張 云

（河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 經(jīng)濟研究所，河北 石家莊 050061）

為深入貫徹習(xí)近平總書記重要指示，加快首都“兩區(qū)”建設(shè)，加速河北北翼地區(qū)綠色崛起，助力京津冀協(xié)同發(fā)展國家重大戰(zhàn)略落地落實，在國務(wù)院參事室指導(dǎo)下，河北省政府參事室會同北京市政府參事室、天津市政府參事室及北京大學(xué)首都高端智庫、河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)，于2019 年9 月6 日在張家口市聯(lián)合舉辦“京津冀協(xié)同發(fā)展參事研討會”。來自國務(wù)院參事室、京津冀蒙四地的有關(guān)參事及中國社會科學(xué)院、中國科學(xué)院、北京大學(xué)、河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)等科研機構(gòu)和高校的專家學(xué)者，圍繞京津冀蒙一體化生態(tài)環(huán)境建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展中河北北翼地區(qū)的功能定位，加快首都水源涵養(yǎng)功能區(qū)和生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)等議題進行了深入探討。會議達成的共識是，借助北京冬奧會的契機帶動區(qū)域綠色發(fā)展，需要強化頂層設(shè)計、組織協(xié)調(diào)和政策保障，通過跨區(qū)域、多主體協(xié)作，探索生態(tài)保護、地方發(fā)展和居民收入提高的“多贏”新路，開創(chuàng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展新局面。本文主要圍繞首都“兩區(qū)”及河北北翼建設(shè)的專家共識進行整理，以饗讀者。

一、首都“兩區(qū)”及河北北翼建設(shè)的提出與意義

2017 年1 月，習(xí)近平總書記視察張家口時指出，張家口要建設(shè)好首都水源涵養(yǎng)功能區(qū)和生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)，探索一條欠發(fā)達地區(qū)生態(tài)興市、生態(tài)強市的路子。這是首都“兩區(qū)”提法的來源。同年2 月23日，習(xí)總書記在雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)座談會上提出，要以2022 年北京冬奧會為契機推進張北地區(qū)建設(shè)，與雄安新區(qū)一起形成河北“兩翼”。2018 年12 月，國務(wù)院關(guān)于河北雄安新區(qū)總體規(guī)劃（2018—2035 年）的批復(fù)（國函〔2018〕159 號）強調(diào)，“要按照高質(zhì)量發(fā)展的要求，推動雄安新區(qū)與北京城市副中心形成北京新的兩翼，與以2022 年北京冬奧會和冬殘奧會為契機推進張北地區(qū)建設(shè)形成河北兩翼，促進京津冀協(xié)同發(fā)展”。2019 年8 月，經(jīng)京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組同意，國家發(fā)展和改革委員會、河北省人民政府聯(lián)合印發(fā)《張家口首都水源涵養(yǎng)功能區(qū)和生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)建設(shè)規(guī)劃（2019—2035 年）》?？梢姡?xí)近平總書記的指示和相關(guān)規(guī)劃，明確了推進京津冀協(xié)同發(fā)展的空間格局，在河北形成北有首都生態(tài)功能支撐區(qū)（張北地區(qū)）、南有非首都功能疏解集中承載地（雄安新區(qū)）。

2019 年8 月，河北省委省政府印發(fā)《關(guān)于貫徹落實建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的實施方案》，將京津冀協(xié)同發(fā)展作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的三大重點之一，強調(diào)“加快推動張北地區(qū)綠色崛起。以籌辦2022 年北京冬奧會為契機，加強整體謀劃，堅持綠色發(fā)展，加快首都‘兩區(qū)’建設(shè)，補齊區(qū)域發(fā)展短板，將張北地區(qū)培育形成河北新的增長極?！边@一部署標(biāo)志著河北省從省級層面明確了首都“兩區(qū)”和北翼建設(shè)的功能定位與意義。

張家口市政協(xié)副主席祁萬利闡釋了張家口建設(shè)首都“兩區(qū)”的背景和意義。他指出，建設(shè)首都“兩區(qū)”，是基于張家口與首都之間的關(guān)系背景、首都的發(fā)展背景和習(xí)近平總書記視察張家口的政治背景；其依據(jù)是張家口相對于首都不可替代的生態(tài)地位；核心是拱衛(wèi)首都、保衛(wèi)首都生態(tài)安全；實質(zhì)是解決“首都要生態(tài)、地方要發(fā)展、人民要小康”的相互統(tǒng)一。建設(shè)首都“兩區(qū)”既是一種政治責(zé)任，又是一種尊重自然、尊重科學(xué)、尊重“自然流域整體治理”理念的具體體現(xiàn)。

河北省政府參事、河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)副校長武義青認(rèn)為，張家口和承德區(qū)位相鄰，功能類似，在首都“兩區(qū)”規(guī)劃印發(fā)之前，國務(wù)院已正式批復(fù)承德為第二批國家可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)，因此，張北地區(qū)作為河北北翼，在地理范圍上包括張家口和承德兩個地級市，首都“兩區(qū)”則是河北北翼的重要組成部分。他指出，河北省依托兩翼優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟布局，借力兩翼發(fā)展，是新時期抓住京津冀協(xié)同發(fā)展這一最大機遇，進一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的抓手，是解決河北長期區(qū)域生產(chǎn)力布局不協(xié)調(diào)不聯(lián)動、產(chǎn)業(yè)調(diào)整收效不明顯這一困局的重要出路。雄安和張北在新興產(chǎn)業(yè)選擇和創(chuàng)新綠色發(fā)展方面，必將成為河北省現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)的最前沿、戰(zhàn)略支點、新引擎和新高地，充當(dāng)引領(lǐng)翼、支撐翼、示范翼的重要角色。兩翼崛起在河北產(chǎn)業(yè)優(yōu)化布局上將發(fā)揮存量調(diào)整作用、邊際創(chuàng)新作用、輻射帶動作用和形象改善作用。

二、聯(lián)手筑牢北方生態(tài)安全屏障

首都“兩區(qū)”及河北北翼經(jīng)過多年生態(tài)恢復(fù)和建設(shè)，取得了極大成效，但還存在生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展矛盾尖銳、投入機制不完善等問題。天津社會科學(xué)院研究員孫明華指出，張承生態(tài)功能區(qū)建設(shè)應(yīng)樹立共建共享的理念（即國家與京、津、張、承共建共享，政府、企業(yè)、社會組織與公眾共建共享），統(tǒng)一編制生態(tài)功能區(qū)建設(shè)和保護總體方案，統(tǒng)籌建設(shè)和保護資金，共同發(fā)展綠色生態(tài)經(jīng)濟，協(xié)同創(chuàng)造就業(yè)機會，同步解決貧困問題，促進張承生態(tài)功能區(qū)建成華北最具優(yōu)勢的生態(tài)功能區(qū)。北京市政府參事、首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)教授張強回顧了張家口和承德兩市為首都發(fā)展作出的歷史貢獻和重大犧牲，指出在新形勢下，北京應(yīng)以更加積極的姿態(tài)參與河北北翼的“兩區(qū)”建設(shè)。以“綠富同興”作為參與北翼建設(shè)的核心目標(biāo)，以生態(tài)補償作為支持北翼建設(shè)的主導(dǎo)方向，以綠色發(fā)展作為重點領(lǐng)域，以改善公共服務(wù)、穩(wěn)定進京人口作為現(xiàn)實措施，以冬季奧運會為契機支持振興淡季休閑和冰雪旅游。他還提出將河北北翼作為一個整體，打通張家口和承德兩市，形成一體化的國家級生態(tài)區(qū)的構(gòu)想。

天津市政府參事、天津市環(huán)保局原總工程師包景嶺等提出了京津冀聯(lián)手共建國家公園體系的建議。他指出，建立以國家公園為主體的自然保護地體系，是以習(xí)近平為核心的黨中央站在中華民族永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度作出的重大決策，是深化生態(tài)文明體制改革的重要內(nèi)容。京津冀所在的華北平原是全國地理地貌類型最多元化的區(qū)域，“山-水-林-田-湖-草-?！备黝惿鷳B(tài)系統(tǒng)并存，但京津冀的重要生態(tài)功能尚未得到充分重視，京津冀三省市乃至華北地區(qū)均未進入全國已有的國家公園試點。建議以國家公園體系建設(shè)為契機，分階段、分步驟聯(lián)手構(gòu)筑京津冀生態(tài)安全屏障。第一階段，利用1～2 年時間，做好自然保護地的優(yōu)化整合和重點生態(tài)區(qū)域的規(guī)劃建設(shè)，做到應(yīng)保盡保。第二階段，利用3～5 年時間，按照國家公園建設(shè)的基本要求——生態(tài)類型的完整性、生態(tài)價值的原真性、生態(tài)景觀的觀賞性，對自然保護地體系進行完善和提升。第三階段，利用5～10年時間，京津冀三地聯(lián)合申報國家公園，探索自然保護地跨省保護機制。

2019 年3 月，習(xí)近平總書記在全國兩會上提出了把內(nèi)蒙古建成我國北方重要生態(tài)安全屏障的要求。與會學(xué)者圍繞這一任務(wù)積極建言獻策。國務(wù)院參事、北京市政府參事、中國林業(yè)科學(xué)研究院首席專家楊忠岐指出，從長期防止沙塵等災(zāi)害天氣影響來看，京津風(fēng)沙源治理工程和“三北”防護林工程的建設(shè)還需國家繼續(xù)支持，并擴大工程治理范圍，以達到京津冀地區(qū)長期而永久的生態(tài)安全。建議國家發(fā)改委、國家林業(yè)局等部門啟動“三北”防護林第六期工程，并擴大京津風(fēng)沙源治理工程范圍，向西應(yīng)擴大到內(nèi)蒙古阿拉善盟。內(nèi)蒙古自治區(qū)政府參事馮國華從生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益三方面總結(jié)了京津風(fēng)沙源治理工程的成效，同時指出二期工程評估中發(fā)現(xiàn)了一系列問題，包括項目投資不足、提質(zhì)改造任務(wù)安排不足、管理經(jīng)費嚴(yán)重短缺、招投標(biāo)制管理缺陷等，據(jù)此提出改進二期工程的政策建議，并建議籌劃京津風(fēng)沙源治理三期工程，鞏固和擴大一期、二期成果，筑牢祖國北疆生態(tài)防線。內(nèi)蒙古自治區(qū)政府參事蘇雅拉圖介紹了京津冀后花園——渾善達克沙地概況，指出該地區(qū)生態(tài)治理成效極不平衡，原因在于極嚴(yán)格和復(fù)雜的行政區(qū)域分塊管理和多種人為因素制約。建議京津冀蒙四家成立一個專門組織來共同研究、協(xié)同治理渾善達克沙地，共同研究規(guī)劃出一整套投融資方案和運作模式，解決新建渾善達克規(guī)模化林場急需的投入資金問題。同時，塞罕壩國營林場應(yīng)為國家新建渾善達克規(guī)模化林場試點做出更大貢獻；為恢復(fù)渾善達克沙地自然修復(fù)能力，須恢復(fù)其跨境水系自然脈絡(luò)和自然循環(huán)功能，建議有關(guān)各方研究恢復(fù)閃電河原有的自然狀態(tài)。

三、大力發(fā)展綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)，破解發(fā)展與保護難題

河北省政府參事室特約研究員孫萬勇等學(xué)者指出，要加深對河北北翼深度貧困地區(qū)脫貧與發(fā)展的再認(rèn)識，充分認(rèn)識深度貧困地區(qū)不同于一般貧困地區(qū)的特殊性和規(guī)律性，探索脫貧與發(fā)展的新思路。針對壩上地區(qū)“空心村”普遍而嚴(yán)重的現(xiàn)實，以及當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)脆弱、不適宜發(fā)展大規(guī)模農(nóng)牧業(yè)的客觀條件，孫萬勇提出兩點對策：一是實施大規(guī)模退耕還林還草工程；二是促進扶貧開發(fā)與鄉(xiāng)村振興的深度融合，適度促進易地搬遷并加快小城鎮(zhèn)和中心村建設(shè)。首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)教授張貴祥建議國家將張家口納入綠色高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展的功能區(qū)，給予綠色產(chǎn)業(yè)傾斜政策，并在京津冀沿海地區(qū)設(shè)立首都“兩區(qū)”建設(shè)的發(fā)展補償飛地或合作發(fā)展空間，轉(zhuǎn)移重化工產(chǎn)業(yè)，實施生態(tài)移業(yè)政策。同時，科學(xué)規(guī)劃并試點壩上地區(qū)輪牧、輪作休耕試點，提前啟動并盡快完成新一輪土地利用規(guī)劃調(diào)整，有序適度核減基本農(nóng)田規(guī)模，擴大生態(tài)用地范圍，保留一小部分優(yōu)質(zhì)農(nóng)田（發(fā)展精品農(nóng)業(yè)、種子基地）。河北省農(nóng)林科學(xué)院原院長王慧軍提出了在河北省建立張家口生態(tài)旅游扶貧示范區(qū)的構(gòu)想，并建議利用國家農(nóng)地“三權(quán)分置”、農(nóng)村宅基地確權(quán)、搞活集體用地的大政策，放寬城市居民進入農(nóng)村的條件，鼓勵京津人采取入股、租賃、承包等形式，與農(nóng)村人手拉手改造農(nóng)村、荒山、荒坡，打造景區(qū)。

以水定城、因水興城是人地關(guān)系長期實踐總結(jié)出來的普遍規(guī)律，對于資源性缺水的張家口而言，退灌還水是建設(shè)首都“兩區(qū)”的重點工程之一。中國科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源研究中心沈彥俊團隊匯報了2019 年4 月進行的“永定河流域退灌還水項目及張家口段農(nóng)業(yè)用水情況調(diào)查”成果。他們將主要問題概括為：灌溉水可利用量銳減、實灌面積銳減，灌溉管理粗放、田間耗水量大、節(jié)水意識淡漠，灌區(qū)自收自支、水費征收標(biāo)準(zhǔn)大大低于供水成本、農(nóng)戶按灌溉面積繳費的機制不利于節(jié)水，缺少適宜的旱作模式支撐“退灌還水”后作物生產(chǎn)的持續(xù)。指出永定河退灌還水目標(biāo)是通過實施灌溉強度與灌溉面積的雙因素調(diào)控，最終控制灌溉規(guī)模，關(guān)鍵是要解決本區(qū)域依賴農(nóng)業(yè)的150 多萬人口生計和發(fā)展問題以及幾千名灌溉管理職工的安置問題。原則是“三確保一提升”，即確保農(nóng)民收入不降低，確保生態(tài)基本水量有保障，確保地方政府有積極性，提升灌區(qū)管理水平。指出要從全局考慮，跳出水利解決治水問題，將節(jié)水改造與全面調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相結(jié)合?？傮w思路是，在永定河公司統(tǒng)籌下，張家口努力退、京津橫向補、國家產(chǎn)業(yè)扶，并就節(jié)水減灌、流域生態(tài)補償、國家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策扶持分別提出了建議措施。

北京大學(xué)首都發(fā)展研究院院長、北京大學(xué)首都高端智庫首席專家李國平強調(diào)，為了將“奧運經(jīng)濟”效應(yīng)轉(zhuǎn)化為永久性的發(fā)展動能，應(yīng)構(gòu)建以冬奧為品牌，以冰雪產(chǎn)業(yè)為核心，與優(yōu)勢衍生產(chǎn)業(yè)和關(guān)聯(lián)新興產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的冬奧產(chǎn)業(yè)體系，開創(chuàng)京張協(xié)同發(fā)展新局面。

武義青指出，綠色是張北地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本定位，建立產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單，實施“綠色+”發(fā)展模式，推進生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化，建設(shè)張北綠色產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展示范高地。應(yīng)支持在京企業(yè)向張家口疏解可再生能源、冰雪運動、大數(shù)據(jù)、旅游康養(yǎng)、文化和綠色農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)項目，支持建設(shè)中關(guān)村張家口園，支持建設(shè)張家口現(xiàn)代草牧業(yè)發(fā)展示范區(qū)暨示范牧場，研究將張家口旅游鐵路項目納入國家相關(guān)規(guī)劃并推動建設(shè)。推動張承冰雪與旅游等產(chǎn)業(yè)一體化，將張家口市打造成以雪為主的冰雪運動產(chǎn)業(yè)中心，將承德打造成以冰為主的冰雪運動產(chǎn)業(yè)基地，按照全域旅游理念實施張承壩上旅游一體化發(fā)展。發(fā)揮“兩翼”對河北省產(chǎn)業(yè)升級的示范帶動作用，需要加強雄安與其他區(qū)域創(chuàng)新平臺協(xié)同創(chuàng)新，促進“兩翼”優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)資源向外部擴散，實現(xiàn)“兩翼”與其他市縣園區(qū)聯(lián)手共建，發(fā)揮“兩翼”先進業(yè)態(tài)與體制創(chuàng)新示范作用。

中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所副所長、京津冀協(xié)同發(fā)展聯(lián)合創(chuàng)新中心主任楊開忠結(jié)合張家口建設(shè)首都兩區(qū)的情況，探討了實現(xiàn)生態(tài)強市的內(nèi)在邏輯和基本路徑。他指出，實施生態(tài)主導(dǎo)型的地方品質(zhì)驅(qū)動戰(zhàn)略，是新時代實現(xiàn)生態(tài)興市、生態(tài)強市最具基礎(chǔ)性、主導(dǎo)性、全局性的戰(zhàn)略路徑。張家口要在實施生態(tài)主導(dǎo)的地方品質(zhì)驅(qū)動戰(zhàn)略上勇于當(dāng)先、示范引領(lǐng)。一要把保育綠水青山、加強生態(tài)建設(shè)放在地方品質(zhì)營造的核心位置。二要以良好生態(tài)環(huán)境為主導(dǎo)，針對合意居民和人才對地方不可貿(mào)易品需求的多樣性，配套完善張家口地方私人品和地方公共品，解決張家口地方品質(zhì)瓶頸問題，營造具有可持續(xù)競爭力的生態(tài)主導(dǎo)型地方品質(zhì)綜合體。三要深入研究探索基于市場的地方品質(zhì)提升方法，開發(fā)利用公私合作機制（PPP），并著手實施張家口生態(tài)興市、生態(tài)強市地方營銷計劃，針對目標(biāo)市場，包裝和營銷張家口地方品質(zhì)。四要著力塑造現(xiàn)代綠色產(chǎn)業(yè)體系，形成具有全球競爭力現(xiàn)代化新型首都圈綠色發(fā)展新基地。

四、完善體制機制，助推綠色發(fā)展

為推進京津冀生態(tài)共治共享，實現(xiàn)首都“兩區(qū)”及河北北翼綠色發(fā)展，需要完善體制機制。對此，與會學(xué)者提出了如下政策建議：

1.探索建立多元化的區(qū)域生態(tài)補償長效機制。與會學(xué)者指出，目前京津冀跨界水資源補償機制探索已取得初步進展，跨區(qū)域碳排放權(quán)交易機制開始起步，但區(qū)域生態(tài)補償長效機制尚未形成，且生態(tài)補償形式單一，仍以財政資金投入為主，未形成多元化、市場化的生態(tài)補償機制。促進首都“兩區(qū)”協(xié)同共建、實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展在生態(tài)領(lǐng)域率先突破，關(guān)鍵環(huán)節(jié)是完善生態(tài)補償機制，打通綠水青山與金山銀山之間的價值轉(zhuǎn)換通道。一是進一步探索多元長效生態(tài)補償方式，科學(xué)確定生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)和考核機制。孫明華指出，要將協(xié)同解決生態(tài)貧困問題納入生態(tài)補償機制范疇，將引灤入津上下游橫向生態(tài)補償三年的補償方案確定為長期的制度性安排，建立政府主導(dǎo)的多元化生態(tài)補償主體，形成財政資金引導(dǎo)的多元化生態(tài)補償方式。二是探索建立區(qū)域性資源環(huán)境交易體系，提高生態(tài)資源市場化程度。京津冀區(qū)域性資源環(huán)境交易體系的建立，先期以碳交易為試點，整合京津兩地碳交易市場為統(tǒng)一的區(qū)域性碳交易市場，并將河北省納入碳交易體系，通過區(qū)域性碳交易市場擴大張承地區(qū)的碳匯交易規(guī)模，使其森林和濕地蘊含的碳匯資源價值得以實現(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，逐步建立區(qū)域性排污權(quán)交易、水權(quán)交易、建設(shè)占用耕地指標(biāo)交易等其他資源環(huán)境交易體系，優(yōu)化配置京津冀生態(tài)環(huán)境資源，使生態(tài)資源和生態(tài)環(huán)境的受益者付出相應(yīng)的成本，使建設(shè)和保護綠水青山的生產(chǎn)活動能夠得到價值補償和價值實現(xiàn)。

2.完善投資機制。孫明華提出，生態(tài)建設(shè)中應(yīng)支持探索PPP 模式，建立多元化投入機制；建立項目投資標(biāo)準(zhǔn)與物價聯(lián)動機制，滿足建設(shè)規(guī)模和進度的需求，提高項目建設(shè)質(zhì)量；完善后期養(yǎng)護投入機制，鞏固建設(shè)成果。

3.積極發(fā)展綠色金融。北京市政府參事、國家發(fā)改委投資研究所研究員程選指出，京津冀地區(qū)未來綠色金融需求將會持續(xù)遠高于其他地區(qū)，綠色金融體系是作為京畿首善地區(qū)以及未來全國生態(tài)修復(fù)環(huán)境改善示范區(qū)所必需的基礎(chǔ)性條件。京津冀有充足的理由和條件在全國率先建立綠色金融體系。構(gòu)建綠色金融體系是一個系統(tǒng)工程，需要政府部門、金融機構(gòu)和企業(yè)、司法機構(gòu)的互相協(xié)作和配合。打捆各種相關(guān)高收益項目，是推動綠色金融發(fā)展的有效途徑。還應(yīng)推動建立環(huán)境權(quán)益交易市場，發(fā)展基于碳排放權(quán)、排污權(quán)、節(jié)能量（用能權(quán)）等各類環(huán)境權(quán)益的融資工具，拓寬企業(yè)綠色融資渠道。張貴祥建議設(shè)立京津冀首都“兩區(qū)”建設(shè)水資源與生態(tài)環(huán)境專項基金，建立京津冀生態(tài)共同發(fā)展基金和區(qū)域開發(fā)銀行等。同時，支持張家口開展財政金融創(chuàng)新。例如，在2022 年北京冬奧會輻射帶動的相關(guān)行業(yè)和領(lǐng)域，應(yīng)進一步加大對張家口市債券額度支持力度，允許相關(guān)債券注入融資平臺，推動綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。