何建輝 武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院

1 問題緣起及文獻(xiàn)綜述

PPP 不是一個(gè)新事物，實(shí)際上早在上個(gè)世紀(jì)70-80 年代，英美法德等發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)采用PPP 來實(shí)現(xiàn)政府的項(xiàng)目融資、項(xiàng)目管理、公共服務(wù)等目標(biāo)。我國(guó)自2013 年以來，密集出臺(tái)了諸多PPP 相關(guān)政策及各項(xiàng)具體措施。

2 PPP 創(chuàng)新及可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)涵

PPP(Public-Private Partnership),即政府和社會(huì)資本合作，以特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議為基礎(chǔ)，為有效提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，政府與社會(huì)資本結(jié)成合作伙伴。財(cái)政部認(rèn)為這種長(zhǎng)期合作關(guān)系應(yīng)集中在基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)領(lǐng)域，主要由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等工作，社會(huì)資本通過“使用者付費(fèi)”或“必要付費(fèi)”獲得投資收益，政府職能部門負(fù)責(zé)PPP 所有事項(xiàng)的監(jiān)管。因此，通過私人部門供給與公共部門購(gòu)買公共產(chǎn)品與服務(wù)，提升了PPP 的效率，同時(shí)以協(xié)議（合同）清晰地界定雙邊的權(quán)利與責(zé)任，充分發(fā)揮出公共部門標(biāo)準(zhǔn)制定職責(zé)與社會(huì)資本的專業(yè)技能，以經(jīng)濟(jì)收益為紐帶進(jìn)行了適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移與分擔(dān)。

3 探索PPP 可持續(xù)發(fā)展的政策建議

3.1 項(xiàng)目選擇與目標(biāo)定位的前瞻性

目前的PPP項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)機(jī)制，無論是私人部門還是公共部門，均會(huì)優(yōu)先選擇現(xiàn)金流穩(wěn)定、收費(fèi)定價(jià)機(jī)制透明的項(xiàng)目；從容易出政績(jī)來看，主推經(jīng)營(yíng)性PPP 項(xiàng)目尤為青睞。具有一定全局性理念的PPP項(xiàng)目,適用于市政工程、交通運(yùn)輸?shù)日璩袚?dān)責(zé)任又易市場(chǎng)化的基礎(chǔ)設(shè)施、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)與公共服務(wù)等傳統(tǒng)類PPP 項(xiàng)目。作為粵港澳大灣區(qū)核心城市以及建成世界一流灣區(qū)城市的愿景，深圳要充分利用現(xiàn)階段財(cái)力雄厚的優(yōu)勢(shì)，在PPP 項(xiàng)目選擇上要有前瞻性，逐步將更多公共資源引入到醫(yī)療、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老、休閑旅游等公共服務(wù)類PPP 項(xiàng)目，探索水利、生態(tài)保護(hù)、資源環(huán)境等PPP 項(xiàng)目的階段性及財(cái)政資金的引領(lǐng)方式。前期以財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)與補(bǔ)償為宜，中期以良好收益預(yù)期引領(lǐng)，后期以高質(zhì)量發(fā)展為管理監(jiān)督的核心。

“物有所值”與強(qiáng)烈的“正外部性效應(yīng)”是深圳市PPP 項(xiàng)目選擇的重要原則與標(biāo)準(zhǔn)，也是前瞻性的核心要義。歐盟《PPP 成功指南》指出，工程進(jìn)度又快又好、全壽命期項(xiàng)目成本下降、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制優(yōu)化、服務(wù)質(zhì)量穩(wěn)步提升等是“物有所值”的基本要素。公共部門要根據(jù)市情、財(cái)政收支、實(shí)際需要等現(xiàn)實(shí)，確定深圳PPP 項(xiàng)目，并根據(jù)情形變化確定其應(yīng)否進(jìn)入項(xiàng)目庫。由于PPP 項(xiàng)目復(fù)雜，前期費(fèi)用高，磋商過程冗長(zhǎng)，項(xiàng)目規(guī)模門檻較高。深圳市職能部門應(yīng)該創(chuàng)新機(jī)制設(shè)計(jì)，將磋商事宜以業(yè)務(wù)外包的方式轉(zhuǎn)給第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，公共部門只要控制主要節(jié)點(diǎn)與要點(diǎn)。關(guān)于促進(jìn)PPP 項(xiàng)目的“正外部性效應(yīng)”，應(yīng)聘請(qǐng)業(yè)界精英與專業(yè)人士以及專家學(xué)者，確定未來PPP 項(xiàng)目的選擇領(lǐng)域、作用途徑以及操作規(guī)則。

3.2 創(chuàng)新法治機(jī)制為PPP 可持續(xù)發(fā)展提供法律保障

PPP 項(xiàng)目自帶“法治”基因。深圳要在PPP 領(lǐng)域引領(lǐng)全國(guó)，利用毗鄰香港的地緣優(yōu)勢(shì)，借助香港政府與私人部門的合作經(jīng)驗(yàn)，探索PPP 法治新機(jī)制是最有可能性的，也是最富有創(chuàng)新性。盡管政府在PPP 項(xiàng)目發(fā)包前，具有“主導(dǎo)權(quán)與特許權(quán)，處于強(qiáng)勢(shì)地位。但是一旦簽約PPP，政府只是一個(gè)普通“民事主體”，與企業(yè)是平級(jí)的，必須依法定規(guī)范履約，必須遵照“法律面前人人平等”原則，以法律強(qiáng)力約束政府。政府違約按照法律程序予以公正公平處理。用法律約束政府行為，推動(dòng)政府職能實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變，是塑造高水平營(yíng)商環(huán)境的基本法治手段和要素。因此，深圳創(chuàng)新PPP 法治機(jī)制，主要從如下三個(gè)方面入手：

一是健全完善PPP 法治框架。二是制定PPP 投融資條例以及實(shí)施細(xì)則。三是制定專門的、綜合性的《政府和社會(huì)資本合作條例》，促進(jìn)政府角色轉(zhuǎn)變，重新定義政府在PPP 項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)中的合作者地位，創(chuàng)新其監(jiān)管方式，推進(jìn)政府從監(jiān)管向監(jiān)管服務(wù)轉(zhuǎn)變。

3.3 建設(shè)高水平監(jiān)管機(jī)制，規(guī)范PPP 可持續(xù)發(fā)展路徑

政府的著力點(diǎn)應(yīng)放在構(gòu)建高水平監(jiān)管機(jī)制以及創(chuàng)建良好的PPP營(yíng)商法治環(huán)境，逐步退出PPP 項(xiàng)目具體事務(wù)性管理，可以將其外包給專業(yè)性第三方。高水平監(jiān)管機(jī)制主要包括如下三個(gè)方面的創(chuàng)新：一是全程監(jiān)管流程再造。二是PPP 項(xiàng)目全程審計(jì)監(jiān)督。三是直接監(jiān)管與間接監(jiān)管相結(jié)合。

3.4 創(chuàng)新PPP 管理機(jī)制，提升可持續(xù)發(fā)展績(jī)效

一是制定政府監(jiān)管人員技術(shù)與職業(yè)守則，明確參與人員職責(zé)，對(duì)其PPP 監(jiān)管業(yè)績(jī)進(jìn)行認(rèn)定，納入年度工作情況考核。當(dāng)政府部門違約時(shí)，確認(rèn)應(yīng)由監(jiān)管人員承擔(dān)的責(zé)任及懲治措施，明確政府賠償?shù)慕缦藜跋鄳?yīng)標(biāo)準(zhǔn)等級(jí)，該賠償認(rèn)定需由第三方專業(yè)性機(jī)構(gòu)予以評(píng)估。同時(shí)，政府部門應(yīng)定期公布PPP 項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)報(bào)告，推動(dòng)社會(huì)公眾對(duì)PPP 項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督。

二是制定PPP 投融資管理?xiàng)l例。政府逐步構(gòu)建起融資框架體系，確認(rèn)投融資的適用范圍；調(diào)整銀行信貸評(píng)估方式，完善評(píng)估指標(biāo)體系；鼓勵(lì)銀行對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)行貸款開放，協(xié)調(diào)銀行與社會(huì)資本投融資合作。健全投融資程序，包括招投標(biāo)、評(píng)標(biāo)、特許權(quán)認(rèn)定、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例、權(quán)利與義務(wù)約定以及爭(zhēng)議解決方案等。

三是構(gòu)建PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及分擔(dān)機(jī)制。PPP 項(xiàng)目核心要義是利益共享當(dāng)然也要風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。確定風(fēng)險(xiǎn)類別，應(yīng)涵蓋PPP 項(xiàng)目全生命周期的所有階段與領(lǐng)域；充分收集PPP 項(xiàng)目的根據(jù)歷史信息，修正前一步認(rèn)定的風(fēng)險(xiǎn)類別，給出潛在風(fēng)險(xiǎn)因素匯總表；召集PPP 項(xiàng)目專家論證，篩選高風(fēng)險(xiǎn)因子；借助管理工具，對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行處理，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)因素雙層級(jí)結(jié)構(gòu)并化解。在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別出的基礎(chǔ)上，根據(jù)責(zé)任約定、收益約定及其他約定，分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)損失。

3.5 發(fā)展PPP 項(xiàng)目資本市場(chǎng)為PPP 項(xiàng)目提供資金保障

目前，深圳證券交易所已推出PPP 項(xiàng)目資產(chǎn)證券化市場(chǎng)業(yè)務(wù)，另一個(gè)重點(diǎn)是發(fā)展有深度的PPP 債券市場(chǎng)。允許社會(huì)資本在債券市場(chǎng)發(fā)行債券，政府要在銀行、社會(huì)資本以及資本市場(chǎng)之間牽線搭橋，制定協(xié)調(diào)三方的投融資條例和工作細(xì)則。應(yīng)參考學(xué)習(xí)英國(guó)、加拿大等的養(yǎng)老基金投資基礎(chǔ)設(shè)施的成功經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，大力發(fā)展PPP 項(xiàng)目金融中介機(jī)構(gòu)，逐步提升PPP 項(xiàng)目專業(yè)化融資水平，制定違約懲治守則以及其他競(jìng)業(yè)禁止條款。利用深圳互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)達(dá)的特點(diǎn)，聯(lián)合金融科技公司，用技術(shù)手段提升資金使用和監(jiān)管水平，提升PPP 項(xiàng)目資金利用效率。深圳大運(yùn)中心PPP 項(xiàng)目后續(xù)維護(hù)通過設(shè)立調(diào)蓄基金，創(chuàng)造性地解決了這一難題，該資本運(yùn)營(yíng)做法值得在全國(guó)范圍內(nèi)推廣。

3.6 構(gòu)建利益協(xié)調(diào)與激勵(lì)機(jī)制，減少PPP 可持續(xù)發(fā)展阻力

政府正確行使職能是PPP 項(xiàng)目成功的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過協(xié)議確立恰當(dāng)?shù)募?lì)與約束機(jī)制，確認(rèn)雙邊的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任，協(xié)調(diào)好雙邊利益，合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，創(chuàng)設(shè)良好的激勵(lì)約束機(jī)制十分必要，需要在如下兩個(gè)方面進(jìn)行探索：一是協(xié)調(diào)好PPP 項(xiàng)目中的公益與私益。二是采取差異化協(xié)調(diào)與激勵(lì)措施。