論行政規(guī)范性文件實(shí)施后評估

【摘 要】行政規(guī)范性文件實(shí)施后評估是對其進(jìn)行事后監(jiān)控的一種方法，但其卻存在著制度上不完善、實(shí)施過程中不規(guī)范等問題。要使行政規(guī)范性文件實(shí)施后評估的有序進(jìn)行，必須明確評估的主體、程序、標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。行政規(guī)范性文件實(shí)施后評估是一種結(jié)果導(dǎo)向的評估，因此，其評估結(jié)果必須產(chǎn)生應(yīng)有的效力。

【關(guān)鍵詞】行政規(guī)范性文件;主體;程序;標(biāo)準(zhǔn)

頒發(fā)行政規(guī)范性文件是各級政府機(jī)關(guān)進(jìn)行行政管理活動(dòng)的重要手段，由于其數(shù)量繁多、層次多樣、種類繁雜，從而存在著雜、亂、多、不規(guī)范等問題，有的甚至出現(xiàn)任意設(shè)定處罰權(quán)、許可權(quán)等現(xiàn)象，因此，加強(qiáng)對問題行政規(guī)范性文件的監(jiān)控已成為當(dāng)務(wù)之急。目前，對行政規(guī)范性文件進(jìn)行規(guī)監(jiān)控的措施主要有：事中的程序控制、定期清理、備案審查、以及事后的行政復(fù)議監(jiān)督、司法審查監(jiān)督和實(shí)施后評估等。目前雖然現(xiàn)行制度規(guī)定了行政規(guī)范性文件實(shí)施后必須進(jìn)行評估，但因?yàn)槿狈y(tǒng)一的關(guān)于行政規(guī)范性文件實(shí)施后評估的操作性制度，導(dǎo)致在評估實(shí)踐中操作上的不統(tǒng)一、不規(guī)范，其在實(shí)踐中并沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。

一、行政規(guī)范性文件實(shí)施后評估的必要性

1.是更新政府管理理念的需要。從國際上政府績效評估發(fā)展的趨勢來看，政府績效評估不能簡單地看成是對政府業(yè)績進(jìn)行評價(jià)的手段，而應(yīng)當(dāng)是在新公共管理理念支配下的一套科學(xué)的管理系統(tǒng)。所以，行政規(guī)范性文件實(shí)施后評估應(yīng)當(dāng)是在當(dāng)代政府行政管理創(chuàng)新背景下所進(jìn)行的創(chuàng)新政府管理理念的一個(gè)基本內(nèi)容。要求其在行政管理理念指導(dǎo)下正確理解和界定行政規(guī)范性文件實(shí)施后評估，正確把握其評估過程中指標(biāo)的全面性和代表性，以使對規(guī)范性文件的評估切實(shí)體現(xiàn)市場和顧客導(dǎo)向。只有這樣，才能明確界定評估的概念、把握評估的標(biāo)準(zhǔn)與方法、確定評估的基本目的，并構(gòu)建完善的評估程序。

2.是解決問題行政規(guī)范性文件的需要。通常行政規(guī)范性文件被老百姓稱為“紅頭文件”，而長期以來，“紅頭文件”滿天飛，多、亂、雜，有的違反相關(guān)法律規(guī)定，有的相互之間發(fā)生不一致，有的“廢改隨意”，等等，這既影響了行政規(guī)范性文件本身的權(quán)威性，也削弱了行政機(jī)關(guān)在民眾中的公信力，更損害了公民、法人或其他組織的合法權(quán)益。這些文件被稱為問題“紅頭文件”，并且問題“紅頭文件”在現(xiàn)實(shí)中并沒有得到根治。雖然行政機(jī)關(guān)采取了許多措施對行政規(guī)范性文件進(jìn)行監(jiān)控，如備案、行政復(fù)議、定期清理等，但這一問題始終未能得到解決。筆者認(rèn)為對行政規(guī)范性文件實(shí)施后進(jìn)行評估可以對問題行政規(guī)范性文件進(jìn)行全面的檢測與評價(jià)，找出問題的“癥結(jié)”所在，從而探尋一種解決的良策。

3.是構(gòu)建責(zé)任政府的必然需要。責(zé)任政府包括三個(gè)方面的內(nèi)容：第一，責(zé)任政府意味著政府能積極地滿足和實(shí)現(xiàn)公民的正當(dāng)要求;第二，責(zé)任政府要承擔(dān)道德的、政治的、行政的、法律上的責(zé)任;第三，責(zé)任政府意味著要有一套對政府的控制機(jī)制。責(zé)任政府的建立，行政問責(zé)制的推行，就是要確立“結(jié)果導(dǎo)向的責(zé)任政府”理念，政府的主管部門要對自己的行政行為負(fù)責(zé)。[1]行政規(guī)范性文件實(shí)施后評估實(shí)際上就是事后通過獨(dú)立的評估主體對其實(shí)施效果、文件本身的質(zhì)量、文件的規(guī)范化等進(jìn)行全面的評價(jià)，從而對問題行政規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)及工作人員進(jìn)行問責(zé)。

二、行政規(guī)范性文件實(shí)施后評估的主體

評估主體即是要解決“誰來評估”的問題，評估主體的確定對于評估活動(dòng)能否順利進(jìn)行、評估活動(dòng)能否取得實(shí)效是至關(guān)重要的。實(shí)踐中關(guān)于評估主體一般有三種模式，即內(nèi)部主體模式、外部主體模式和多元化主體模式。而我國現(xiàn)目前采取的是典型的內(nèi)部評估主體模式，即由行政規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)與實(shí)施機(jī)關(guān)來組織評估。且地方政府機(jī)關(guān)在具體施行過程中也是采取內(nèi)部評估主體模式，如浙江湖州市人民政府于2012年頒發(fā)的《湖州市行政規(guī)范性文件評估辦法》明確規(guī)定：負(fù)責(zé)市人民政府規(guī)范性文件實(shí)施的部門為該規(guī)范性文件評估工作的評估機(jī)關(guān)（同一規(guī)范性文件有兩個(gè)以上機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)實(shí)施的，主要負(fù)責(zé)部門為評估機(jī)關(guān)）;廣東東莞市政府于2010年頒發(fā)的《東莞市政府行政規(guī)范性文件評估清理辦法》規(guī)定：規(guī)范性文件評估清理工作由規(guī)范性文件實(shí)施機(jī)關(guān)（解釋機(jī)關(guān)）負(fù)責(zé)，同一規(guī)范性文件有兩個(gè)以上實(shí)施機(jī)關(guān)（解釋機(jī)關(guān)）的，由主要實(shí)施機(jī)關(guān)（第一解釋機(jī)關(guān)）負(fù)責(zé)會(huì)同有關(guān)部門評估;廣東惠州市政府于2011年頒發(fā)的《惠州市行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件評估辦法》規(guī)定：市政府法制機(jī)構(gòu)、市政府規(guī)范性文件原起草單位或主要實(shí)施單位和部門規(guī)范性文件發(fā)布單位等是具體負(fù)責(zé)實(shí)施市政府或市直部門規(guī)范性文件評估工作的單位（稱為“評估機(jī)關(guān)”），等等。這種內(nèi)部評估主體模式事實(shí)上是很難收到實(shí)效的，因?yàn)槠湓谠u估過程往往會(huì)“避重就輕”，從而導(dǎo)致對評估活動(dòng)流于形式。

要使行政規(guī)范性文件實(shí)施后評估產(chǎn)生應(yīng)有的實(shí)效，必須轉(zhuǎn)變當(dāng)前的評估主體模式。根據(jù)行政規(guī)范性文件評估的實(shí)際情況，我國可以采取多元化的評估主體模式。多元化評估主體不僅有利于反映民眾的利益訴求，并增強(qiáng)民眾對行政規(guī)范性文件的認(rèn)同，而且可以保障行政規(guī)范性文件評估結(jié)果的客觀公正，對所評估的行政規(guī)范性文件作出全面、準(zhǔn)確、客觀的判斷。

三、行政規(guī)范性文件實(shí)施后評估程序

行政規(guī)范性文件實(shí)施后評估是對所評估的行政規(guī)范性文件做出評價(jià)，這種活動(dòng)也應(yīng)當(dāng)根據(jù)一定的程序而為，這是保障評估活動(dòng)有序進(jìn)行并取得應(yīng)有實(shí)效的客觀需要。精心、慎重地對行政規(guī)范性文件實(shí)施后評估程序進(jìn)行科學(xué)、合理的安排是開展評估工作的首要任務(wù)，只有形成一套完善的評估程序，評估工作才能沿著正常的軌道運(yùn)行。西方許多學(xué)者對政府績效評估進(jìn)行過許多研究，提出許多有理論價(jià)值的觀點(diǎn)，對我國政府機(jī)關(guān)開展績效評估有參考價(jià)值。如美國行政學(xué)學(xué)者馬克.霍哲教授認(rèn)為：一個(gè)良好的績效評估程序應(yīng)包括鑒別要評估的項(xiàng)目、陳述目的并界定所期望的結(jié)果、選擇衡量標(biāo)準(zhǔn)或指標(biāo)、設(shè)置業(yè)績和結(jié)果（完成目標(biāo)）的標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督結(jié)果、業(yè)績報(bào)告和使用結(jié)果和業(yè)績信息七個(gè)基本步驟。[2]我國行政學(xué)學(xué)者彭國甫教授認(rèn)為政府績效評估應(yīng)當(dāng)分為三個(gè)階段：前期準(zhǔn)備階段、評估實(shí)施階段和結(jié)果運(yùn)用階段，并且認(rèn)為前期準(zhǔn)備階段包括確定評估項(xiàng)目與制定評估方案，評估實(shí)施階段包括參照評估指標(biāo)體系和評估標(biāo)準(zhǔn)、全面收集有關(guān)信息、對信息進(jìn)行處理及作出評估結(jié)論，而結(jié)果運(yùn)用階段主要是指運(yùn)用績效評估結(jié)果改進(jìn)財(cái)政預(yù)算、公共政策、公共責(zé)任、人員管理、部內(nèi)合作、公共服務(wù)、發(fā)展規(guī)劃等。[3]也有學(xué)者認(rèn)為地方政府績效評價(jià)的基本程序應(yīng)當(dāng)包括準(zhǔn)備階段、評價(jià)實(shí)施、報(bào)告公示階段、評價(jià)結(jié)果運(yùn)用階段和全程監(jiān)督五個(gè)階段。[4]

根據(jù)我國近年來對行政規(guī)范性文件進(jìn)行評估的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和行政規(guī)范性文件績效評估的實(shí)際情況，必須確定下列程序?yàn)槠湓u估的基本程序。即行政規(guī)范性文件實(shí)施后評估包括普通程序（又稱一般程序）和簡易程序兩種，普通程序分為評估的準(zhǔn)備、實(shí)施和結(jié)果運(yùn)用三個(gè)階段。評估準(zhǔn)備階段包括下列內(nèi)容：擬定評估計(jì)劃、評估動(dòng)議、制訂評估工作方案、成立評估工作小組、確定評估具體時(shí)間、送達(dá)相關(guān)文書、制定評估的調(diào)研提綱、設(shè)計(jì)具體的評估調(diào)查問卷表等;評估實(shí)施階段是評估的中心環(huán)節(jié)，其主要包括：收集評估信息、整理與分析評估信息并作出初步的評估結(jié)論、提交評估報(bào)告等;評估結(jié)果運(yùn)用階段主要是根據(jù)評估結(jié)論對相關(guān)行政規(guī)范性文件進(jìn)行相應(yīng)的立、改、廢及對相關(guān)機(jī)關(guān)與人員進(jìn)行問責(zé)。對于爭議不大，且在實(shí)施過程中沒有產(chǎn)生較大的不良影響的，且對行政規(guī)范性文件所進(jìn)行的是正常的年度評估，可以不按照上述程序進(jìn)行，而采取簡易程序進(jìn)行評估。

四、行政規(guī)范性文件實(shí)施后評估的標(biāo)準(zhǔn)

評估標(biāo)準(zhǔn)是評估過程中所應(yīng)當(dāng)遵循的基本準(zhǔn)則與尺度。確定評估標(biāo)準(zhǔn)既便于評估對象的正確選擇，也利于評估方法與評估指標(biāo)體系的建構(gòu)。在當(dāng)前的行政規(guī)范性文件評估實(shí)踐中是各個(gè)評估機(jī)構(gòu)“各自為政”，各個(gè)評估主體所確定的評估標(biāo)準(zhǔn)也是“五花八門”，這既不利于評估的統(tǒng)一開展，也不利于對行政規(guī)范性文件進(jìn)行規(guī)范性檢測根據(jù)近年來行政規(guī)范性文件評估的實(shí)踐和行政規(guī)范性文件評估的特定要求，其評估標(biāo)準(zhǔn)主要有合法性標(biāo)準(zhǔn)、合理性標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)和效益性標(biāo)準(zhǔn)。

合法性標(biāo)準(zhǔn)是核心標(biāo)準(zhǔn)，這一標(biāo)準(zhǔn)是其他標(biāo)準(zhǔn)確定的基礎(chǔ)和依歸。合法性標(biāo)準(zhǔn)是對所評估的行政規(guī)范性文件有關(guān)規(guī)定是否與法律法規(guī)和國家政策規(guī)定相一致進(jìn)行評價(jià)。合法性評價(jià)是法治行政的基本要求，也是在推行依法治國過程中要求行政機(jī)關(guān)對自己的行政行為所規(guī)定的一個(gè)“底線”。合法性標(biāo)準(zhǔn)在評估實(shí)踐中具體表現(xiàn)為形式合法性、程序合法性、實(shí)質(zhì)合法性三個(gè)方面。合理性標(biāo)準(zhǔn)則是基本標(biāo)準(zhǔn)，其能夠彌補(bǔ)合法性標(biāo)準(zhǔn)的不足。合理性標(biāo)準(zhǔn)在對行政規(guī)范性文件進(jìn)行評估的中過程是不可或缺的，因?yàn)樾姓?guī)范性文件是政府用以進(jìn)行行政管理的手段，其涉及對象是不確定的，并且文件中賦予了行政機(jī)關(guān)在許多領(lǐng)域中的自由裁量的權(quán)力。合理性評價(jià)可以有效防止行政規(guī)范性文件制定過程中的自由裁量權(quán)的濫用。技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)主要包括形式結(jié)構(gòu)技術(shù)、內(nèi)容結(jié)構(gòu)技術(shù)和語言表述技術(shù)三方面，即根據(jù)評估的技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)要求對行政規(guī)范性文件進(jìn)行相應(yīng)的完善，使行政規(guī)范性文件體系呈現(xiàn)為統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的整體。效益性標(biāo)準(zhǔn)則是一個(gè)綜合性評價(jià)指標(biāo)，包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、行政效益和法律效益四個(gè)方面。

五、行政規(guī)范性文件實(shí)施后評估的效力

任何評估活動(dòng)必須在評估之后根據(jù)其評估的結(jié)論或評估報(bào)告對相關(guān)工作采取一定的整改措施，同時(shí)對在評估中發(fā)現(xiàn)的相關(guān)責(zé)任人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的法律責(zé)任的必須由有關(guān)機(jī)關(guān)依據(jù)法定的權(quán)限和程序?qū)τ嘘P(guān)機(jī)關(guān)或公務(wù)人員追究其法律責(zé)任。行政規(guī)范性文件實(shí)施后評估是一種典型的結(jié)果導(dǎo)向的評估活動(dòng)，其要求應(yīng)當(dāng)以評估的結(jié)果作為對評估活動(dòng)進(jìn)行整體評價(jià)的最終目的，操作過程再完美，如其結(jié)果沒有產(chǎn)生應(yīng)有的實(shí)效，則評估的價(jià)值得不到體現(xiàn)。行政規(guī)范性文件績效評估的整個(gè)過程實(shí)際上就是一個(gè)“求真”、“求善”、“求美”的過程，“求真”要求在評估過程中尊重客觀事實(shí)，準(zhǔn)確收集一手評估資料與數(shù)據(jù);“求善”要求評估的結(jié)果和報(bào)告應(yīng)當(dāng)全面反映行政規(guī)范性文件存在的問題與缺陷，并提出適當(dāng)?shù)脑u估意見，以供相關(guān)行政機(jī)關(guān)改進(jìn)工作;“求美”要求根據(jù)評估報(bào)告和結(jié)果所提出的評估意見對行政規(guī)范性文件進(jìn)行完善，使行政規(guī)范性文件在制度和形式上都趨于完美。要使行政規(guī)范性文件實(shí)施后評估產(chǎn)生實(shí)效，必須在制度上完善相關(guān)的規(guī)定;及時(shí)、客觀、公正地做出評估報(bào)告與評估結(jié)果，并提出相應(yīng)的評估意見;建立評估結(jié)果的回應(yīng)監(jiān)控機(jī)制。

行政規(guī)范性文件實(shí)施后評估是我國法治政府評價(jià)體系中的重要內(nèi)容，其盡管在我國行政管理活動(dòng)中存在著不完善之處，但不能否定行政規(guī)范性文件實(shí)施后評估在法治國家、法治政府實(shí)現(xiàn)過程中的重大作用。希望通過行對政規(guī)范性文件實(shí)施后評估的研究，推動(dòng)其在制度上不斷趨于完善，在實(shí)施過程中能夠恪守制度規(guī)定，使評估取得應(yīng)有的效果，同時(shí)能夠在我國法治行政的推進(jìn)過程中發(fā)揮正能量。

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作者簡介：曾志華（1978—），女，湖南衡陽師范學(xué)院法學(xué)院副教授，主要研究方向：行政法。