馬向平 潘蒙蒙

摘要：選取2005—2017年國(guó)家發(fā)布的186份耕地保護(hù)政策文本為研究樣本，利用文本量化分析法對(duì)政策制定主體協(xié)作、政策數(shù)量變化以及政策工具的配置情況進(jìn)行了分析。結(jié)果表明，2005—2017年國(guó)家發(fā)布的耕地保護(hù)政策發(fā)文主體保持著多元化的特征，但協(xié)同性稍顯欠缺;政策制定過(guò)程中，中央政府主導(dǎo)的特征明顯;政策工具的配置存在著環(huán)境型政策工具應(yīng)用過(guò)溢、供給型政策工具使用頻率低下、需求型政策工具應(yīng)用不足以及過(guò)度關(guān)注耕地的“建設(shè)”和“特色經(jīng)營(yíng)”功能，而對(duì)耕地的“吃飯”和“生態(tài)保護(hù)”功能的體現(xiàn)不足等結(jié)構(gòu)性缺陷。針對(duì)上述政策制定過(guò)程中存在的不足，提出了未來(lái)政策調(diào)整的建議。

關(guān)鍵詞：政策工具;耕地保護(hù)政策;文本量化分析

中圖分類(lèi)號(hào)：F301.2 ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：0439-8114（2019）19-0206-08

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.19.042 ? ? ? ? ? 開(kāi)放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

Abstract： Taking the 186 cultivated land protection policy texts issued by the state from 2005 to 2017 as research samples， the cooperation of policy-making subjects， the change of policy quantity and the configuration of policy tools was analyzed by text quantitative analysis method. The results showed that the main body of cultivated land protection policy issued by the state from 2005 to 2017 remained a diversified feature but lack of synergy. There was an obvious characteristic that the central government dominated the policy-making process. In terms of policy tools allocation， there were some structure defects such as excessive application of environmental policy tools， low frequency of supply policy tools， insufficient application of demand policy tools. It payed too much attention on the functions of "construction" and "characteristic management" of cultivated land， but lacked in the functions of "eating" and "ecological protection". Finally， In view of the deficiencies in the above policy making process， some suggestions for future policy adjustments were put forward.

Key words： policy tools; cultivated land protection policy; text quantitative analysis

耕地保護(hù)是中國(guó)的基本國(guó)策，耕地保護(hù)政策工具是實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)政策目標(biāo)的必要手段。自2004年《中華人民共和國(guó)土地管理法》完成第三次修訂以來(lái)，中國(guó)耕地保護(hù)政策體系不斷完善，政策工具的運(yùn)用也更加多樣化，耕地面積減少得到了一定程度的遏制，例如2005年全國(guó)耕地凈減少36.16萬(wàn)hm2，2017年全國(guó)耕地凈減少6.09萬(wàn)hm2。但是這些數(shù)據(jù)同時(shí)也反映出中國(guó)耕地面積減少的現(xiàn)實(shí)依然存在，耕地保護(hù)的任務(wù)依然十分艱巨。公共政策執(zhí)行理論提供了如下分析思路：某項(xiàng)政策效果不理想，其原因可以追溯到政策本身的缺陷。對(duì)中國(guó)耕地保護(hù)政策數(shù)量演變、發(fā)文主體協(xié)作以及政策工具的配置情況進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)政策在發(fā)布之日起就存在先天不足，而文本量化分析方法為總結(jié)耕地保護(hù)政策的數(shù)量特征、發(fā)文主體特征及政策工具的結(jié)構(gòu)特征提供了可行途徑。

從政策工具視角對(duì)耕地保護(hù)政策進(jìn)行文本量化研究涉及耕地保護(hù)政策工具的研究和文本量化方法的應(yīng)用研究?jī)蓚€(gè)方面。耕地保護(hù)政策工具的研究領(lǐng)域，政策工具選擇和政策工具組合配置均受到國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界的高度關(guān)注。國(guó)外學(xué)者主要聚焦于耕地保護(hù)政策工具選擇的研究。例如：Beesley等[1]提出了可持續(xù)利用耕地激勵(lì)計(jì)劃、土地總體利用規(guī)劃及土地用途管制等耕地保護(hù)措施;Weikard等[2]以水庫(kù)占用農(nóng)田得到農(nóng)民認(rèn)可很大程度上取決于他們能夠從中獲得的補(bǔ)償為前提假設(shè)，提出了一種無(wú)條件按年度支付和以洪水為條件的補(bǔ)償方案，以此確保農(nóng)民自愿參與;Valipour[3]通過(guò)聯(lián)合國(guó)糧食與農(nóng)業(yè)組織和世界銀行組織提供的數(shù)據(jù)，對(duì)1962—2011年非洲土地利用政策和農(nóng)業(yè)用水管理進(jìn)行了研究，得出了非洲需要政府政策的支持去鼓勵(lì)農(nóng)民利用灌溉系統(tǒng)以提高灌溉面積的結(jié)論;Bolay等[4]針對(duì)城市發(fā)展的新政策和城市土地工具的負(fù)面影響，提出了限制城市擴(kuò)張及調(diào)整土地政策工具的建議。國(guó)內(nèi)學(xué)者近年來(lái)則聚焦于耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制。例如：牛海鵬等[5]探索了中國(guó)耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)恼呗窂?曹瑞芬等[6]研究了耕地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付額，等等。就中國(guó)國(guó)情及研究趨勢(shì)而言，耕地保護(hù)市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)機(jī)制的探討尚有較大研究空間。

政策工具選擇的研究要回答選擇什么樣的手段達(dá)成政策目標(biāo)，因此側(cè)重具體問(wèn)題的分析和解決的微觀層面，而政策演化、制定主體的協(xié)作以及政策工具的組合配置等方面的研究著眼于政策研究的宏觀層面，常用的研究方法是文本量化分析法。文本量化分析的分析范式一般包含政策數(shù)量演化、政策發(fā)文主體協(xié)作以及政策工具分析。文本量化分析法的實(shí)質(zhì)是內(nèi)容分析，該方法最早被運(yùn)用于對(duì)文獻(xiàn)或報(bào)告中反復(fù)出現(xiàn)的主題辨識(shí)及頻數(shù)變化規(guī)律的統(tǒng)計(jì)分析[7]。Roberts[8]對(duì)文本量化研究方法做了梳理和介紹，認(rèn)為發(fā)展后的文本量化分析方法可以為社會(huì)科學(xué)研究者提供全面真實(shí)可靠的答案。之后，文本量化分析方法被應(yīng)用到政策分析領(lǐng)域。Mamouney[9]對(duì)1979—2010年澳大利亞新南威爾士州的環(huán)境政策進(jìn)行了量化分析，發(fā)現(xiàn)了研究期內(nèi)制定的政策數(shù)量的變化特征，并解釋了2005—2008年成為政策發(fā)文高峰時(shí)段的原因，指出選舉對(duì)環(huán)境政策的制定只有微弱的負(fù)面影響。Beauguitte等[10]運(yùn)用文本量化分析方法對(duì)2003—2013年發(fā)布的歐洲睦鄰政策（ENP）進(jìn)行分析，認(rèn)為歐洲睦鄰政策缺少全局規(guī)模，忽視了土耳其和俄羅斯等國(guó)家的作用。

國(guó)內(nèi)學(xué)者近年來(lái)陸續(xù)把文本量化分析方法運(yùn)用于政策工具組合的結(jié)構(gòu)分析[11-13]。筆者認(rèn)為，這在審視中國(guó)某領(lǐng)域政策本身是否存在工具選擇上的結(jié)構(gòu)性缺陷上是有價(jià)值的。例如，黃萃等[14]對(duì)中國(guó)1987—2008年的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)稅收政策進(jìn)行了文本量化分析，指出了該政策本身存在的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，其另一研究[15]則運(yùn)用文本量化分析方法分析了中國(guó)風(fēng)能政策在政策工具的選擇、組織與建構(gòu)中所存在的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題;曾婧婧[16]利用文本量化分析方法對(duì)2004—2014年泛珠三角區(qū)域合作政策的政策工具進(jìn)行了總體分析、演變分析及各子區(qū)域的比較分析，得出了各子區(qū)域在合作進(jìn)程及政策工具使用上存在非均衡性等結(jié)論;許陽(yáng)[17]采用文本量化分析方法對(duì)中國(guó)海洋環(huán)境治理政策工具的選擇和運(yùn)用是否科學(xué)合理進(jìn)行了研究，得出了該類(lèi)政策工具組合搭配不合理及創(chuàng)新不足等結(jié)論。

綜上，運(yùn)用文本量化分析方法從政策工具視角對(duì)某一政策領(lǐng)域的政策文本進(jìn)行定量研究的科學(xué)性已經(jīng)被國(guó)內(nèi)外學(xué)者頻繁采用并得到驗(yàn)證。這個(gè)方面的研究領(lǐng)域已經(jīng)覆蓋環(huán)境、外交、稅收、區(qū)域合作、海洋保護(hù)等政策領(lǐng)域，而運(yùn)用于耕地保護(hù)政策領(lǐng)域的研究至今鮮見(jiàn)報(bào)道。鑒于此，整理了中國(guó)近10余年的國(guó)家耕地保護(hù)政策文本，通過(guò)分析政策發(fā)文主體協(xié)作、政策數(shù)量及政策工具的配置情況，以期找到政策制定過(guò)程中存在的不足，為中國(guó)耕地保護(hù)政策的完善和調(diào)整提供參考依據(jù)。

1 ?政策樣本的選擇及研究方法

1.1 ?政策樣本的選擇

政策樣本均來(lái)自權(quán)威機(jī)構(gòu)及數(shù)據(jù)平臺(tái)提供的數(shù)據(jù)資料，包括《中國(guó)國(guó)土資源年鑒》《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》以及國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部等門(mén)戶(hù)網(wǎng)站和北大法寶法律數(shù)據(jù)庫(kù)、中國(guó)知網(wǎng)政策文件數(shù)據(jù)圖書(shū)館等。為盡可能全面地搜集相關(guān)的政策，主題詞除“耕地保護(hù)”外，以“基本農(nóng)田”“生態(tài)退耕”“農(nóng)業(yè)用地”等主題詞分別進(jìn)行輔助搜索。為了持續(xù)關(guān)注和準(zhǔn)確把握中國(guó)耕地保護(hù)政策的變化走向及工具特征，本研究選擇的政策文本限定于發(fā)布主體為人大、國(guó)務(wù)院及其各部委，即為國(guó)家層面的政策文本;政策內(nèi)容和如何實(shí)施耕地保護(hù)密切相關(guān);政策發(fā)文時(shí)間在2004年中國(guó)《土地管理法》完成了第三次修訂之后和截至2017年底的時(shí)間段，即2005—2017年。根據(jù)以上條件共獲取300份政策文本，剔除不相關(guān)及重復(fù)的政策文本114份，余下186份政策文本作為本次研究的樣本數(shù)據(jù)。

1.2 ?分析維度

按照政策文本量化研究的分析范式，發(fā)文主體協(xié)作情況分析、政策數(shù)量變化分析和政策工具分析構(gòu)成了該方法的基本分析框架。其中，政策工具分析可以進(jìn)一步劃分為以下X、Y、Z 3個(gè)亞維度。

1.2.1 ?耕地保護(hù)政策工具的總體構(gòu)成（X維度） ?關(guān)于政策工具的分類(lèi)，國(guó)內(nèi)外學(xué)者的研究視角或分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)各有側(cè)重。本研究采用Rothwell等[18]的政策工具分類(lèi)將耕地保護(hù)政策工具劃分為環(huán)境型、供給型和需求型3類(lèi)。環(huán)境型政策工具一般表現(xiàn)為政府通過(guò)法律約束、行政管制、目標(biāo)導(dǎo)向、稅收優(yōu)惠等手段間接影響耕地保護(hù)活動(dòng)的開(kāi)展;供給型政策工具指政府通過(guò)提供補(bǔ)償、資金、人才、信息技術(shù)等要素的支持直接推動(dòng)耕地保護(hù)活動(dòng)開(kāi)展;需求型政策工具主要指政府通過(guò)學(xué)習(xí)教育、政策宣傳、鼓勵(lì)社會(huì)參與等社會(huì)化手段直接回應(yīng)社會(huì)各界的利益訴求，拉動(dòng)耕地保護(hù)活動(dòng)的開(kāi)展。其中，環(huán)境型政策工具主要包含法律法規(guī)、行政監(jiān)管、目標(biāo)規(guī)劃等，供給型政策工具主要包含補(bǔ)償機(jī)制、資金投入、科技信息支持等，需求型政策工具主要包含學(xué)習(xí)教育、政策宣傳和鼓勵(lì)社會(huì)參與等。3類(lèi)政策工具的構(gòu)成及表現(xiàn)形式如表1所示。在政策工具分類(lèi)的基礎(chǔ)上，對(duì)2005—2017年國(guó)家耕地保護(hù)政策的政策工具總體構(gòu)成情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，是X維度分析的主要任務(wù)。

1.2.2 ?耕地保護(hù)活動(dòng)過(guò)程的政策工具分布（Y維度） ?僅僅基于X維度的分析不能反映耕地保護(hù)政策過(guò)程不同階段的政策工具配置情況。中國(guó)土地學(xué)會(huì)有學(xué)者以精準(zhǔn)保護(hù)為目標(biāo)、基于耕地利用現(xiàn)狀和農(nóng)戶(hù)需求，提出了耕地功能的4種類(lèi)型[19]，包括具有糧食安全保障能力的耕地（以永久性基本農(nóng)田為對(duì)象）、具有產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)適宜于規(guī)?；?jīng)營(yíng)的耕地（以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)為對(duì)象）、結(jié)合區(qū)域特色的新型經(jīng)營(yíng)性耕地（以中低產(chǎn)田為對(duì)象）、基于農(nóng)戶(hù)可調(diào)整需求的耕地（注重生物多樣性及耕地質(zhì)量，休耕地或撂荒地）。與之相對(duì)應(yīng)，耕地保護(hù)活動(dòng)按照耕地功能目標(biāo)定位也存在4種活動(dòng)類(lèi)型，包括側(cè)重糧食安全保障，耕地功能體現(xiàn)為“吃飯”;側(cè)重優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)適度規(guī)?；?jīng)營(yíng)，耕地功能體現(xiàn)為（農(nóng)田）“建設(shè)”;側(cè)重具有區(qū)域特色的新型經(jīng)營(yíng)，耕地功能體現(xiàn)為“特色經(jīng)營(yíng)”;側(cè)重耕地資源可供農(nóng)戶(hù)自由調(diào)整需求，耕地功能體現(xiàn)為注重生物多樣性及耕地質(zhì)量的“生態(tài)保護(hù)”。

1978—2017年，中國(guó)耕地保護(hù)的政策層級(jí)越來(lái)越高，完成了從國(guó)策到基本國(guó)策、從政策形式到立法形式的演變。就耕地功能定位而言，經(jīng)歷了以下階段：①改革開(kāi)放之前，中國(guó)耕地保護(hù)是“以產(chǎn)糧為綱”，耕地功能定位為解決“吃飯”問(wèn)題。②改革開(kāi)放后，耕地功能定位在“吃飯”的基礎(chǔ)上，又增加了通過(guò)建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田和特色經(jīng)營(yíng)，實(shí)施“增產(chǎn)”和“發(fā)展”的目標(biāo)。例如1986年中央一號(hào)文件提出“鼓勵(lì)耕地向種田能手集中，發(fā)展適度規(guī)模的種植專(zhuān)業(yè)戶(hù)”。又如1991年11月29日通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》，明確提出“在確保糧食增產(chǎn)的同時(shí)積極發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)”，以解決發(fā)展問(wèn)題，提高土地利用效率。③近年來(lái)，政府認(rèn)識(shí)到耕地質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境之間的內(nèi)在關(guān)系，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)予以高度重視，逐漸形成了數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”的耕地保護(hù)新格局。和以往目標(biāo)相比，“三位一體”的耕地保護(hù)突出了耕地質(zhì)量及生態(tài)保護(hù)的重要意義，耕地功能主要體現(xiàn)為注重生物多樣性及耕地質(zhì)量的“生態(tài)保護(hù)”。

從以上耕地保護(hù)活動(dòng)發(fā)展歷程可以看到，中國(guó)耕地保護(hù)活動(dòng)對(duì)于耕地功能定位大致經(jīng)歷了“吃飯”-“增產(chǎn)”（建設(shè)）-“發(fā)展”（特色經(jīng)營(yíng)）-“生態(tài)保護(hù)”4個(gè)功能階段。需要說(shuō)明的是，各功能階段的耕地保護(hù)活動(dòng)對(duì)于耕地功能的目標(biāo)定位并不代表上一階段功能目標(biāo)的終止，而只是階段性側(cè)重。例如，“建設(shè)”階段開(kāi)始于改革開(kāi)放之初前10年，但是“十二五”期間，國(guó)家要求在劃定的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)建成不少于0.13億hm2的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，確保完成全國(guó)0.27億hm2的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)任務(wù)，并于2012年出臺(tái)了《高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》。如果將耕地保護(hù)活動(dòng)視為一個(gè)價(jià)值鏈，那么兼顧數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)的“三位一體”的耕地保護(hù)格局可視為國(guó)家耕地保護(hù)要追求的總體目標(biāo)或成果，基本農(nóng)田的永久性保護(hù)可以視為耕地保護(hù)控制價(jià)值鏈上具有戰(zhàn)略意義的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而每個(gè)功能階段的耕地保護(hù)活動(dòng)都會(huì)對(duì)總體目標(biāo)或成果產(chǎn)生貢獻(xiàn)或影響?？傊?，Y維度是對(duì)不同耕地保護(hù)功能階段的各類(lèi)政策工具分布情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。

1.2.3 ?政策工具構(gòu)成的時(shí)間序列分析（Z維度） ?X維度和Y維度只體現(xiàn)了研究期內(nèi)政策工具配置的總體構(gòu)成及階段分配情況，為了體現(xiàn)了其動(dòng)態(tài)變化，需要按照年度進(jìn)行分析，即政策工具構(gòu)成的時(shí)間序列分析。

1.3 ?政策工具的類(lèi)目和文本編碼

對(duì)研究期內(nèi)186份耕地保護(hù)政策進(jìn)行文本內(nèi)容分析，按照其政策工具屬性逐條進(jìn)行分類(lèi)編碼（表2）。

文本編碼的統(tǒng)一性和分類(lèi)的準(zhǔn)確性需要通過(guò)信度分析來(lái)檢驗(yàn)。關(guān)于檢驗(yàn)的可信性，Milne等[20]采用編碼工具對(duì)文本中披露的社會(huì)和環(huán)境信息內(nèi)容分析的可靠性進(jìn)行了研究，結(jié)果證明經(jīng)過(guò)培訓(xùn)的編碼者得到的編碼成果是可以信賴(lài)的。一般由兩位評(píng)判人員對(duì)文本分類(lèi)的平均相互同意度來(lái)檢驗(yàn)編碼結(jié)果，即R=2M/（N1+N2）。式中，M為兩位評(píng)判人員都同意的分類(lèi)數(shù)，N1、N2代表評(píng)判人員各自的分類(lèi)數(shù)，R為同意度結(jié)果，如果這個(gè)結(jié)果比率達(dá)到80%以上，則認(rèn)為分類(lèi)編碼具有一定的科學(xué)性。本研究對(duì)186份政策文本的分類(lèi)編碼的正確性交付給兩位公共管理專(zhuān)家進(jìn)行評(píng)判，經(jīng)過(guò)計(jì)算與對(duì)比，兩位評(píng)判人員的結(jié)果比率達(dá)到93.9%。另外請(qǐng)兩位專(zhuān)家隨機(jī)抽取19份（10%概率）政策文本，按照政策文本主題內(nèi)容進(jìn)行分析，判斷其政策工具歸屬，對(duì)比政策工具編碼，有99%的匹配度。兩種途徑均證明本文的政策工具編碼具有可靠性。

2 ?結(jié)果與分析

2.1 ?政策制定主體

對(duì)研究期內(nèi)政策文本統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，國(guó)家層面的耕地保護(hù)政策的發(fā)文主體由國(guó)務(wù)院、國(guó)土資源部（現(xiàn)自然資源部，全文同）、農(nóng)業(yè)部（現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，全文同）、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、國(guó)家林業(yè)局、財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部（現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部，全文同）等總計(jì)24個(gè)部門(mén)組成，其中發(fā)文最多的部門(mén)是國(guó)土資源部（表3）。為了更為直觀地分析發(fā)文主體間的協(xié)作情況，運(yùn)用UCINET軟件對(duì)政策發(fā)文主體作社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析。分析步驟：從政策樣本中提取發(fā)文主體，統(tǒng)計(jì)其與其他發(fā)文主體合作發(fā)布政策的次數(shù)，形成24×24的共現(xiàn)矩陣，放入U(xiǎn)CINET中進(jìn)行中心性的可視化分析，最終得到圖譜（圖1）。

從圖1各個(gè)部門(mén)節(jié)點(diǎn)的大小、部門(mén)之間連線的有無(wú)及線段的粗細(xì)可以看出，2005—2017年，中國(guó)國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)是整個(gè)網(wǎng)絡(luò)圖譜的幾個(gè)核心節(jié)點(diǎn)，其中，國(guó)土資源部節(jié)點(diǎn)最大，農(nóng)業(yè)部次之，說(shuō)明國(guó)土資源部位于所有協(xié)作發(fā)文主體的中心，對(duì)耕地保護(hù)政策的制定位于協(xié)作發(fā)文的主導(dǎo)地位，發(fā)揮著重要的行業(yè)主管作用;國(guó)土資源部和農(nóng)業(yè)部之間的連線最粗，說(shuō)明二者之間的協(xié)同關(guān)系最為緊密;國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部與國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)、財(cái)政部及統(tǒng)計(jì)局等部門(mén)之間、與其他政策發(fā)文主體之間都有連線，但線段逐漸變細(xì)，節(jié)點(diǎn)逐漸變小，且位置趨向邊緣，說(shuō)明耕地保護(hù)政策發(fā)文主體間雖然具有一定的合作關(guān)系，但協(xié)同度不高;居于最高決策地位的全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院?jiǎn)瘟杏诰W(wǎng)絡(luò)的邊緣地帶，與其他發(fā)文主體沒(méi)有協(xié)作發(fā)文關(guān)系。

2.2 ?政策數(shù)量

對(duì)2005—2017年耕地保護(hù)政策文本進(jìn)行數(shù)量統(tǒng)計(jì)，結(jié)果（圖2）顯示，發(fā)文數(shù)量曲線有4次波動(dòng)，總體呈微弱增長(zhǎng)趨勢(shì)，其中，2006、2008、2012和2015年為發(fā)文高峰年。

對(duì)于政策數(shù)量的變化原因，通過(guò)對(duì)政策文本內(nèi)容及發(fā)文背景的解讀，分析如下。2004年中國(guó)完成了《土地法》的第三次修訂，2005年國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》，將耕地保護(hù)責(zé)任與部門(mén)績(jī)效掛鉤，各部委緊隨其后，于2006年集中發(fā)布了一系列配套政策，從而促成了2006年第一個(gè)發(fā)文高峰年。繼2006年全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》中提出了“18億畝耕地是不可逾越的一道紅線”之后，2007年國(guó)務(wù)院在《政府工作報(bào)告》中提出了“堅(jiān)守18億耕地紅線”的號(hào)令，對(duì)耕地保有量做出了嚴(yán)格的規(guī)定，在全國(guó)人民代表大會(huì)及國(guó)務(wù)院的號(hào)令指引下，各部門(mén)高度重視，紛紛于2008年發(fā)布了相關(guān)的嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線的政策，加之同年國(guó)務(wù)院印發(fā)了《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》，于是形成了2008年第二個(gè)發(fā)文高峰年。第三個(gè)發(fā)文高峰對(duì)應(yīng)的周期發(fā)生在2009—2012年，在此期間，中國(guó)經(jīng)濟(jì)歷經(jīng)金融風(fēng)暴考驗(yàn)之后增速放緩，在這一歷史背景下，中央政府并沒(méi)有忽視耕地保護(hù)這一基本國(guó)策的貫徹執(zhí)行，耕地保護(hù)政策呈逐年穩(wěn)步增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，但增速放緩。在國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，國(guó)土資源部于2012年率先出臺(tái)了《全國(guó)土地整治規(guī)劃（2011—2015年）》。為貫徹執(zhí)行該規(guī)劃，《關(guān)于提升耕地保護(hù)水平全面加強(qiáng)耕地質(zhì)量建設(shè)與管理的通知》《高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》《新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)資金使用管理辦法》等一系列文件陸續(xù)出臺(tái)，這些文件對(duì)基本農(nóng)田做出了具體規(guī)定，2012年耕地保護(hù)政策出臺(tái)數(shù)量達(dá)到了研究期內(nèi)最高峰，共計(jì)22項(xiàng)，成為第三個(gè)發(fā)文高峰年。2012年開(kāi)始中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速進(jìn)一步下滑，GDP增長(zhǎng)率降到8%以下，耕地保護(hù)政策發(fā)布數(shù)量在2013年出現(xiàn)短暫的低谷后逐年上揚(yáng)，形成了2015年第四個(gè)發(fā)文高峰年。

總的來(lái)看，2005—2017年中國(guó)國(guó)家層面的耕地保護(hù)政策發(fā)文數(shù)量的4個(gè)發(fā)文高峰年的形成雖然和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r有一定的關(guān)系，但是受經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度變化的影響并不十分明顯，主要和中央政府主導(dǎo)有關(guān)。換言之，中國(guó)耕地保護(hù)政策的制定具有明顯的中央政府主導(dǎo)的特征。

2.3 ?政策工具構(gòu)成及其演變分析

2.3.1 ?基于X維度的量化分析 ?在表2的基礎(chǔ)上，對(duì)研究期內(nèi)的186份政策文本的政策工具進(jìn)行編碼，以定義其分析單元，判斷其所屬的公共政策工具類(lèi)型，得到370項(xiàng)基本政策工具條目，并對(duì)其相應(yīng)的政策編碼進(jìn)行頻數(shù)統(tǒng)計(jì)和數(shù)據(jù)分析。統(tǒng)計(jì)結(jié)果（表4）顯示，186份耕地保護(hù)政策內(nèi)容涵蓋了環(huán)境型、供給型、需求型三大類(lèi)政策工具，但政策工具的使用存在不均衡現(xiàn)象，環(huán)境型政策工具使用頻率最高（49.2%），其次是供給型政策工具（36.7%），需求型政策工具的使用相對(duì)較少（14.1%）。其中，環(huán)境型與供給型政策工具的使用比例之和高達(dá)政策工具總和的85.9%。這些數(shù)據(jù)說(shuō)明中國(guó)制定耕地保護(hù)政策時(shí)，主要倚重環(huán)境型政策工具，帶有明顯的自上而下國(guó)家控制的特點(diǎn)。需求型政策工具的使用頻率遠(yuǎn)低于其他兩類(lèi)，這在一定程度上限制了其對(duì)耕地保護(hù)活動(dòng)的拉動(dòng)作用。

2.3.2 ?基于Y維度的量化分析 ?按照文本內(nèi)容分析方法對(duì)耕地保護(hù)過(guò)程各功能階段政策工具出現(xiàn)的頻數(shù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。結(jié)果（表5）顯示，耕地保護(hù)政策工具的使用頻數(shù)集中在“建設(shè)”和“特色經(jīng)營(yíng)”功能階段（共計(jì)76.0%），而在“吃飯”和“生態(tài)保護(hù)”功能階段比重明顯偏低（共計(jì)24.0%）。具體而言，在“建設(shè)”和“特色經(jīng)營(yíng)”兩個(gè)階段，以行政監(jiān)管（22.4%）、目標(biāo)規(guī)劃（11.1%）、科技信息支持（14.3%）、補(bǔ)償機(jī)制（9.2%）為主，“吃飯”階段以資金投入（5.4%）、行政監(jiān)管（5.9%）為主;“生態(tài)保護(hù)”階段的政策工具使用比例最少（各類(lèi)型政策工具總計(jì)5.1%），并且分布零散?？傊乇Ｗo(hù)過(guò)程分析顯示，目前在“建設(shè)”及“特色經(jīng)營(yíng)”耕地功能定位上的政策工具配置過(guò)度集中，特別是行政監(jiān)管過(guò)溢，而體現(xiàn)“吃飯”及“生態(tài)保護(hù)”功能的政策工具配置不足，特別是對(duì)“生態(tài)保護(hù)”功能體現(xiàn)的政策手段單一，政策工具配置總量明顯過(guò)低，這和中國(guó)高度重視糧食安全和大力提倡生態(tài)文明建設(shè)的社會(huì)背景很不協(xié)調(diào)。

2.3.3 ?基于Z維度的量化分析 ?首先，從數(shù)量上看，3類(lèi)政策工具構(gòu)成比例在研究期內(nèi)總體變化不大，政策工具基本上是環(huán)境型比例最高，需求型最低，供給型介于二者之間，偶有波動(dòng)。例如在2012—2014年供給型政策工具使用數(shù)量出現(xiàn)短暫的較大幅度的提升（圖3）。分析發(fā)現(xiàn)，這和2011年8月胡錦濤在中共中央政治局學(xué)習(xí)會(huì)上的講話，強(qiáng)調(diào)“當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期要健全耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制”有關(guān)。在“講話”指引下，相關(guān)部門(mén)在耕地保護(hù)政策文件中頻繁提及要運(yùn)用供給型政策工具，使得該政策工具的使用比例連續(xù)3年走高，再次印證了中國(guó)耕地保護(hù)政策制定過(guò)程具有明顯的國(guó)家主導(dǎo)特征。

其次，從功能上看，研究期內(nèi)耕地保護(hù)過(guò)程各個(gè)功能階段的政策工具配置結(jié)構(gòu)幾乎沒(méi)有太大變化，政策工具的使用一直集中分布在“建設(shè)”和“特色經(jīng)營(yíng)”功能階段，其次是“吃飯”功能階段，使用最少的是“生態(tài)保護(hù)”功能階段（圖4）。這說(shuō)明，在過(guò)去的12年里，耕地保護(hù)政策的制定一直更多關(guān)注耕地的增產(chǎn)和發(fā)展問(wèn)題，而對(duì)耕地的生態(tài)功能關(guān)注明顯不足。

3 ?結(jié)論與建議

3.1 ?結(jié)論

通過(guò)對(duì)中國(guó)2005—2017年國(guó)家層面耕地保護(hù)政策的文本量化分析，得出以下結(jié)論。

1）研究期內(nèi)中國(guó)耕地保護(hù)政策制定過(guò)程中發(fā)文主體保持著多元化的特征，但政策協(xié)同性稍顯欠缺。

2）耕地保護(hù)政策發(fā)文數(shù)量的變化雖然可能受到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境的影響，但是較為直接的影響因素是中央政府的主導(dǎo)。雖然發(fā)文數(shù)量總體變化趨勢(shì)有起伏波動(dòng)，但是總體看政策發(fā)布是連續(xù)的。也就是說(shuō)，中國(guó)耕地保護(hù)政策發(fā)布表現(xiàn)出中央政府主導(dǎo)、漸進(jìn)演化、不斷完善的特征。

3）研究期內(nèi)中國(guó)耕地保護(hù)政策工具存在3種結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，即環(huán)境型政策工具應(yīng)用過(guò)溢，工具運(yùn)用欠缺靈活性;供給型政策工具使用頻率較低，耕地保護(hù)機(jī)制不完善;需求型政策工具應(yīng)用不足，耕地保護(hù)主體單一。

4）研究期內(nèi)中國(guó)耕地保護(hù)政策工具的配置主要集中在耕地功能的“建設(shè)”和“特色經(jīng)營(yíng)”定位階段，其次是“吃飯”功能定位，“生態(tài)保護(hù)”比例最低，反映出中國(guó)耕地保護(hù)對(duì)于耕地的“建設(shè)”和“特色經(jīng)營(yíng)”功能較為重視，耕地的“吃飯”及“生態(tài)保護(hù)”功能在政策工具數(shù)量及多樣性方面沒(méi)有得到充分的體現(xiàn)。

5）研究期內(nèi)中國(guó)耕地保護(hù)政策工具的配置結(jié)構(gòu)沒(méi)有太大變化，反映出政策制定者對(duì)于政策工具配置存在的非均衡現(xiàn)象認(rèn)識(shí)不足或沒(méi)有及時(shí)采取行動(dòng)，也說(shuō)明中國(guó)耕地保護(hù)政策體系還不夠成熟。

3.2 ?政策調(diào)整建議

以上5個(gè)結(jié)論中，前2個(gè)結(jié)論和政策制定主體有關(guān)，后3個(gè)結(jié)論屬于政策工具配置范疇，以下分別就這兩個(gè)方面提出政策調(diào)整建議。

1）針對(duì)政策制定主體。加強(qiáng)主體間的協(xié)作及政策目標(biāo)的協(xié)同，避免政策目標(biāo)之間相互“打架”。

根據(jù)以上結(jié)論并結(jié)合中國(guó)實(shí)際情況，建議政府后續(xù)耕地保護(hù)政策的制定要加強(qiáng)政策主體之間的協(xié)作，由中央政府出面，組織不同行業(yè)主管部門(mén)及利益相關(guān)者，共同參與政策方案的論證，充分考慮與其他政策目標(biāo)協(xié)同，避免政策目標(biāo)之間相互“打架”，特別要注意耕地保護(hù)和GDP政策目標(biāo)之間的協(xié)調(diào)。此外，應(yīng)繼續(xù)保持和加強(qiáng)政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。

2）針對(duì)政策工具配置。解除對(duì)環(huán)境型政策工具的過(guò)分倚重，增加供給型政策工具和需求型政策工具的比例。

環(huán)境型政策工具使用過(guò)多，其中行政監(jiān)管工具數(shù)量龐大，擠壓了供給型政策工具和需求型政策工具的發(fā)揮空間。在耕地保護(hù)的早期階段，如“建設(shè)”和“特色經(jīng)營(yíng)”階段，行政監(jiān)管政策發(fā)揮了應(yīng)有的威懾力，但其張力有余、彈性不足，有矯枉過(guò)正之嫌。例如，為了落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任制，地方政府爭(zhēng)相出臺(tái)的“一票否決”制下，各級(jí)地方政府出現(xiàn)了“以壞充好、占優(yōu)補(bǔ)劣”甚至虛報(bào)耕地面積數(shù)據(jù)的現(xiàn)象?，F(xiàn)階段，應(yīng)該解除對(duì)環(huán)境型政策工具的過(guò)分倚重，通過(guò)適度增加供給型政策工具和需求型政策工具的比例，以平衡環(huán)境型政策工具過(guò)溢帶來(lái)的政策失效。具體做法如下。

1）增加生態(tài)保護(hù)功能實(shí)現(xiàn)過(guò)程中經(jīng)濟(jì)激勵(lì)性政策工具比重，完善資金投入渠道和補(bǔ)償機(jī)制。在供給型政策工具中，側(cè)重點(diǎn)主要表現(xiàn)在提高耕作技術(shù)和農(nóng)田數(shù)據(jù)收集，而對(duì)于耕地保護(hù)管理的資金扶持力度不大，耕地經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制不健全。截至2017年，中國(guó)耕地補(bǔ)償機(jī)制距離“建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”還有較大距離。因此，拓寬資金投入的渠道，健全耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制已經(jīng)成為當(dāng)前十分緊要的任務(wù)?？梢試L試的做法有設(shè)立耕地生態(tài)補(bǔ)償專(zhuān)項(xiàng)資金，政府與企業(yè)共同承擔(dān)修復(fù)職責(zé);參照排污權(quán)的市場(chǎng)交易標(biāo)準(zhǔn)，量化耕地生態(tài)服務(wù)的使用權(quán)，有額外支付補(bǔ)償服務(wù)需求的耕地生態(tài)需要者可以從不必支付補(bǔ)償服務(wù)的耕地生態(tài)經(jīng)營(yíng)者手中購(gòu)買(mǎi)這部分使用權(quán)，實(shí)現(xiàn)耕地生態(tài)的市場(chǎng)化運(yùn)作。

2）積極引入社會(huì)性工具，增強(qiáng)需求型政策工具的配置，特別是吃飯、建設(shè)、生態(tài)保護(hù)等耕地功能的體現(xiàn)。需求型政策工具數(shù)量的欠缺很大程度上源于中國(guó)耕地保護(hù)對(duì)農(nóng)戶(hù)的需求重視不足。中國(guó)一直以來(lái)缺乏相應(yīng)的農(nóng)地保護(hù)組織，加之地方政府一味尋求政績(jī)，超標(biāo)占地，農(nóng)戶(hù)自身缺乏承擔(dān)耕地直接保護(hù)主體責(zé)任的意識(shí)和能力，形成了中央政府作為單一耕地保護(hù)主體存在的尷尬局面。為了突出農(nóng)戶(hù)的作用，滿足農(nóng)戶(hù)的需求，可以借鑒美國(guó)“政府+私人農(nóng)地保護(hù)協(xié)會(huì)”[21]模式，在耕地保護(hù)主體構(gòu)成中提高農(nóng)戶(hù)的責(zé)任地位，構(gòu)建“農(nóng)戶(hù)+市場(chǎng)+政府”多主體保護(hù)模式，將統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的義務(wù)落到實(shí)處。

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