縣域平安建設(shè)經(jīng)驗(yàn)研究

【摘 要】 縣域平安建設(shè)直接面對(duì)基層和社會(huì)，平安建設(shè)的基礎(chǔ)。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的宏大時(shí)代背景下，如何因地制宜、因勢(shì)施治，創(chuàng)造性地探索符合省情、縣情的平安創(chuàng)建模式是目前亟待破解的普遍性難題。“本文在考察典型平安建設(shè)案例的基礎(chǔ)上，總結(jié)出縣域平安建設(shè)的普遍性規(guī)律和普適性經(jīng)驗(yàn)，有助于深化的基層平安建設(shè)和治安防控的認(rèn)識(shí)。

【關(guān)鍵詞】 縣域平安建設(shè) 案例 經(jīng)驗(yàn)

一、平安建設(shè)的理論意義

十八屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》在“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理”中提出：建設(shè)平安中國(guó)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化，構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局。

當(dāng)前我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期。經(jīng)濟(jì)運(yùn)行所處的時(shí)期可以被歸結(jié)為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度換檔期、結(jié)構(gòu)調(diào)整的陣痛期、前期刺激政策消化期“三期共存”的階段，由此導(dǎo)致過(guò)去經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)掩蓋的矛盾現(xiàn)在一一凸顯出來(lái)。此外，我國(guó)的全面深化改革已經(jīng)步入攻堅(jiān)期、深水區(qū)，面對(duì)地都是“硬骨頭”，要實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)就必須破除利益藩籬。推進(jìn)平安建設(shè)是利國(guó)利民措施的重要保障，也是確保實(shí)現(xiàn)兩個(gè)百年目標(biāo)的必然需要，亦是各級(jí)黨委與政府為處理好“改革”、“發(fā)展”、“穩(wěn)定”三者關(guān)系所做的努力，更是構(gòu)建和諧社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的題中應(yīng)有之義。

二、國(guó)內(nèi)平安建設(shè)的典型實(shí)踐

（一）創(chuàng)新調(diào)解的菏澤模式

山東省菏澤市針對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期復(fù)雜的形勢(shì)，為有效化解多發(fā)多樣的社會(huì)矛盾糾紛，夯實(shí)平安建設(shè)的社會(huì)基礎(chǔ)，通過(guò)建立多樣化調(diào)解機(jī)制，健全制度、規(guī)范運(yùn)作， 走出了一條成功化解矛盾糾紛的創(chuàng)新之路，基本實(shí)現(xiàn)了“小事不出村（居）、大事不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)、矛盾不上交”的工作目標(biāo)，維護(hù)了社會(huì)和諧穩(wěn)定，2015年該實(shí)踐因成效顯著而獲得全國(guó)創(chuàng)新社會(huì)治理優(yōu)秀案例獎(jiǎng)。菏澤市的成功做法是：

1.創(chuàng)設(shè)“個(gè)人品牌調(diào)解室”

菏澤市自2011年起遴選具有豐富調(diào)解經(jīng)驗(yàn)、較高的法律知識(shí)和政策水平、群眾公認(rèn)品行良好調(diào)處公道的專家型調(diào)解員啟動(dòng)“個(gè)人品牌調(diào)解室”創(chuàng)建活動(dòng)。調(diào)解室以調(diào)解員的名字命名，在醒目位置張貼調(diào)解員聯(lián)系姓名、簡(jiǎn)歷、職責(zé)、電話等內(nèi)容，突出調(diào)解員主導(dǎo)角色。經(jīng)過(guò)近四年的發(fā)展，菏澤市共設(shè)立“個(gè)人品牌調(diào)解室”90個(gè)，成功打造了一批以全國(guó)優(yōu)秀調(diào)解員名字命名的 “個(gè)人品牌調(diào)解室”，這些優(yōu)秀調(diào)解員充分發(fā)揮自己人熟、地熟、威信高、經(jīng)驗(yàn)足等優(yōu)勢(shì)，在調(diào)解工作實(shí)踐中堅(jiān)持“巡回調(diào)解、普調(diào)并舉”的方式，深入各個(gè)村（社區(qū)）開展各類普法宣傳活動(dòng)，注重做好群眾思想工作，化解群眾不良情緒，通過(guò)走家串戶，捕捉社情民意，及時(shí)將糾紛化解在萌芽狀態(tài)，成為基層調(diào)解組織貼近群眾、服務(wù)群眾的前置窗口，成為人民調(diào)解員化解矛盾糾紛、參與基層社會(huì)管理的有效途徑。

2.發(fā)展專業(yè)調(diào)解委員會(huì)

在“品牌調(diào)解室”的引領(lǐng)基礎(chǔ)上，菏澤市根據(jù)形勢(shì)和行業(yè)發(fā)展的需要，大力推進(jìn)了交通、醫(yī)患、勞動(dòng)糾紛等專業(yè)調(diào)解委員會(huì)建設(shè)，不斷將人民調(diào)解組織向企業(yè)、信貸、保險(xiǎn)合同糾紛、征地拆遷糾紛、物業(yè)糾紛等行業(yè)領(lǐng)域延伸拓展，這些專業(yè)調(diào)解委員會(huì)積極參與勞動(dòng)爭(zhēng)議、道路交通事故、醫(yī)患糾紛、征地拆遷等領(lǐng)域的調(diào)解，一批涉企、涉法、涉穩(wěn)的專業(yè)性、行業(yè)性糾紛得到妥善調(diào)處和及時(shí)解決。目前，全市行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)委會(huì)已發(fā)展到總數(shù)達(dá)271個(gè)、調(diào)解員千余名。

3.組建專門調(diào)解委員會(huì)

菏澤市地處魯、豫、蘇、皖四省交界，回漢群眾雜居，人口流動(dòng)頻繁，極易發(fā)生社會(huì)矛盾和糾紛。為此，菏澤市專門在回漢聚居區(qū)、人員密集區(qū)和邊界區(qū)等特殊區(qū)域建立專門調(diào)解委員會(huì)，比如在定陶縣建立南城回漢社區(qū)調(diào)解委員會(huì)、范蠡商城調(diào)解委員會(huì)、和周邊省份交界地區(qū)建立聯(lián)合調(diào)解委員會(huì)等。在此基礎(chǔ)上建立健全調(diào)解工作協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)同解決回漢、邊界、流動(dòng)矛盾糾紛。在這些專門調(diào)解委員會(huì)的的介入下，該地區(qū)的矛盾糾紛得到有效化解，涌現(xiàn)出以東明縣三春集鎮(zhèn)張洪為代表的一批專業(yè)調(diào)處邊界糾紛的品牌調(diào)解員，成為促進(jìn)邊界和諧共治的排頭兵。

（二）群防群治的襄州實(shí)踐

襄州區(qū)位于湖北省西北部，隸屬于湖北省襄陽(yáng)市，2011年來(lái)，襄州區(qū)積極探索平安建設(shè)新機(jī)制、新舉措，該區(qū)通過(guò)整合社會(huì)力量構(gòu)建農(nóng)村治安防控體系，著力突破基層群防群治中的人員不足、經(jīng)費(fèi)短缺、機(jī)制制約等不利因素，摸索出了一條治安承包、科學(xué)化考核、社會(huì)共建的新路，得到了多個(gè)部門的肯定，并被《法制日?qǐng)?bào)》、《人民公安報(bào)》等多家中央級(jí)媒體推介。具體內(nèi)容包括：

1.厘清群防責(zé)任

群防群治是我國(guó)社會(huì)治安防控的制勝法寶，但在新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，農(nóng)村基層群防群治很容易陷入責(zé)任不清、激勵(lì)不足的困境，極大地限制了防控績(jī)效。為此，襄陽(yáng)市襄州區(qū)創(chuàng)造新地實(shí)施兩段式治安防范承包責(zé)任制。首先是該區(qū)根據(jù)農(nóng)村侵財(cái)案件的發(fā)生規(guī)律，由派出所、鎮(zhèn)綜治部門與146個(gè)行政村的村支書、村治保主任簽訂責(zé)任書，明確治安承包人職責(zé)，完成第一階段治安承包。其次，由承包人從轄區(qū)網(wǎng)格管理員、治安中心戶長(zhǎng)、治安積極分子中，選聘多名群眾逐人簽訂《治安防范承包合同書》，組成6人以上的巡邏隊(duì)，負(fù)責(zé)本村日常治安群體防控。在此基礎(chǔ)上，公安、綜治部門定期考核治安工作情況，履約獲獎(jiǎng)勵(lì)，違約擔(dān)責(zé)任，定期按考核兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲。這種兩段式治安承包的做法，明確了群防群治的責(zé)、權(quán)、利，有效克服長(zhǎng)期制約農(nóng)村治安防控的瓶頸。

2.明確群治任務(wù)

立體化治安防控強(qiáng)調(diào)點(diǎn)面結(jié)合，襄州分局結(jié)合轄區(qū)特點(diǎn)和案件發(fā)生規(guī)律，通過(guò)設(shè)立治安卡點(diǎn)控制重點(diǎn)區(qū)域，以點(diǎn)帶面，有效防范和減少各類案件的發(fā)生。該區(qū)依托國(guó)、省、縣道，統(tǒng)一規(guī)劃、科學(xué)布點(diǎn)、分類建設(shè)，在全區(qū)中心集鎮(zhèn)、出入鎮(zhèn)路口和邊際交界處共建立了81個(gè)治安卡點(diǎn)，履行卡點(diǎn)值守、設(shè)卡盤查、堵截嫌疑人、收集基礎(chǔ)信息等防控任務(wù)。每個(gè)卡點(diǎn)的硬件配置包括房屋、阻車工具、警務(wù)標(biāo)識(shí)、防控裝備、聯(lián)網(wǎng)報(bào)警及數(shù)字對(duì)講系統(tǒng)，人員配備包括每天1名集鎮(zhèn)巡邏隊(duì)員、1名村組干部、2名治安中心戶。派出所民警負(fù)責(zé)每天對(duì)各卡點(diǎn)工作情況進(jìn)行臺(tái)賬管理，次月提交綜治部門進(jìn)行考核打分獎(jiǎng)懲。

3.建立保障機(jī)制

經(jīng)費(fèi)保障是實(shí)現(xiàn)群防群治的基礎(chǔ)，也是困擾基層治安防控的普遍難題。襄州區(qū)在黨委政府的大力支持下，研究出臺(tái)了《社會(huì)治安防控體系建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃》，明確區(qū)級(jí)各職能部門責(zé)任，落實(shí)人、財(cái)、物保障措施及時(shí)間表，建立了區(qū)、鎮(zhèn)、村三級(jí)考核保障制，細(xì)化了各項(xiàng)指標(biāo)和獎(jiǎng)勵(lì)措施。由分局管理考核后，提交綜治、財(cái)政部門直接兌現(xiàn)，僅2014年，襄州區(qū)各級(jí)財(cái)政即拿出275萬(wàn)元，采取鎮(zhèn)級(jí)報(bào)賬和一卡通直達(dá)方式，結(jié)合考核結(jié)果將經(jīng)費(fèi)撥付到村、到人，開創(chuàng)了公安指導(dǎo)、財(cái)政保障、各鎮(zhèn)（街、區(qū)）負(fù)責(zé)的城鄉(xiāng)治安防范新局面，極大地調(diào)動(dòng)了基層群眾參與治安防控的積極性和主動(dòng)性。

4.暢通信息基礎(chǔ)

信息數(shù)據(jù)的互通和信息資源的共享是提高社會(huì)治理水平的有效途徑。襄州區(qū)為方便向群眾傳遞第一手治安警情，強(qiáng)化警民互動(dòng)，提高群眾的治保意識(shí)，充分注重對(duì)信息技術(shù)的運(yùn)用。該區(qū)根據(jù)歷年盜竊警情發(fā)生情況制作標(biāo)記有重點(diǎn)防控地點(diǎn)的“微地圖”，提高巡防效率，同時(shí)通過(guò)短信、微信等信息手段拓展警務(wù)信息觸角，及時(shí)向群眾通報(bào)警情、教授防范技巧，促進(jìn)警民間信息的及時(shí)交流互動(dòng)，提升了可防性案件打防效能。

（三）專業(yè)防控的金壇探索

常州市金壇區(qū)地處江蘇省南部，為滬寧杭三角地帶之中樞，城市化程度高，經(jīng)濟(jì)更發(fā)達(dá)。金壇區(qū)與襄陽(yáng)市襄州區(qū)不同，更側(cè)重于構(gòu)建專業(yè)高效的治安防控網(wǎng)絡(luò)，提升公安機(jī)關(guān)的治安掌控能力。其核心做法是有重點(diǎn)、分層次、項(xiàng)目化推進(jìn)“五張網(wǎng)”建設(shè)，將動(dòng)態(tài)化、信息化條件下治安防控體系建設(shè)作為鞏固提升平安建設(shè)績(jī)效的主要手段。

（1）夯實(shí)村莊社區(qū)防控網(wǎng)

村莊社區(qū)是社會(huì)的細(xì)胞，地理范圍廣，警務(wù)內(nèi)容復(fù)雜，是治安防控的重中之重，所謂“村社安，郡縣治”，因此金壇區(qū)治安防控的第一要?jiǎng)?wù)即是狠抓村莊和社區(qū)治安防控，具體做法包括：一是推動(dòng)警力下沉。將全區(qū)劃分為83 個(gè)警務(wù)責(zé)任區(qū)，按照“一區(qū)一警”的標(biāo)準(zhǔn)配備專職社區(qū)民警。與此同時(shí)，開展“機(jī)關(guān)民警進(jìn)社區(qū)”活動(dòng)，建立“一部門一社區(qū)”的掛鉤聯(lián)系制度。二是推進(jìn)警員“專業(yè)化”、“專職化”。金壇區(qū)制定實(shí)施《深化和改進(jìn)社區(qū)警務(wù)工作實(shí)施意見(jiàn)》，在抽調(diào)骨干警員充實(shí)“社區(qū)警務(wù)辦公室”的同時(shí)，大力推進(jìn)社區(qū)警務(wù)專業(yè)化和社區(qū)民警專職化建設(shè)，明確社區(qū)民警專司社區(qū)警務(wù)工作，全面負(fù)責(zé)社區(qū)警務(wù)、巡邏防范、先期處警勤務(wù);實(shí)行社區(qū)警務(wù)專項(xiàng)考核，劃撥?？钤O(shè)立年度考核基金和年度獎(jiǎng)勵(lì)基金，促進(jìn)社區(qū)民警專職化。

（2）強(qiáng)化街面路面巡防網(wǎng)

一是巡防隊(duì)伍專業(yè)化。金壇區(qū)巡防隊(duì)伍由巡邏中隊(duì)、巡邏特警隊(duì)，機(jī)關(guān)民警行動(dòng)隊(duì)等三支組成。其中巡邏中隊(duì)全部由專業(yè)人員組成，編為34 個(gè)巡邏小組，負(fù)責(zé)重點(diǎn)區(qū)域的著裝巡邏;巡特警隊(duì)則由特警組成，實(shí)行四班三運(yùn)轉(zhuǎn)，每日開展重裝巡邏;機(jī)關(guān)民警變成2 個(gè)行動(dòng)中隊(duì)、8 個(gè)行動(dòng)小隊(duì)，參與特定時(shí)段重點(diǎn)部位巡防，并作為機(jī)動(dòng)力量配合突發(fā)事件處置。二是巡防布局網(wǎng)絡(luò)化。根據(jù)治安特點(diǎn)和地理特征，將城區(qū)細(xì)分為 30 個(gè)巡邏責(zé)任區(qū)，構(gòu)筑以治安崗?fù)辄c(diǎn)、主干道路為線和治安復(fù)雜區(qū)域?yàn)槊娴难部鼐W(wǎng)絡(luò)。

（3）升級(jí)現(xiàn)代科技防控網(wǎng)

按照技防“環(huán)城、環(huán)市、環(huán)鎮(zhèn)”的主構(gòu)架，聯(lián)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府，部署實(shí)施了技防城加密工程和電子圍欄建設(shè)，全市技防鎮(zhèn)覆蓋率達(dá) 100%。加強(qiáng)監(jiān)控視頻、圖片資源的合成化、智能化應(yīng)用功能開發(fā)，監(jiān)控視頻全部建成“電子警察+卡口+道路監(jiān)控”一體化功能。建成兼具指揮調(diào)度、視頻地圖、案件標(biāo)注、公共事件管理、智能視頻、智能交通等實(shí)戰(zhàn)功能的圖像作戰(zhàn)專業(yè)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了全市治安監(jiān)控集成應(yīng)用。

（4）深化虛擬社會(huì)防控網(wǎng)

建立網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資源庫(kù)，在《山水金壇網(wǎng)》設(shè)立網(wǎng)安警務(wù)室，由網(wǎng)安民警每周三、五駐站辦公，受理網(wǎng)上各類報(bào)警求助;會(huì)同市宣傳部門實(shí)施輿情導(dǎo)控;建立“互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控中心”，動(dòng)態(tài)掌控網(wǎng)絡(luò)信息，加強(qiáng)輿情引導(dǎo);自主研發(fā)“網(wǎng)偵案件系統(tǒng)”，實(shí)現(xiàn)了對(duì)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段、涉網(wǎng)案件線索的智能化、流程化管理。

三、縣域平安建設(shè)的普遍規(guī)律

以上平安創(chuàng)建典型案例因各地情勢(shì)不同而做法有異可，但總體上體現(xiàn)出如下規(guī)律性特征：

（一）多方參與是平安創(chuàng)建的社會(huì)基礎(chǔ)

在現(xiàn)代背景下、強(qiáng)調(diào)防控責(zé)任的社會(huì)化、吸收多元化社會(huì)力量參與治理已經(jīng)成為現(xiàn)代治安防控的社會(huì)基礎(chǔ)和務(wù)實(shí)選擇。所以如此，是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步，使現(xiàn)代社會(huì)治理的復(fù)雜性與日俱增，違法犯罪行為出現(xiàn)多樣化、隱蔽化特征，以警察權(quán)為核心的治安防控體系面臨巨大挑戰(zhàn)：首先是信息壓力。信息是決策的基礎(chǔ)，城市的規(guī)?；投嘣狗缸锖椭伟策`法信息呈數(shù)量上的爆炸式增長(zhǎng)和內(nèi)容上的復(fù)雜化發(fā)展，防控者在采取行動(dòng)時(shí)時(shí)常陷入面臨無(wú)關(guān)信息“超載”與支持信息“不足”的雙重困境，對(duì)海量信息進(jìn)行搜索和甄別需要耗費(fèi)高昂的社會(huì)成本，這種成本往往令基層防控部門不堪重負(fù)。強(qiáng)調(diào)多方參與、多元聯(lián)防、警民共治的防控理念，強(qiáng)調(diào)防控責(zé)任的社會(huì)化屬性而非簡(jiǎn)單的執(zhí)法行為或司法行為，有利于實(shí)現(xiàn)防控社會(huì)責(zé)任在各種社會(huì)主體和社會(huì)力量之間的合理配置，在社會(huì)成員中樹立責(zé)任意識(shí)，使社會(huì)成員充分認(rèn)識(shí)并承擔(dān)自身的防控責(zé)任。

（二）端口前移是化解社會(huì)矛盾的普遍趨勢(shì)

菏澤市創(chuàng)新調(diào)解實(shí)踐與新加坡的犯罪防控實(shí)踐均體現(xiàn)出治安防控和源頭治理的現(xiàn)代防控理念，其核心在于端口前移，以事前矛盾化解代替事后犯罪處置。菏澤市的調(diào)解探索等實(shí)踐強(qiáng)調(diào)防控端口前移，以把把更多的人力、物力和財(cái)力投入基層，把社會(huì)治理的觸角延伸到社會(huì)每個(gè)角落，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、掌握和解決源頭性、基礎(chǔ)性和根本性的社會(huì)問(wèn)題，把矛盾問(wèn)題解決在萌芽狀態(tài)，從而筑牢平安建設(shè)的基礎(chǔ)，最大限度地以事前防范代替事后懲戒，直面違法或犯罪行為的社會(huì)屬性，通過(guò)消滅行為發(fā)生的社會(huì)條件，在源頭上阻斷行為發(fā)生的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了標(biāo)本兼治。

（三）技術(shù)運(yùn)用是平安建設(shè)的未來(lái)方向

現(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜性、城市的規(guī)?；投嘣艽蟪潭壬鲜羌夹g(shù)進(jìn)步的結(jié)果，違法或犯罪行為作為現(xiàn)代社會(huì)的一部分，不僅行為數(shù)量呈規(guī)?；f增，行為內(nèi)容也日漸繁復(fù)多樣。解鈴還須系鈴人，技術(shù)進(jìn)步既大幅提高了社會(huì)治理和治安防控的難度，技術(shù)進(jìn)步也為提升治安防控提供了無(wú)限的可能。金壇探索的實(shí)踐表明，依托技術(shù)進(jìn)步，基層防控可以在足不出戶的情況下，實(shí)現(xiàn)市、區(qū)、鎮(zhèn)（街）、社區(qū)（村）四級(jí)聯(lián)網(wǎng)同步顯示和同步響應(yīng)，這種全息式的信息獲取能力是前網(wǎng)絡(luò)時(shí)代難以想象的。

作者簡(jiǎn)介：張宏琳（1979-），女，浙江海鹽人，中國(guó)共產(chǎn)黨四川省委黨校，講師，主要研究方向：基層社會(huì)治理。