的跟蹤審計(jì)力度，加大對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中各類風(fēng)險(xiǎn)隱患揭示力度，加大對(duì)重點(diǎn)民生資金和項(xiàng)目審計(jì)力度?！?019年，中央審計(jì)委員會(huì)辦公室印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)審計(jì)全覆蓋的指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)審計(jì)全覆蓋的重點(diǎn)任務(wù)中的第一件就是“重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)”。

政策審計(jì)在推動(dòng)重大政策措施落實(shí)、提高黨和國(guó)家的公信力、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的作用日益凸顯，在增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”、做到“兩個(gè)維護(hù)”中的地位日益重要。

二、政策審計(jì)的范圍逐漸擴(kuò)大

從嚴(yán)格意義而言，我國(guó)尚未開展完整意義的政策審計(jì)。從寬泛意義而言，我國(guó)的審計(jì)工作又是伴隨著政策審計(jì)而開展的。20世紀(jì)80年代，我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)就結(jié)合財(cái)政收支審計(jì)、工程建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)開展政策審計(jì)相關(guān)工作。只不過早期政策審計(jì)僅針對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，屬于事后開展的舞弊審計(jì)。審計(jì)時(shí)效滯后，反饋效力不足。

伴隨著改革開放的進(jìn)行和事業(yè)的發(fā)展，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)結(jié)合專項(xiàng)審計(jì)、審計(jì)調(diào)查、績(jī)效審計(jì)等項(xiàng)目，在環(huán)境保護(hù)、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、地方性債務(wù)、重大公共政策投資項(xiàng)目建設(shè)、重大宏觀經(jīng)濟(jì)政策落實(shí)情況、國(guó)家重大戰(zhàn)略和政策方針等方面對(duì)開展公共政策審計(jì)進(jìn)行了有益的探索。這些審計(jì)揭示了公共政策程序不夠規(guī)范、辦法不夠完善、調(diào)整不夠及時(shí)、措施不夠到位等體制、機(jī)制性的問題和障礙，促進(jìn)了更加適應(yīng)中國(guó)國(guó)情的公共政策的適時(shí)出臺(tái)、有效執(zhí)行和不斷完善。

2015年，審計(jì)署辦公廳印發(fā)《國(guó)家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署落實(shí)情況跟蹤審計(jì)實(shí)施意見（試行）》，為規(guī)范國(guó)家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署落實(shí)情況的跟蹤審計(jì)工作，建立健全跟蹤審計(jì)的長(zhǎng)效機(jī)制，提升跟蹤審計(jì)質(zhì)量提供了制度化保障。《實(shí)施意見》強(qiáng)調(diào)抓好重大項(xiàng)目完成情況、重點(diǎn)資金保障情況、重大政策落實(shí)情況和簡(jiǎn)政放權(quán)推進(jìn)情況這“四個(gè)抓手”，做好政策落實(shí)的“督查員”和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“助推器”，有效地?cái)U(kuò)大了跟蹤審計(jì)的范圍，在完善財(cái)政政策、稅收政策、金融政策、產(chǎn)業(yè)政策、社保政策、醫(yī)療政策、環(huán)保政策、教育政策、科技政策等審計(jì)的基礎(chǔ)上，對(duì)更大范圍的重大政策、重大措施、重大投資和重大突發(fā)事件開展跟蹤審計(jì)。

2018年，審計(jì)署通過第11號(hào)令《關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》的形式，明確“內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)或者履行內(nèi)部審計(jì)職責(zé)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)”的首要職責(zé)是“對(duì)本單位及所屬單位貫徹落實(shí)國(guó)家重大政策措施情況進(jìn)行審計(jì)”。這表明：政策審計(jì)不僅僅是政府審計(jì)的職責(zé)，也是內(nèi)部審計(jì)的職責(zé);不僅是職責(zé)之一，而且是重要職責(zé)。

三、政策審計(jì)的手段不斷豐富

為充分發(fā)揮政策審計(jì)在國(guó)家治理體系中的監(jiān)督、保障、服務(wù)功能，審計(jì)署著眼于公共政策的全過程，豐富政策審計(jì)的手段，著力推進(jìn)審計(jì)模式、方法創(chuàng)新，強(qiáng)化研究式審計(jì)、數(shù)據(jù)式審計(jì)，推動(dòng)政策審計(jì)從事后、事中審計(jì)向全流程審計(jì)延伸，從微觀審計(jì)向全局把控轉(zhuǎn)變，從專項(xiàng)審計(jì)向多維度審計(jì)擴(kuò)展，從現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)向非現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)延伸。

公眾作為公共政策的利益相關(guān)者，對(duì)于公共政策的利弊得失、貫徹執(zhí)行有最直接的感受，公眾參與有利于審計(jì)機(jī)構(gòu)及時(shí)獲取第一手信息和資料，從而及時(shí)、有效地完成審計(jì)任務(wù)。在審計(jì)中，充分運(yùn)用問卷調(diào)查、實(shí)地訪談等調(diào)查方法，獲取社會(huì)公眾對(duì)公共政策的真實(shí)評(píng)價(jià)。在審計(jì)后，及時(shí)對(duì)審計(jì)結(jié)果發(fā)布較為全面的公告，更加有力地促進(jìn)國(guó)家的善治。

可以利用政策跟蹤審計(jì)的機(jī)會(huì)，發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行過程中的不合規(guī)、不合法等行為，揭露公共政策制定、執(zhí)行、調(diào)整中的重大違法違規(guī)問題，加大處罰、懲治、問責(zé)力度，強(qiáng)化對(duì)公共政策決策和執(zhí)行權(quán)力的制約，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，保證公共政策的運(yùn)行置于權(quán)力監(jiān)督之下，確保政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

可以借助大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，為被審計(jì)單位防范風(fēng)險(xiǎn)、優(yōu)化流程、完善制度、促進(jìn)發(fā)展服務(wù)，為保障政策制定、執(zhí)行、調(diào)整、評(píng)估的系統(tǒng)性、科學(xué)性、合理性、針對(duì)性、實(shí)效性提供咨詢服務(wù)，為政府宏觀調(diào)控行為進(jìn)行調(diào)節(jié)和規(guī)劃，減少或避免政策偏差，降低政府失靈的概率。

總之，在智能+環(huán)境下，政策審計(jì)更是可能如魚得水，通過持續(xù)不斷的、及時(shí)有效、方法多樣的信息采集、數(shù)據(jù)分析，以審計(jì)的獨(dú)立立場(chǎng)、客觀視角、專業(yè)程序，對(duì)公共政策的制定、執(zhí)行與實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，并提出一系列意見建議，為公共政策制定、執(zhí)行、調(diào)整、評(píng)估提供監(jiān)督、保障和服務(wù)。