孫建軍　裴雷　周兆韜

摘 要：文章通過對政策工具框架以及相關(guān)應(yīng)用研究的理論梳理，提出了自下而上的智慧城市政策工具編碼策略，并構(gòu)建了與主流政策工具分類框架的映射關(guān)系。通過對131個政策文本中2019個政策片段的編碼統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)我國智慧城市政策突出政府主體角色，并強調(diào)供給型和環(huán)境型政策工具使用，同時兼顧管制規(guī)制類政策和激勵誘因型政策的使用。最后總結(jié)了我國智慧城市政策工具使用的主要特點，并提出了我國智慧城市政策工具選擇的主要建議。

關(guān)鍵詞：智慧城市政策；政策工具；政策采納；建設(shè)策略

中圖分類號： F299.2 文獻標(biāo)識碼： A DOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2016108

Abstract This paper coded 131 Chinese local smart city policy documents based on ground analysis， according to former researches on policy instruments. A coding system with 103 smart city policy instruments codes was constructed and mapped to classic catalogues created by Rothwell & Zegveld and Doelen. Then 2019 policy discourses were coded and analyzed， and the results demonstrated that Chinese local smart city policy documents focused more on government oriented policies， stressed more on supplying policies and environmental policies， and combined both regulation policies and incentive policies. Thus， some strategies were suggested to local governments in smart city policy instruments design and using.

Key words smart city policy； policy instruments； policy adoption； strategy

1 引言

自2009年智慧城市所倡導(dǎo)的技術(shù)智能與低碳資源的城市理念被政府采納后，住建部、科技部、工信部先后推出了智慧城市試點方案與相關(guān)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、指導(dǎo)意見，地方政府也先后出臺了政策建議和規(guī)劃方案。一般來說政策制定過程會考慮三個要點：欲達到的政策目標(biāo)、為實現(xiàn)該系列目標(biāo)所做的承諾或擬采取的行動以及由此引發(fā)的政策權(quán)威者的實際行動[1]，即政策目標(biāo)、政策工具和政策行動。同樣，智慧城市政策也基本涵蓋了政策理念、政策工具和政策行動三個基本環(huán)節(jié)。在我國以往的智慧城市政策研究中，李重照[2]、劉佩[3]、蘇曄[4]、李廣乾[5]、王世福[6]、錢明輝[7]等基于個體觀察提出了大量關(guān)于智慧城市政策的環(huán)境判斷、內(nèi)涵解讀與發(fā)展建議；黃璜[8]、伍玉紅[9]等也有學(xué)者通過小規(guī)模的政策文本樣本或受眾調(diào)查研究了智慧城市政策的需求或?qū)崿F(xiàn)途徑，但鮮有研究通過政策工具理論和政策文本分析政府機構(gòu)的智慧城市建設(shè)策略。本文選擇我國各地發(fā)布的131項智慧城市政策文本為分析對象，通過對政策實施原則、實施途徑和保障體制的內(nèi)容分析，識別并量化分析了我國智慧城市建設(shè)中政策工具的采納類型和采納強度，并針對政策工具的使用提出了相關(guān)政策建議。

2 智慧城市政策工具編碼框架

2.1 政策工具類型及其適用領(lǐng)域

政策工具是由政府所掌握的、可以運用的達成政策目標(biāo)的手段和措施[10]，是將治理目標(biāo)轉(zhuǎn)化為治理結(jié)果的過程，體現(xiàn)了政策制定者為實現(xiàn)政策目標(biāo)所采取的結(jié)構(gòu)性與體系性考慮。自20世紀(jì)80年代以來，公共管理學(xué)和政策科學(xué)對政策工具的認(rèn)識不斷拓展，其范疇和作用模式越來越廣泛，涉及領(lǐng)域也越來越多樣，因而出現(xiàn)了關(guān)于政策工具分類理論或政策工具類型學(xué)說[11-12]。

在現(xiàn)有的政策工具分類體系中，典型的考量指標(biāo)有：（1）政府權(quán)力直接參與程度，如Hewlett和Ramesh[13]提出的自愿性政策、強制性政策和混合性政策（下文稱H-R框架）；（2）政府干預(yù)方式與工具類型，如顧建光和吳明華[14]一文中Doelen提出的法律工具、經(jīng)濟工具和交流工具劃分方式（下文稱Doelen框架），類似提法還有顧建光等提出的管制類、激勵類和信息類工具；徐程從工具、制度和技術(shù)三個層面提出政治、經(jīng)濟、法律、管理和其它五類政策工具[15]；（3）政府引導(dǎo)方式，如Schneider和Ingram[16]提出的權(quán)威式工具、誘因式工具、象征性或勸說性政策工具、能力建設(shè)符號、學(xué)習(xí)型工具（下文稱S-I框架）；McDonnell和Elmore[17]依據(jù)政策工具對政策目標(biāo)人群的影響作出類似劃分，將政策工具分為命令性工具、激勵性工具、能力建設(shè)工具、系統(tǒng)變革工具和勸誡工具5類；（4）政策工具影響領(lǐng)域或作用對象，如Rothwell和Zegveld[18]提出并被蘇峻等采納的供給型政策工具、環(huán)境型政策工具和需求型政策工具（下文稱R-Z框架）；（5）政策工具的功能和實現(xiàn)過程，如Hood將政策工具分為探索性工具和影響性工具兩類，并提出政策工具可以借助關(guān)鍵政策節(jié)點、政策權(quán)威、財政杠桿和組織機制實現(xiàn)政策功能（下文稱Hood框架）[19]。

從國內(nèi)政策分析者在政策工具分析或政策工具運用情況看：一是提倡混合政策工具的使用，并在特定政策分析領(lǐng)域形成相對穩(wěn)定的分析框架，如科技政策和產(chǎn)業(yè)政策采用R-Z框架居多，教育政策采用M-E框架居多，而環(huán)境政策采用Doelen框架居多；二是強調(diào)多種政策工具分類方法的組合使用，即政策工具在不同的分類主軸中屬于不同的政策類型（見表1），因此提出二維政策工具矩陣，甚至三維政策工具空間的方法運用。典型如Salamon對政策工具的界定和分類中，縱向強調(diào)強制性、直接性、自治性和可見性，橫向強調(diào)有效性、效率、公平性、可管理性和合法性的維度劃分[20]；趙筱媛等[21]提出的R-Z框架與政策目標(biāo)流程的組合使用方法。此外，胡賽全[22]、郭隨磊[23]提出了更符合政策語料的政策工具分類方法。

2.2 智慧城市政策工具編碼策略

智慧城市政策文本是指智慧城市年度規(guī)劃、總體規(guī)劃、五年規(guī)劃以及政策建議四種細(xì)分政策類型，涉及省市、地市和縣市區(qū)智慧城市政策樣本131個，涵蓋25個省份的64個城市。從智慧城市政策文本的內(nèi)涵看，智慧城市政策并非單純的社會政策或產(chǎn)業(yè)政策，而更接近多項政策的集成表達，因此現(xiàn)有政策工具分類框架都只能從一個側(cè)面反映智慧城市政策工具的采納，不宜自上而下進行碼表設(shè)計并進行選擇性編碼。

本文選擇自下而上的政策編碼方式，以政策文本段落、語句，甚至更小的詞組表達中抽取可供描述的政策工具對象，并通過開放編碼、選擇編碼和主軸編碼，當(dāng)編碼達到一定飽和時終止編碼并達到較高的編碼一致性（文件編碼的存在一致性均值為89.3%，頻率一致性均值為87.2%），進而形成智慧城市政策語境下特定的政策工具表述模式。通過上述編碼方式共標(biāo)記政策文本片段2019個，提取政策工具代碼103個，并收斂到23個二級代碼和3個一級代碼（見表2）。從智慧城市政策工具編碼結(jié)果看：一是更注重對政策主體角色的表述，對政府、市場、社會機構(gòu)的角色界定和功能界定更加清晰和具體；二是寬松的政策導(dǎo)向或類政策工具，如策略和原則類政策的強調(diào)與采納更加顯著。

2.3 智慧城市政策工具框架設(shè)計

智慧城市政策工具編碼與通用政策工具框架具有較強的相關(guān)性和一致性，可通過編碼映射建立與

通用政策工具框架進行融合分析?；趪鴥?nèi)政策工具分類框架的應(yīng)用情況，R-Z框架、Doelen框架是在產(chǎn)業(yè)政策、社會政策分析中采納率最高的分析框架，通過映射與對應(yīng)可構(gòu)建中國智慧城市的R-Z政策工具分析框架和Doelen政策工具分析框架（見表3）。其中，有些映射關(guān)系屬于雙跨性質(zhì)，如示范帶動既具有供給型政策特征，也具有需求型政策特征；有些映射關(guān)系需要進一步深入到三級代碼，如資金保障體系中的政府直接投資是供給型、項目融資是環(huán)境型，而政府采購則是需求型；有些原則、策略并未涉及或難以判斷政策類型，如公平均等、社會參與等。

3 中國智慧城市政策工具結(jié)構(gòu)分析

3.1 主軸編碼統(tǒng)計性描述

（1）智慧城市建設(shè)的主體功能。在智慧城市政策主軸編碼中共有10類622個編碼片段涉及到智慧城市政策的主體功能描述。其中，組織領(lǐng)導(dǎo)、政府引導(dǎo)、政策補貼、市場監(jiān)管、咨詢建議、宣傳推廣和人才開發(fā)與管理主要描述政府角色；市場運營、市場調(diào)節(jié)描述了市場角色；社會參與描述了其他主體角色。因而從政策主體差異看，中國智慧城市政策的主體是政府角色（占79.3%），市場和其他主體分別占13.5%和7.2%；而具體到政府角色中（見圖1），組織領(lǐng)導(dǎo)、政府引導(dǎo)、人才開發(fā)與管理是政府的主要角色定位，其

次宣傳推廣和咨詢建議也是政府的主要政策角色。

（2）智慧城市建設(shè)原則與策略。在智慧城市政策主軸編碼中共有8類698個編碼片段提及智慧城市政策的建設(shè)原則與策略。其中，示范帶動與協(xié)同合作策略是各地政府在智慧城市建設(shè)中倡導(dǎo)的主要策略選擇，分別占總策略建議總量的31.4%和17.0%；其次，安全、共享和創(chuàng)新也是智慧城市政策建設(shè)中重點強調(diào)的原則或依托策略，各占策略建議總量的11%-13%（見圖2）；最后是在策略選取上，鑒于智慧城市建設(shè)的復(fù)雜性和高投入成本，強調(diào)分期分段和因地制宜的選擇性建設(shè)原則，極個別地區(qū)提出了公平均等化的建設(shè)原則。

特別地，共有53個政策文本提及示范帶動策

略，約占總政策文本的40.5%。在示范帶動策略中，既有以城市、區(qū)域、項目為試點的建設(shè)思路，同時也有突出示范帶動的政策建設(shè)方向，如惠民服務(wù)優(yōu)先、基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)先、重點工程優(yōu)先或電子政務(wù)優(yōu)先等。在上述政策原則的統(tǒng)計分析中（見圖3）：48個政策文本提及惠民服務(wù)優(yōu)先的政策主張，分別涵蓋政策文本的36.6%、示范帶動政策文本的90.6%和建議總量

的34.4%；41個政策文本提及重點工程優(yōu)先的政策主張，分別涵蓋政策文本的31.3%、示范帶動政策文本的77.4%和建議總量的29.1%；27個政策文本提及基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)先的政策主張，分別涵蓋政策文本的20.6%、示范帶動政策文本的50.9%和建議總量的18.5%。此外，還有18個政策文本提及以項目試點作為示范帶動的突破口。

（3）智慧城市建設(shè)的管理工具。在主軸編碼中，共5類699個編碼片段涉及到智慧城市建設(shè)的管理工具使用。其中，資金保障體系是各地政府在智慧城市建設(shè)中最關(guān)注的政策議題，占總建議總量的49.1%；其次，法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、頂層規(guī)劃設(shè)計和評價考核與督導(dǎo)也是地方政府關(guān)注的管理工具，占政策建議總量的13.9%-18.5%；最后是項目管理方法，約占政策總量的4.1%（見圖4）。而在資金保障體系中，地方政策提出了直接投資、基金模式、金融融資模式、社會融資模式、上級政府機構(gòu)的資金注入等多種建設(shè)模式，共涉及18類典型或具體建設(shè)策略，如政府直接投資中又衍生出政府專項資金投入、政府智慧城市投資公司化運作、政府直接建設(shè)、政府采購和政府購買服務(wù)等模式等；金融融資類又包括政府債券、金融信貸、企業(yè)債券、風(fēng)險投資、股權(quán)融資、知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押、科技金融等。綜合而言，社會融資、政府專項和引導(dǎo)投資是地方政府主要關(guān)注的智慧城市建設(shè)融資策略，二者合計占比達到63.8%；金融融資和政府直接投資也有較高提及率（見圖5）。

3.2 基于R-Z框架的智慧城市政策工具結(jié)構(gòu)分析

（1）基于R-Z框架的整體政策工具結(jié)構(gòu)分析。本文通過對R-Z框架的整體結(jié)構(gòu)分析，發(fā)現(xiàn)中國智慧城市政策工具主要是環(huán)境型政策工具和供給型政策工具的使用，屬于雙輪驅(qū)動的政策模式，其需求型政策工具僅占5.2%。與其他運用R-Z框架分析的五篇典型研究文獻相比[21，39-42]，整體上反映了在R-Z分析框架中供給型政策和環(huán)境型政策雙輪主導(dǎo)分布格局的一致性，而在政策個體層面智慧城市政策工具結(jié)構(gòu)與物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)政策工具結(jié)構(gòu)最相似（見表4）。

（2）智慧城市供給型政策工具結(jié)構(gòu)。在供給型政

策工具結(jié)構(gòu)中（見圖6），政府主要通過示范帶動、組織領(lǐng)導(dǎo)、政府引導(dǎo)、信息支持和人才資源供給等政策方式影響智慧城市建設(shè)。說明在智慧城市建設(shè)的公共基礎(chǔ)資源建設(shè)、公共服務(wù)和公共資源保障、信息支持和重點項目建設(shè)中，政府直接充當(dāng)了建設(shè)主體角色，尤其在示范帶動領(lǐng)域。

（3）智慧城市環(huán)境型政策工具結(jié)構(gòu)。在環(huán)境型政策工具結(jié)構(gòu)中，政府相對關(guān)注比例比較均衡，在資金保障、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)同合作、頂層設(shè)計、評價督導(dǎo)、安全體系等領(lǐng)域的環(huán)境建設(shè)較為均衡（見圖7）。說明在智慧城市建設(shè)的環(huán)境型政策工具中，存在大量并行工作。

（4）智慧城市需求型政策工具結(jié)構(gòu)。因需求政策工具總量僅占5.2%，并不是智慧城市政策工具的主體。但在需求型政策工具結(jié)構(gòu)中，市場運營等市場角色主體的政策工具占比達到85.7%，政府購買服務(wù)等僅占14.3%。

3.3 基于Doelen框架的智慧城市政策工具結(jié)構(gòu)分析

（1）基于Doelen框架的整體政策工具結(jié)構(gòu)分析。

通過對Doelen框架的整體結(jié)構(gòu)分析，發(fā)現(xiàn)中國智慧城市政策工具在管制規(guī)制類政策工具占44.8%，激勵誘因類政策占43.8%，二者相差比例并不大，顯示出在整體政策工具結(jié)構(gòu)上兼顧內(nèi)部因素和外部因素，具有一定均衡性。相比文獻[26]測算的太陽能產(chǎn)業(yè)政策中三類政策工具的比例30.5%、46.2%和23.3%，智慧城市政策的激勵誘因類政策比例相當(dāng)，但管制規(guī)制類政策比例更大。

（2）智慧城市管制規(guī)制類政策工具結(jié)構(gòu)。在管制規(guī)制類政策工具結(jié)構(gòu)中，政府主要政策工具包括三類：第一，組織或者管理智慧城市建設(shè)，包括成立專門的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、建立項目化管理機制，并對項目實施進展或效果進行評價考核或督導(dǎo)，這類政策工具約占28.9%；第二，規(guī)范與指導(dǎo)智慧城市建設(shè)，包括出臺相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、進行頂層規(guī)劃設(shè)計，并提供相應(yīng)的建設(shè)策略指導(dǎo)，這類政策工具約占50.5%；第三，直接參與智慧城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或投資，這類政策工具約占20.6%（見圖8）。從這三類政策工具的結(jié)構(gòu)看，政府在智慧城市建設(shè)的主要角色仍是規(guī)范與指導(dǎo)。

（3）智慧城市激勵誘因類政策工具結(jié)構(gòu)。在激勵誘因類政策工具結(jié)構(gòu)中，資金保障和示范帶動是最重要的政策手段，合計占比達到65.2%（見圖9）。這說明在智慧城市建設(shè)中的最大挑戰(zhàn)是籌資融資問題，智慧城市建設(shè)巨大的資本需求與地方政府或區(qū)域有限的籌資融資能力的矛盾，給智慧城市建設(shè)帶來的工作挑戰(zhàn)，需要通過政策杠桿予以緩解；其次是智慧城市建設(shè)的技術(shù)復(fù)雜性和建設(shè)不確定性問題，需要通過集中資源，通過先行示范的方式予以緩解。此外，政府和市場的有機協(xié)調(diào)、有效運用技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新也是各地智慧城市建設(shè)的重要政策內(nèi)容。

（4）智慧城市信息交互類政策工具結(jié)構(gòu)。在信息交互類政策工具結(jié)構(gòu)中，人才開發(fā)與管理、宣傳推廣和咨詢建議的比例相當(dāng)，說明在智慧城市建設(shè)中的信息交互類政策相對均衡，而在總體政策比例中交互類政策工具也僅占11.4%的比例，處于相對輔助性的政策角色（見圖10）。

4 中國智慧城市政策工具選擇的對策

本文通過從不同的角度對智慧城市政策工具的采納解析，發(fā)現(xiàn)智慧城市政策在政策工具使用過程中具有如下典型特征：第一，智慧城市政策主要為政府角色主導(dǎo)的政策應(yīng)用，政府通過直接或間接方式提供資金、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、環(huán)境治理、人才與咨詢建議支撐以及典型應(yīng)用項目的建設(shè)，而市場、其他角色的主體在智慧城市政策中并未充分體現(xiàn)；第二，智慧城市政策是以供給型政策工具和環(huán)境型政策工具為主體的政策體系，多數(shù)地方政府主張通過對供給層面和環(huán)境層面的推動，自上而下地推動智慧城市建設(shè)；第三，智慧城市政策的管制規(guī)制類政策和激勵誘因類政策比例相當(dāng)，體現(xiàn)了智慧城市政策管制與激勵兼顧的政策風(fēng)格。

結(jié)合近期國家政策層面和研究層面對智慧城市建設(shè)的前瞻性研究[47-48]，各級政府對智慧城市“五位一體”的建設(shè)內(nèi)涵已基本達成共識，并且確立了當(dāng)前以智慧應(yīng)用和管理效能為主導(dǎo)的建設(shè)方針。因而，建議地方政府在智慧城市政策工具選擇與政策規(guī)劃中：

（1）應(yīng)該進一步加強市場主導(dǎo)或需求拉動型政策工具的采納比例，并配合激勵誘因類政策工具的使用增加市場的政策比重。雖然2014年八部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)促進智慧城市健康發(fā)展的指導(dǎo)意見的通知》明確提出了“市場為主，協(xié)同創(chuàng)新”的指導(dǎo)思想，而且在整體政策結(jié)構(gòu)中激勵誘因類政策比例超過43%，但地方政府在具體的政策執(zhí)行環(huán)節(jié)中對市場機制和市場主導(dǎo)政策工具的表述仍不夠充分，需求型政策與激勵誘因類政策尚未形成“合力”。因此，即便需求拉動型智慧城市建設(shè)的推進力度不如供給推動型政策，但需求拉動型政策能夠更經(jīng)濟地推動相關(guān)資源整合，在建設(shè)成本、資源利用效率、示范成效上具有自身優(yōu)勢。

（2）應(yīng)該進一步加強對智慧城市應(yīng)用方案的層次性和應(yīng)用難度的研判，進而突出重點領(lǐng)域的建設(shè)任務(wù)，突出建設(shè)效率和建設(shè)特色，體現(xiàn)務(wù)實推進的政策風(fēng)格，即通過政策工具或政策杠桿的使用，改變過去“大而全”“難落地”的政策弊端，進一步提升頂層規(guī)劃質(zhì)量，真正做實智慧城市推進工作。正如《智慧城市決策參考》提出的各地智慧城市政策頂層規(guī)劃的“五個弊端”[49]：難以落地、沒有約束力、公眾看不懂、地區(qū)經(jīng)濟支撐不起以及能上不能下的規(guī)劃理念，因而提出控制規(guī)劃規(guī)模、減少不確定性，突出真正的實用性。

（3）應(yīng)該進一步突出政策工具與地方實踐的有機結(jié)合，選擇實用性強的政策工具。在政策文本分析中，不同時間、不同地域、不同行政區(qū)域的智慧城市政策文本在政策結(jié)構(gòu)上具有很強的一致性，說明地方政府智慧城市的政策創(chuàng)新能力并不突出，并未真正結(jié)合地方政府的實際情況有取舍地推進智慧城市建設(shè)，而多是機械地分解或執(zhí)行上位類政策的規(guī)劃體系。一般而言，政策工具的選擇和使用需要結(jié)合地方智慧城市的建設(shè)基礎(chǔ)、實際進展和發(fā)展需要不能片面地以指標(biāo)化甚至“口號化”的目標(biāo)，作為政策建設(shè)目標(biāo)。

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作者簡介：孫建軍，男，南京大學(xué)信息管理學(xué)院教授，研究方向：信息資源管理；裴雷，男，南京大學(xué)信息管理學(xué)院副教授，研究方向：信息政策分析與信息資源管理；周兆韜，女，南京大學(xué)信息管理學(xué)院研究生，研究方向：政策語料庫分析。