楊 帆

2017年6月中國政府發(fā)布《“一帶一路”建設(shè)海上合作設(shè)想》，明確提出“建立緊密的藍(lán)色伙伴關(guān)系”。①《中國參與全球海洋治理的戰(zhàn)略思考》，中國海洋在線，2018年2月14日。http：//www.oceanol.com/fazhi/201802/14/c74222.html為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，一方面要加強(qiáng)保護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)健康和生物多樣性。加強(qiáng)在海洋生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、海洋瀕危物種保護(hù)等領(lǐng)域務(wù)實(shí)合作，推動(dòng)建立長效合作機(jī)制；另一方面，推動(dòng)區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)。加強(qiáng)在海洋環(huán)境污染、海洋垃圾、海洋酸化、赤潮監(jiān)測、污染應(yīng)急等領(lǐng)域合作，推動(dòng)建立海洋污染防治和應(yīng)急協(xié)作機(jī)制，聯(lián)合開展海洋環(huán)境評價(jià)?？紤]到國家管轄范圍以外區(qū)域（Area Beyond National Jurisdiction，ABNJ）海洋生物資源養(yǎng)護(hù)和海洋環(huán)境保護(hù)面臨著更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，實(shí)施“海上絲綢之路”戰(zhàn)略的過程中不僅要與沿線國家合作處理國家管轄范圍以內(nèi)的上述事項(xiàng)，更要與相關(guān)國家、國際組織、社會團(tuán)體和其他國際機(jī)構(gòu)展開合作，運(yùn)用包括海洋保護(hù)區(qū)在內(nèi)的區(qū)劃管理工具，妥善處理區(qū)域海洋治理中的尖銳問題。

在《聯(lián)合國海洋法公約》框架下制定第三份執(zhí)行協(xié)定以處理國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問題，是當(dāng)前全球海洋治理領(lǐng)域最重要的立法進(jìn)程。以海洋保護(hù)區(qū)為代表的劃區(qū)管理工具是這份執(zhí)行協(xié)定重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容，但是從談判所反饋的信息來看，國際社會就這項(xiàng)協(xié)議的諸多內(nèi)容存在分歧，其中包括海洋保護(hù)區(qū)建立和管理中國際機(jī)構(gòu)間如何展開國際合作的問題。雖然目前沒有一套統(tǒng)一的國際法規(guī)則處理這一問題，但國際實(shí)踐表明一些區(qū)域已經(jīng)通過成熟的國際合作機(jī)制在ABNJ構(gòu)建了海洋保護(hù)區(qū)，最具代表性的當(dāng)屬東北大西洋機(jī)制和馬尾藻海機(jī)制。文章將結(jié)合這兩個(gè)機(jī)制探討如何構(gòu)建海洋治理合作機(jī)制，以為中國將來實(shí)踐所借鑒。

一、海洋治理中國際合作問題的源起

（一）國際合作是建立和管理公海保護(hù)區(qū)的前提和法律基礎(chǔ)

公海保護(hù)區(qū)是當(dāng)前ABNJ治理中最為重要且有效的區(qū)劃管理工具，一般認(rèn)為，它的法律基礎(chǔ)存在于《聯(lián)合國海洋法公約》第197條。該條規(guī)定：各國在為保護(hù)和保全海洋環(huán)境而擬訂和制訂符合本公約的國際規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和建議的辦法及程序時(shí)，應(yīng)在全球性的基礎(chǔ)上或在區(qū)域性的基礎(chǔ)上，直接或通過主管國際組織進(jìn)行合作，同時(shí)考慮到區(qū)域的特點(diǎn)。圖里奧·斯科瓦奇（TullioScovazzi）認(rèn)為該條不僅為國際法主體在區(qū)域或全球?qū)用娴暮献魈峁┝朔苫A(chǔ)，如締結(jié)國際協(xié)定處理分歧或者協(xié)調(diào)海洋治理政策，同時(shí)也被視為在公海建立海洋保護(hù)區(qū)的法律基礎(chǔ)。②Tullio Scovazzi，“Marine Protected Areas on the High Seas：Some Legal and Policy Considerations”，The International Journal of Marine and Coastal Law，Vol.19，NO.1，2004，pp.1-17.

各國代表團(tuán)在參加不限成員名額非正式特設(shè)工作組2014年7月份會議的時(shí)候提出，將來締結(jié)的具有普遍法律約束力的國際文書應(yīng)當(dāng)是對《聯(lián)合國海洋法公約》第197條規(guī)定的國際合作義務(wù)的進(jìn)一步闡釋，其目的在于擬定適用于海洋保護(hù)區(qū)的準(zhǔn)則，以確保不同機(jī)構(gòu)間的兼容。③United Nations A/69/82.此外，中國政府在《關(guān)于國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問題國際文書草案要素的書面意見》中指出，國際合作原則應(yīng)當(dāng)成為新國際文書有關(guān)設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)的具體指導(dǎo)原則，無論新國際文書作出何種制度安排，其都不能影響國際海底管理局、國際海事組織、區(qū)域漁業(yè)管理組織等現(xiàn)有機(jī)構(gòu)的相關(guān)職能以及現(xiàn)有相關(guān)國際條約的有關(guān)規(guī)定。但在設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)的具體過程中，新國際文書有必要與現(xiàn)有區(qū)域或部門機(jī)構(gòu)開展合作與協(xié)調(diào)。④2017年4月21日《中華人民共和國政府關(guān)于國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問題國際文書草案要素的書面意見》上述表明，無論《聯(lián)合國海洋法公約》還是將來可能達(dá)成的具有約束力的法律文書，它們都再三強(qiáng)調(diào)國際協(xié)調(diào)與合作的重要性，究其原因就是認(rèn)識到公海保護(hù)區(qū)的建立和治理涉及到方方面面的問題，任何一個(gè)國家或者國際機(jī)構(gòu)都無法通過使用單一或部門的手段解決所有這些問題。公海的治理是一個(gè)系統(tǒng)性工程，需要結(jié)合漁業(yè)、海底采礦、海上運(yùn)輸、海洋生態(tài)科學(xué)技術(shù)等各個(gè)部門的力量，采用綜合性的治理工具和措施，為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，各主體之間建立行之有效的國際合作法律機(jī)制顯得十分重要。

（二）、區(qū)域海洋治理的碎片化問題日益嚴(yán)重

《聯(lián)合國海洋法公約》不排除其他國際文件調(diào)整海洋問題。⑤Pierre Jacquet，Rajendra K.Pachauri and Laurence Tubiana，ed.，Oceans：The New Frontier-A Planet for Life，Teri Press，2011，pp.99-111.比如，在國家管轄范圍外進(jìn)行的捕魚活動(dòng)受聯(lián)合國糧農(nóng)組織管理，該組織通過采用行為準(zhǔn)則、行動(dòng)計(jì)劃以及有約束力的文件為國際捕魚活動(dòng)提供指引。全球范圍內(nèi)的區(qū)域漁業(yè)組織在其所負(fù)責(zé)的區(qū)域內(nèi)為聯(lián)合國糧農(nóng)組織提供幫助；海洋運(yùn)輸以及向海洋傾倒廢棄物的行為受國際海事組織的管理，國際海事組織可以根據(jù)具體情況，根據(jù)1973年《國際防止船舶造成污染公約》及1978年議定書的規(guī)定，決定設(shè)立特別區(qū)域以及特別敏感海域，對這些區(qū)域?qū)嵤┨貏e的措施以管控船舶污染；《國際捕鯨管制公約》設(shè)立了國際捕鯨委員會以管制公海捕鯨問題等。

此外，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署建立了區(qū)域海洋項(xiàng)目（Regional Seas Programme，RSP）和行動(dòng)計(jì)劃，這些項(xiàng)目和行動(dòng)計(jì)劃覆蓋全球大部分地區(qū)，其目的是通過支持區(qū)域內(nèi)相關(guān)國家展開全面合作以保護(hù)遠(yuǎn)洋和沿海地區(qū)海洋環(huán)境。⑥關(guān)于UNEP建立區(qū)域海洋項(xiàng)目和行動(dòng)計(jì)劃的相關(guān)內(nèi)容，參見https：//www.unenvironment.org/explore-topics/oceans-seas/what-we-do/working-regional-seas/regional-seas-programmes.迄今為止這些區(qū)域海洋項(xiàng)目取得了卓越的成就，比如《東北大西洋海洋環(huán)境保護(hù)公約》（Convention for the Protection of the Marine Environment of the North-east Atlantic，即OSPAR公約）、2004年生效的《保護(hù)地中海沿海地區(qū)及海洋環(huán)境公約》（即《巴塞羅那公約》）、《南太平洋地區(qū)自然資源和環(huán)境保護(hù)公約》（Convention for the Protection of the Natural Resources and Environment of the South Pacific，SPREP公約）、南大洋的《南極條約》、《環(huán)境保護(hù)議定書》及《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》（CCAMLR），這些條約的制定和生效構(gòu)筑了區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)體系，與上述全球性部門國際組織只關(guān)注海洋治理中屬于其部門職權(quán)范圍內(nèi)的某一問題或只采取某一種治理措施不同，這些區(qū)域海洋項(xiàng)目一般采取綜合性手段和工具，對海洋環(huán)境和生物資源多樣性進(jìn)行系統(tǒng)性保護(hù)。

由上可知，當(dāng)前區(qū)域海洋治理中既存在著只在某一領(lǐng)域享有權(quán)能但其權(quán)能范圍覆蓋全球的部門性國際機(jī)構(gòu)，也存在著僅在某一特定區(qū)域享有權(quán)能但是可以采取綜合性治理手段的區(qū)域機(jī)構(gòu)。無論這些機(jī)構(gòu)性質(zhì)如何，他們之間都是相互獨(dú)立的，不存在附屬或支配關(guān)系，這就導(dǎo)致區(qū)域海洋治理體系變得支離破碎。這種情況下，在不同國際機(jī)構(gòu)間建立良好的協(xié)調(diào)與合作機(jī)制成為處理區(qū)域海洋治理碎片化問題的必然選擇。

（三）區(qū)域海洋治理中的第三國問題

根據(jù)“條約不拘束第三國”這一古老國際習(xí)慣法規(guī)則，區(qū)域海洋治理機(jī)構(gòu)和區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)條約只能拘束其成員方，第三國國民或者國內(nèi)機(jī)構(gòu)在這些海洋保護(hù)區(qū)內(nèi)所進(jìn)行的活動(dòng)不受區(qū)域條約和區(qū)域機(jī)構(gòu)的限制。⑦Elisabeth Druel，Raphae lBille，Sebastien Treyer，“A Legal Scenario Analysis for Marine Protected Areas in Areas Beyond National Jurisdiction”，Paper delivered to the Boulogne-sur-MerSeminar，Paris，F(xiàn)rance，September 19-21，2011.考慮到這些區(qū)域條約的締約方數(shù)量有限，在缺乏非締約方積極配合和國際機(jī)構(gòu)通力合作的情況下，區(qū)域機(jī)構(gòu)制定的海洋管理措施將很難發(fā)揮最大效用。該現(xiàn)象嚴(yán)重減損了當(dāng)前區(qū)域治理體制的有效性。⑧Julien Rochetteand Rapha？lBillé，“Regional Oceans Governance Mechanisms：A Review”，Marine Policy，Vol.60，NO.3，2015，pp.9-19.

為了解決這一問題，國際社會從理論和實(shí)踐方面進(jìn)行了探討。比如，歐盟認(rèn)為其有權(quán)在透明、明確以及客觀的標(biāo)準(zhǔn)上認(rèn)定那些不合作的國家，給與他們充分的時(shí)間做出反應(yīng)，對那些國家采取非歧視、合理且適當(dāng)?shù)拇胧?，包括貿(mào)易措施；⑨Council Regulation（EC）No.1005/2008.大西洋金槍魚保護(hù)委員會也出臺了相應(yīng)規(guī)則以規(guī)制非法的、未報(bào)告的及未受規(guī)范的捕魚行為，如拒絕這種船只進(jìn)入成員國港口、禁止與他們捕的魚進(jìn)行交易等。⑩Recommendation by ICCAT Further Amending Recommendation 09-10 Establishing a List of Vessels Presumed to Have Carried out Illegal，Unreported，and Unregulated Fishing Activities in the ICCAT Convention Area.這些措施在一定程度上消除了第三國問題和“搭順風(fēng)車”現(xiàn)象的負(fù)面影響。一些國際海洋法學(xué)者也提出建議以解決第三國問題。比如中文名認(rèn)為保護(hù)和養(yǎng)護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境是習(xí)慣國際法和海洋法公約規(guī)定的一項(xiàng)普遍性義務(wù)，無論一國位于何處都要為了該目標(biāo)進(jìn)行合作，就與第三國關(guān)系的條款可以效仿《南極條約》或者《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》進(jìn)行設(shè)計(jì)。?Tullio Scovazzi，“ The Negotiations For A Binding Instrument On The Conservation And Sustainable Use Of Marine Biological Diversity Beyond National Jurisdiction”，Marine Policy，Vol.70，2016，pp.188-191.稍加分析不難發(fā)現(xiàn)，這一構(gòu)想并不可行：南極地區(qū)是地球上一個(gè)特殊的區(qū)域，?［英］安托尼·奧斯特：《現(xiàn)代條約法與實(shí)踐》，江國清譯，中國人民大學(xué)出版社2005年，第203頁。也可參見Arthur Watts，International Law and the Antarctic Treaty System，London：Cambridge University Press，1992，pp.295-298.這就決定《南極條約》及相關(guān)議定書的適用具有其特殊性無法與公海保護(hù)區(qū)相類比；《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》是《聯(lián)合國海洋法公約》下的一個(gè)執(zhí)行協(xié)定，其目的是整合區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)、對跨界魚類種群或高度洄游魚類種群的管理進(jìn)行統(tǒng)一安排，聯(lián)合國大會第69/292號決議準(zhǔn)備制定的國際文書就想達(dá)到類似的效果，但由于該文書短期內(nèi)無法生效并實(shí)施，所以對當(dāng)下處理第三國問題并無助力。

二、海上絲綢之路沿線海洋治理現(xiàn)狀

總體而言，21世紀(jì)海上絲綢之路橫跨太平洋和印度洋，涉及到西南太平洋、東南亞、西印度洋、地中海等分區(qū)。由于這些分區(qū)域內(nèi)存在著不同的海洋治理主體，治理水平也參差不齊，因此有必要梳理一下這些海域的治理現(xiàn)狀。

（一）東南亞地區(qū)

東南亞是一個(gè)以海洋為主的地理區(qū)域，海域總面積為750多萬平方公里，占東南亞地區(qū)海陸總面積的62.5%。?祁廣謀、鐘智翔主編：《東南亞概論》，世界圖書出版社2013年版，第1頁。獨(dú)特的海洋環(huán)境在給東盟國家提供得天獨(dú)厚的海洋資源的同時(shí)，也給東盟的海洋治理帶來一系列挑戰(zhàn)，比如以海盜、海上恐怖主義活動(dòng)以及自然災(zāi)害為代表的非傳統(tǒng)安全；內(nèi)部復(fù)雜的政治經(jīng)濟(jì)狀況嚴(yán)重制約著東盟海洋治理活動(dòng)的展開；重要的戰(zhàn)略位置是大國競逐的重點(diǎn)區(qū)域，導(dǎo)致該地區(qū)海洋治理極大地受到域外大國的牽制。?王光厚、王媛：《東盟與東南亞的海洋治理》，載《國際論壇》2017年第1期，第14-19頁。為了應(yīng)對這些挑戰(zhàn)，以東盟機(jī)制為依托開展了區(qū)域性的海洋治理活動(dòng)：首先，積極推動(dòng)專門的海洋治理機(jī)制的建設(shè)，其最主要成果是創(chuàng)設(shè)了東盟海事論壇及其擴(kuò)大會議，這有助于增進(jìn)互信、加強(qiáng)共識、展開合作。東盟地區(qū)論壇也是東盟進(jìn)行海洋治理的重要機(jī)制，它主要關(guān)注海事安全合作。?周玉淵：《東南亞地區(qū)海事安全合作的國際化：東盟海事論壇的角色》，載《外交評論》2014年第6期，第140-156頁。其次，積極開展與區(qū)域外部大國的海洋治理合作。面對東南亞海域大國戰(zhàn)略利益齊聚且彼此交錯(cuò)的現(xiàn)狀，東盟選擇承認(rèn)美國、日本和中國等大國在東南亞海域的利益關(guān)切，進(jìn)而與諸大國就東南亞海洋治理進(jìn)行了廣泛的合作。合作形式主要表現(xiàn)為簽署東盟-中國《南海各方行為宣言》、東盟-日本《友好合作愿景聲明》等。這些治理機(jī)制雖然一定程度上彌補(bǔ)了區(qū)域海洋治理的空白，但是整體來看它依然屬于低級政治范疇，大多合作處于建立共識方面。由于迄今未與國際組織、國際團(tuán)體及個(gè)人、利害攸關(guān)方建立穩(wěn)定的長效合作機(jī)制，因此該地區(qū)沒有建立起海洋保護(hù)區(qū)以對區(qū)域海洋進(jìn)行高水平的綜合治理。

（二）西印度洋地區(qū)

西印度洋地區(qū)也存在著各種承擔(dān)區(qū)域海洋治理任務(wù)的國際條約和國際組織，除了FAO、ISA、IMO這些在某一部門享有權(quán)能的全球性國際組織外，還存在一些區(qū)域治理主體。國際捕鯨委員會在整個(gè)印度洋建立了鯨魚禁捕區(qū)，以對該區(qū)域的鯨魚提供保護(hù)；印度洋金槍魚委員會（IOTC）以及最近幾年剛生效的《南印度洋漁業(yè)協(xié)定》（SIOFA）均有權(quán)參與西印度洋ABNJ的漁業(yè)治理活動(dòng)；此外，該區(qū)域還存在著一個(gè)區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)公約，即《保護(hù)、管理和開發(fā)西印度洋海洋和沿海環(huán)境內(nèi)羅畢公約》（簡稱《內(nèi)羅畢公約》），但是與OSPAR公約不同，《內(nèi)羅畢公約》的授權(quán)范圍局限于締約方管轄權(quán)范圍以內(nèi)的區(qū)域。除此之外，還有一些非政府組織或者私人財(cái)團(tuán)建立的治理機(jī)構(gòu)，如西印度洋沿海和海洋生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)協(xié)會（WIO-C）、西印度洋海洋環(huán)境協(xié)會（WIOMSA）、應(yīng)對西印度洋海洋挑戰(zhàn)項(xiàng)目（WIO-CC）等。巴黎可持續(xù)發(fā)展與國際關(guān)系研究所（IDDRI）在2015年發(fā)布的研究報(bào)告指出，雖然該地區(qū)存在諸多治理機(jī)構(gòu)和國際協(xié)定，但能有效參與西印度洋ABNJ治理的卻很少，即使那些可適用的協(xié)定也存在種種缺陷：如IOTC協(xié)定漸漸變得過時(shí)、SIOFA執(zhí)行不力等。此外由于這些國際機(jī)構(gòu)在該地區(qū)進(jìn)行治理的時(shí)候彼此獨(dú)立，相互之間缺乏協(xié)調(diào)與合作，導(dǎo)致西印度洋地區(qū)迄今沒有在ABNJ建立一塊綜合性、跨部門、多種目的的海洋保護(hù)區(qū)。為此，IDDRI的報(bào)告最后建議西印度洋地區(qū)的國際機(jī)構(gòu)效仿東北大西洋地區(qū)海洋治理模式或者馬尾藻海的治理模式，國際機(jī)構(gòu)通過協(xié)調(diào)與合作在ABNJ建立海洋保護(hù)區(qū)。?Julien Rochetteand Glen Wright，“Developing Area-Based Management Tools in Areas Beyond National Jurisdiction：Possible Options for The Western Indian Ocean”，IDDRI，NO.06，2015.

（三）西南太平洋地區(qū)

雖然西南太平洋地區(qū)也存在著大量的組織、機(jī)制、倡議以及政治論壇參與該區(qū)域的海洋治理，與西印度洋地區(qū)不同的是，這些國際機(jī)制均有權(quán)能或者能力處理有關(guān)ABNJ海洋生物資源多樣性的保護(hù)問題。《南太平洋地區(qū)自然資源和環(huán)境保護(hù)公約》（SPREP）是該地區(qū)主要的保護(hù)區(qū)域海洋環(huán)境的公約，它的適用范圍包括西南太平洋的四個(gè)公海區(qū)域，但該公約至今沒有專門針對這些公海區(qū)域通過任何海洋保護(hù)措施，只有西南太平洋的個(gè)別國家通過制定國內(nèi)漁業(yè)管理措施為ABNJ海洋生物多樣性保護(hù)作出一定貢獻(xiàn)。該地區(qū)漁業(yè)得到有效管理，比如中西太平洋漁業(yè)委員會（WCPFC）最近幾年通過了一系列措施對公海的漁業(yè)活動(dòng)進(jìn)行了管理，新成立的南太平洋漁業(yè)管理組織（SPRFMO）也將會對該地區(qū)離散的公海魚類進(jìn)行管理。此外，其他國際組織也在其權(quán)能范圍內(nèi)對西南太平洋地區(qū)的相關(guān)活動(dòng)進(jìn)行了管理。盡管該地區(qū)許多國際機(jī)制都在ABNJ海域享有權(quán)能，但是由于這些機(jī)制各司其職互不干涉，導(dǎo)致了西南太平洋地區(qū)治理框架的高度碎片化，其直接后果就是至今沒有一塊海洋保護(hù)區(qū)在西南太平洋的ABNJ海域建立。?Genevieve Quirk and Harriet Harden-Davies，“Cooperation，Competence and Coherence：The Role of Regional Ocean Governance in The South West Pacific For the Conservation and Sustainable Use of Biodiversity Beyond National Jurisdiction”，International Journal of Marine and Coastal Law，Vol.32，NO.4，2017，pp.672-708.或許是認(rèn)識到這一問題，南太平洋常設(shè)委員會（CPPS）于2012年通過了《加拉帕戈斯宣言》，簽字方通過該宣言承諾為了保護(hù)該區(qū)域國家管轄范圍外海域生物和非生物資源，它們將采取聯(lián)合行動(dòng)，加強(qiáng)與其他國際機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)與合作。?Commitment of Galapagos For the XXI Century

（四）地中海地區(qū)

1976年，地中海沿岸國家締結(jié)了《保護(hù)地中海免受污染公約》及其附加議定書，公約及議定書于于1978年2月12日生效。1995年6月締約方大會通過了修正案，將1976年公約修改為《保護(hù)地中海海洋環(huán)境和沿海地區(qū)公約》（簡稱《巴塞羅那公約》），該公約于2004年生效?！栋腿_那公約》是一個(gè)旨在全面保護(hù)地中海海洋環(huán)境的區(qū)域性公約，它適用于海床、底土和公海地區(qū)。根據(jù)《巴塞羅那公約》及《特別保護(hù)海域議定書》，對地中海具有重要意義的特別保護(hù)區(qū)域（SPAMIs）被列入其中，這些區(qū)域有的位于公海。為了識別哪些海域構(gòu)成SPAMIs，公約和議定書規(guī)定了一套詳細(xì)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、申請和批準(zhǔn)程序。一旦被列為SPAMIs，議定書的締約方就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)遵守在這些區(qū)域?qū)嵭械南嚓P(guān)措施的義務(wù)。盡管《巴塞羅那公約》及其議定書建立了世界上第一個(gè)位于ABNJ的海洋保護(hù)區(qū)，但是就如何協(xié)調(diào)海洋保護(hù)區(qū)內(nèi)該公約與區(qū)域其他公約或國際組織（比如地中海一般漁業(yè)委員會、國際海事組織等）的關(guān)系并沒有作出詳細(xì)的制度安排。1999年，法國、意大利和摩納哥訂立了一個(gè)國際協(xié)定以為地中海地區(qū)海洋哺乳動(dòng)物提供保護(hù)（Pelagos Sanctuary for Mediterranean Marine Mammals，派拉格斯保護(hù)區(qū)），這一避難區(qū)包括大片公海區(qū)域，2001年該避難所被接納為SPAMIs。2005年，派拉格斯保護(hù)區(qū)內(nèi)創(chuàng)建了一套國際層面的管理框架，以協(xié)調(diào)與地中海一般漁業(yè)委員會及其他國際機(jī)構(gòu)的關(guān)系。?鄭凡：《地中海的環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作：發(fā)展與經(jīng)驗(yàn)》，載《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2016年第1期，第81頁。

在沒有建立一套統(tǒng)一的協(xié)調(diào)與合作機(jī)制，其他具有權(quán)能的國際機(jī)構(gòu)參與較少的情況下，主要依靠區(qū)域內(nèi)合作，地中海地區(qū)就能建立了一套相對有效的治理制度以對包括公海在內(nèi)的海域進(jìn)行治理，其原因在于地中海的特殊情況，即沿岸國家大多沒有劃定專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，一旦周邊國家宣布建立本國的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，公海將會消失。然而，派拉格斯保護(hù)區(qū)的實(shí)踐表明，即使地中海地區(qū)具有其特殊性，建立一個(gè)國際管理框架以協(xié)調(diào)與其他國際組織的關(guān)系是提高地中海地區(qū)治理水平的必然選擇。

通過對區(qū)域海洋治理現(xiàn)狀的簡要陳述，不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前海上絲綢之路涉及海域的治理模式和治理水平各不相同，在國際機(jī)構(gòu)間建立良好的國際合作機(jī)制有助于海洋保護(hù)區(qū)的設(shè)立，從而提高該區(qū)域的海洋治理水平。下面將以東北大西洋和馬尾藻海的經(jīng)驗(yàn)為例分析如何建立一個(gè)符合本區(qū)域特點(diǎn)的國際合作機(jī)制。

三、東北大西洋地區(qū)國際合作機(jī)制

東北大西洋海洋環(huán)境保護(hù)委員會、東北大西洋漁業(yè)委員會（NEAFC）、國際大西洋金槍魚資源保護(hù)委員會、國際海事組織、國際海底管理局、國際捕鯨委員會等在東北大西洋ABNJ治理上發(fā)揮了重要作用。2010年，OSPAR委員會在東北大西洋ABNJ建立了第一個(gè)海洋保護(hù)區(qū)，迄今為止它已經(jīng)建立了7個(gè)這類公海保護(hù)區(qū)。?關(guān)于這七個(gè)海洋保護(hù)區(qū)的名稱和地理位置，請參考https：//www.ospar.org/work-areas/bdc/marine-protected-areas/mpas-in-areas-beyond-national-jurisdiction，登錄時(shí)間：2018年3月2日由于OSPAR委員會在海底礦產(chǎn)資源開發(fā)、漁業(yè)以及海運(yùn)領(lǐng)域不享有權(quán)能，因此對這些公海保護(hù)區(qū)進(jìn)行管理的時(shí)候需要OSPAR委員會與其他各國際機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作。事實(shí)上，OSPAR在協(xié)調(diào)與其他國際機(jī)構(gòu)關(guān)系并與它們展開深入有效的合作方面取得很大成功，這主要體現(xiàn)在其創(chuàng)造性的使用了諒解備忘錄、集體安排等軟法形式的制度安排，與相關(guān)機(jī)構(gòu)建立了有效的協(xié)調(diào)與合作關(guān)系。

（一）締結(jié)國際公約，成立協(xié)調(diào)與合作中心

OSPAR公約是在對《1972年防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋的奧斯陸公約》以及《1974年規(guī)制陸上污染源和海上采礦業(yè)引起污染的巴黎公約》進(jìn)行合并和更新的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，其締約方包括除俄羅斯以外的東北大西洋沿岸國家以及歐盟，共16個(gè)締約方。根據(jù)公約成立了OSPAR委員會，委員會的成員由16個(gè)締約方的代表構(gòu)成，其權(quán)能包括可以就除了漁業(yè)、航運(yùn)以及國際海底區(qū)域礦產(chǎn)資源勘探和開發(fā)以外的事項(xiàng)作出具有法律約束力的決定、給出沒有法律約束力的建議以及其他安排。這表明東北大西洋合作模式下不僅涉及海洋合作問題，還會處理具體的海洋治理問題。

OSPAR委員會作為協(xié)調(diào)與合作中心的作用體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，邀請政府間和非政府間國際組織作為觀察員參加締約方會議，為它們提供合作的平臺。另一方面，OSPAR委員會作為國際法主體，其有權(quán)與其他國際機(jī)構(gòu)簽署各種形式的文件，通過這些文件在雙邊和多邊層面構(gòu)建合作框架，敲定合作內(nèi)容。

（二）訂立諒解備忘錄，與國際機(jī)構(gòu)進(jìn)行雙邊合作

迄今為止，OSPAR委員會已經(jīng)與十個(gè)國際機(jī)構(gòu)訂立了諒解備忘錄或其他合作安排，這些國際機(jī)構(gòu)包括：國際原子能機(jī)構(gòu)（2009年），《阿比讓公約》秘書處（2013年），歐洲環(huán)境署，聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會（1991年），國際海洋考察理事會（2006年），國際海底管理局（2011年），東北大西洋漁業(yè)委員會（2008年9月），國際海事組織（1999年11月30日），馬尾藻海聯(lián)盟（現(xiàn)馬尾藻海委員會，2012年7月訂立），北大西洋鮭魚保護(hù)組織（2013年）。盡管這些備忘錄和合作安排沒有法律約束力，但它們構(gòu)成了雙邊合作的基礎(chǔ)。?關(guān)于這些諒解備忘錄和合作協(xié)定的詳細(xì)內(nèi)容，可以參考https：//www.ospar.org/about/international-cooperation/memoranda-of-understanding，登錄時(shí)間：2018年3月2日。

這些國際機(jī)構(gòu)的職能雖然涉及多個(gè)領(lǐng)域，管理范圍也涉及不同區(qū)域，但從這些諒解備忘錄的內(nèi)容來看，合作機(jī)制的具體安排有相似之處：首先就是要奠定雙方合作時(shí)應(yīng)當(dāng)遵守的基本原則，主要包括自然資源可持續(xù)利用原則、生態(tài)系統(tǒng)路徑原則、預(yù)防性原則、信息可為公共獲得原則等；還應(yīng)當(dāng)在充分科學(xué)證據(jù)的基礎(chǔ)上確定這些區(qū)域內(nèi)生物多樣性的價(jià)值和弱點(diǎn)，遵循《聯(lián)合國海洋法公約》在規(guī)制ABNJ活動(dòng)時(shí)所制定的框架。其次，就涉及共同利益的活動(dòng)加強(qiáng)合作，如環(huán)境影響評價(jià)，戰(zhàn)略環(huán)境評估以及其他類似活動(dòng)；還可以就海洋環(huán)境保護(hù)、機(jī)構(gòu)管理以及研究成果和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行交流。再者，在搜集環(huán)境數(shù)據(jù)和信息上展開合作，在適當(dāng)?shù)那闆r下，發(fā)展一套標(biāo)準(zhǔn)格式和程序以搜集數(shù)據(jù)、交換數(shù)據(jù)并分享數(shù)據(jù)庫，相互交流經(jīng)過標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)據(jù)和信息，從而使得雙方更好的了解進(jìn)行合作的區(qū)域。另外，建立一個(gè)正式的溝通渠道也是備忘錄關(guān)注的重點(diǎn)。在NEAFC與OSPAR簽署的諒解備忘錄中，雙方同意根據(jù)各自內(nèi)部規(guī)則相互建立觀察員制度，相互提供各自會議的工作報(bào)告，同時(shí)在合適層面上維持兩個(gè)機(jī)構(gòu)的工作關(guān)系，比如在各個(gè)機(jī)構(gòu)秘書處之間定期舉行評審會議，可邀請其他國際組織參加；在ISA與OSPAR委員會的諒解備忘錄中，除了建議根據(jù)各自內(nèi)部規(guī)則，邀請對方作為觀察員參加各自主管機(jī)構(gòu)舉辦的會議，還規(guī)定雙方可以一起舉行合作研究活動(dòng)，如舉辦研討會。最后，有些諒解備忘錄規(guī)定了一套爭端解決程序以解決雙方合作過程中產(chǎn)生的爭端、爭議。《OSPAR公約》秘書處和《阿比讓公約》秘書處簽署的諒解備忘錄中規(guī)定：兩個(gè)機(jī)構(gòu)的秘書處負(fù)有義務(wù)友好解決產(chǎn)生于諒解備忘錄的任何爭端、爭議或者主張；如果兩個(gè)機(jī)構(gòu)秘書處在相互協(xié)調(diào)與合作時(shí)產(chǎn)生爭議，雙方應(yīng)當(dāng)努力通過磋商訂立一項(xiàng)安排解決這一爭議；如果依然無法解決爭議，那么雙方可以各自提名一位人士，再由這兩位人士要求一位獨(dú)立于兩個(gè)機(jī)構(gòu)的第三人協(xié)助解決爭議。?Memoranda of Understanding Between the Secretariat of the OSPAR Convention and the Secretariat of the Abidjan Convention，Para14-15.

通過訂立諒解備忘錄，OSAPR與其他國際機(jī)構(gòu)建立了初步國際合作機(jī)制，并且在實(shí)踐中取得一定成效。然而，該機(jī)制局限于雙邊層面，而東北大西洋公海保護(hù)區(qū)內(nèi)人類活動(dòng)多種多樣，它的治理涉及到不同領(lǐng)域國際機(jī)構(gòu)的參與，需要多管齊下，因此有必要在這一基礎(chǔ)上拓寬合作領(lǐng)域，深化合作程度。因此，建立一個(gè)多邊協(xié)調(diào)合作機(jī)制顯得勢在必行。

（三）發(fā)起“馬德拉進(jìn)程”，合作模式由雙邊轉(zhuǎn)向多邊

1.發(fā)起“馬德拉進(jìn)程”

認(rèn)識到雙邊協(xié)調(diào)與合作模式的局限性，OSPAR委員會發(fā)起一項(xiàng)倡議，即在所有相關(guān)國際機(jī)構(gòu)間建立一個(gè)更加廣泛的合作機(jī)制。為此OSPAR委員會邀請其他國際機(jī)構(gòu)一起參加討論它們之間未來的合作模式，由于第一次會議在馬德拉召開，因此被稱為“馬德拉進(jìn)程”（Madeira Process）。在該進(jìn)程下總共舉辦了兩次會議，來自包括NEAFC、FAO、ICCAT、ISA、國際捕鯨委員會在內(nèi)的多個(gè)國際機(jī)構(gòu)的代表參加了會議。?Report of the Informal Meeting with Key Stakeholders on Options for the Management of the proposed Charlie Gibbs Marine Protected Area.各國際機(jī)構(gòu)在“馬德拉進(jìn)程”內(nèi)的討論十分積極且富有成效，多邊國際合作機(jī)制進(jìn)入實(shí)質(zhì)性的構(gòu)建階段。

2.議定《集體協(xié)議》最終文本

議定文本階段并非一帆風(fēng)順，只有NEAFC和OSPAR委員會參與到該階段。盡管如此，它們認(rèn)為制定集體安排的目的是將它作為一個(gè)平臺以供在該地區(qū)擁有權(quán)能的所有國際機(jī)構(gòu)參與其中進(jìn)行合作。然而，由于缺乏其他國際機(jī)構(gòu)加入，因此很難一次性達(dá)成一個(gè)多邊協(xié)議，這就使得NEAFC和OSPAR面臨兩種選擇：一個(gè)是堅(jiān)持《集體協(xié)議》是一個(gè)多邊協(xié)議，在主要的國際機(jī)構(gòu)（如IMO、ISA）沒有承諾加入前雙方均不采納。這就意味著它們應(yīng)當(dāng)繼續(xù)努力促使其他國際機(jī)構(gòu)承諾全面加入，在此之前都不簽署；另外一個(gè)選擇是，二者可以制定一個(gè)開放性的雙邊協(xié)議，然后盡最大努力以促使其他具有權(quán)能的國際機(jī)構(gòu)加入到這一協(xié)議中，同時(shí)修改初始協(xié)議以適用于新的加入者?；蛘?，其他國際機(jī)構(gòu)也可以不必完全參加這一《集體協(xié)議》，而是在特殊安排的基礎(chǔ)上僅僅部分參與或以類似于觀察員的形式參與。?Stefán ásmundsson and Emily Corcoran，“On the process of Forming a Cooperative Mechanism Between NEAFC and OSPAR：From the First Contact to a Formal Collective Arrangement”，UNEP，2015.https：//wedocs.unep.org/bitstream/handle/20.500.11822/11128/unep_swio_sm1_inf10_neafc_ospar.pdf？amp%3BisAllowed=&sequence=1最終OSPAR和NEAFC選擇了第二個(gè)路徑。2014年OSPAR和NEAFC正式一致通過了《集體協(xié)議》的最終文本，并于2015年開始執(zhí)行。

3.《集體協(xié)議》模式對諒解備忘錄模式的改進(jìn)

首先，盡管保留了雙邊形式，《集體協(xié)議》并不在意僅僅成為一個(gè)雙邊協(xié)定，其在制定之初就將所有在該區(qū)域具有權(quán)能的國際機(jī)構(gòu)的廣泛參與作為其核心要素。即使其他國際機(jī)構(gòu)還沒有簽署該協(xié)議，它們也可以作為觀察員分享OSPAR委員會和NEAFC合作時(shí)所產(chǎn)生的相關(guān)信息，也可以就二者的工作提出意見。

其次，“馬德拉進(jìn)程”中大部分國際機(jī)構(gòu)都希望促進(jìn)他們之間的協(xié)調(diào)與合作，這表明它們愿意分享信息，避免損害其他國際機(jī)構(gòu)在東北大西洋采取的保護(hù)和管理措施。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，《集體協(xié)議》將先前訂立的雙邊諒解備忘錄納入其中，要求簽字方不僅要遵守《集體協(xié)議》本身規(guī)定，也要繼續(xù)履行諒解備忘錄規(guī)定的內(nèi)容。在這種雙重保障下，協(xié)議簽字方一方面可以通過參加對方會議、提交書面意見的方式進(jìn)行合作，另一方面也可以根據(jù)協(xié)議，對于那些采取特別保護(hù)措施的區(qū)域（即公海保護(hù)區(qū)）進(jìn)行持續(xù)的聯(lián)合監(jiān)督，在一定情況下相關(guān)機(jī)構(gòu)甚至可以專門舉行聯(lián)合會議以討論公海保護(hù)區(qū)有關(guān)的議題。?Collective Arrangement Between Competent International Organizations on Cooperation and Coordination Regarding Selected Areas in Areas Beyond National Jurisdiction in The North-East Atlantic

最后，從協(xié)議和諒解備忘錄規(guī)定的內(nèi)容上來看，前者規(guī)定了更加廣泛和堅(jiān)實(shí)的合作基礎(chǔ)。除了納入諒解備忘錄，還包括任何可適用的國際社會認(rèn)可的原則、標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則，所有相關(guān)的具有法律約束力和不具有法律約束力的國際文件?？茖W(xué)證據(jù)原則也是雙方建立合作的基礎(chǔ)。由于《集體協(xié)議》對于合作基礎(chǔ)的列舉具有開放性，將來其他國際機(jī)構(gòu)加入后所采納的新的原則、標(biāo)準(zhǔn)以及準(zhǔn)則可以在不用修訂協(xié)議的基礎(chǔ)上直接適用。此外，從具體措施上來看，協(xié)議相比諒解備忘錄也有重大進(jìn)步，比如《集體協(xié)定》第6段規(guī)定了不同國際機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作的具體內(nèi)容，除了規(guī)定了與諒解備忘錄相似的內(nèi)容外，還包括各方應(yīng)當(dāng)就不同區(qū)域的治理目標(biāo)舉行年度評估會議，以確定相關(guān)區(qū)域和現(xiàn)存措施的實(shí)施現(xiàn)狀。

（四）存在的問題及未來改進(jìn)之處

建立協(xié)調(diào)與合作中心，簽署雙邊諒解備忘錄，訂立適用于多邊合作的《集體協(xié)議》基本上構(gòu)成了當(dāng)前東北大西洋地區(qū)國際機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)與合作機(jī)制，這一機(jī)制在公海保護(hù)區(qū)建立和管理中發(fā)揮了重要作用，也為世界其他地區(qū)進(jìn)行合作提供了范式。但是該機(jī)制并非可以解決文章第一部分提到的所有問題，它依然存在一些局限性，這體現(xiàn)在：首先，它實(shí)質(zhì)上是軟法機(jī)制，由于缺乏法律約束力，上述軟法文件的履行十分依賴各機(jī)構(gòu)的善意；其次，出席磋商會議的代表多為各機(jī)構(gòu)秘書處人員，在缺乏這些機(jī)構(gòu)的成員方授權(quán)的情況下，這些磋商活動(dòng)只能產(chǎn)生有限的效果；再者，由于OSPAR委員會設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)和其他國際機(jī)構(gòu)使用區(qū)劃管理工具的標(biāo)準(zhǔn)不同，比如IMO建立PSSA的標(biāo)準(zhǔn)，這就會導(dǎo)致二者在某一公海保護(hù)區(qū)是否采取特定保護(hù)措施時(shí)產(chǎn)生分歧。除此之外，由于當(dāng)前《集體協(xié)議》的參與方數(shù)目有限，將來如何更加有效解決“第三國”問題也是一個(gè)難題。

未來對東北大西洋地區(qū)國際協(xié)調(diào)與合作機(jī)制的改進(jìn)應(yīng)當(dāng)著眼于解決這些缺陷，比如使用CBD在識別EBSA時(shí)所使用的標(biāo)準(zhǔn)作為建立海洋保護(hù)區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)，?Decision Adopted by The Conference of The Parties to The Convention on Biological Diversity at Its Ninth Meeting這是因?yàn)榻y(tǒng)一化的海洋保護(hù)區(qū)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)有助于區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)的治理得到其他國際機(jī)構(gòu)的認(rèn)可進(jìn)而對該地區(qū)實(shí)施保護(hù)措施；為了促使其他國際機(jī)構(gòu)通過更多的保護(hù)措施以適用于OSPAR委員會設(shè)立的公海保護(hù)區(qū)，OSPAR締約方應(yīng)當(dāng)相互協(xié)調(diào)立場，積極參與其作為成員的國際組織的活動(dòng)，推動(dòng)這些國際組織根據(jù)其內(nèi)部程序通過輔助保護(hù)措施；繼續(xù)推動(dòng)與更多國際機(jī)構(gòu)訂立諒解備忘錄，同時(shí)盡最大努力讓那些在該地區(qū)有重要影響力的國際組織批準(zhǔn)加入《集體協(xié)議》等。

四、馬尾藻海地區(qū)國際合作機(jī)制

馬尾藻海（Sargasso Sea）得名于該地區(qū)存在著大量漂浮的植物-馬尾藻，它沒有陸地邊界，該區(qū)域存在的唯一陸地是英國的海外領(lǐng)土百慕大，由于缺乏沿海國，該地區(qū)沒有建立任何UNEP區(qū)域海洋項(xiàng)目（RSP），除了大西洋金槍魚資源保護(hù)委員會，沒有任何其他區(qū)域性漁業(yè)管理組織。?西北大西洋漁業(yè)管理組織的管理區(qū)域與馬尾藻海在北緯35°以上存在重疊，但重疊區(qū)域非常小，可以忽略不計(jì)。盡管缺乏一個(gè)明確的區(qū)域治理框架，但國際社會一直試圖通過共同努力建立海洋保護(hù)區(qū)。2011年，百慕大政府、非政府間國際組織、科學(xué)家以及私人捐贈(zèng)者通過合作建立了馬尾藻海聯(lián)盟（SargassoSea Alliance，SSA）以負(fù)責(zé)該區(qū)域的海洋治理，其中百慕大政府是這一倡議的領(lǐng)導(dǎo)者。2014年，百慕大、亞速爾群島、摩納哥、英國以及美國簽署了《漢密爾頓宣言》（Hamilton Declaration），這些國家承諾通過相互間的協(xié)調(diào)與合作，利用現(xiàn)存的區(qū)域或國際機(jī)構(gòu)進(jìn)行海洋治理。?關(guān)于《漢密爾頓宣言》的要點(diǎn)，參見http：//www.sargassoseacommission.org/about-the-commission/hamilton-declaration，visited on 6 March 2018.在馬尾藻海聯(lián)盟及相關(guān)參與方的努力下，2012年10月，《生物多樣性公約》第十一屆締約方大會一致同意認(rèn)定馬尾藻海為“具有重要生物和生態(tài)意義的區(qū)域”，這不僅標(biāo)志著馬尾藻海的重要性得到國際社會認(rèn)可，也意味著馬尾藻海治理模式取得初步成功。?Decision Adopted By The Conference Of The Parties To The Convention On Biological Diversity At Its Eleventh Meeting.馬尾藻海國際合作機(jī)制的具體內(nèi)容可以歸結(jié)為以下幾個(gè)部分。

（一）通過不具有國際法律效力的文件建立合作框架

百慕大政府于2011年召集非政府間國際組織、科學(xué)家以及私人捐贈(zèng)者一起合伙設(shè)立了“馬尾藻海聯(lián)盟”（Sargasso Sea Alliance），其目的是通過利用現(xiàn)有的國際文件和國際機(jī)構(gòu)在馬尾藻海地區(qū)設(shè)立海洋治理機(jī)制。2014年，百慕大、亞速爾群島、摩納哥、英國以及美國采納并簽署了《合作保護(hù)馬尾藻海的漢密爾頓宣言》，?根據(jù)馬尾藻海委員會網(wǎng)站上提供的信息，截止2017年，《宣言》又納入了四個(gè)簽字方：英屬維京群島、巴哈馬群島、加拿大以及開曼群島。雖然《宣言》不具有法律約束力，但它依然創(chuàng)造了一個(gè)新合作機(jī)制，包括定期舉行簽字國大會、設(shè)立秘書處，創(chuàng)設(shè)馬尾藻海委員會這一科學(xué)咨詢機(jī)構(gòu)，此外，它還就資助方式和財(cái)務(wù)機(jī)制做出了規(guī)定。這些機(jī)制安排實(shí)際上取代了“馬尾藻海聯(lián)盟”。與東北大西洋地區(qū)不同的是，無論馬尾藻海聯(lián)盟還是根據(jù)《漢密爾頓宣言》創(chuàng)建合作機(jī)制都不是硬法性的，馬尾藻海委員會只是根據(jù)百慕大國內(nèi)法和美國國內(nèi)法設(shè)立的獨(dú)立的法律實(shí)體，?http：//www.sargassoseacommission.org/about-the-commission，visited on 8 March 2018.不像OSPAR委員會那樣擁有國際法主體資格。在馬尾藻海機(jī)制是純粹的合作模式，它不會建立任何具有管理權(quán)能的國際或區(qū)域機(jī)構(gòu)。

從《漢密爾頓宣言》具體安排來看，它主要在以下方面促進(jìn)國際合作：1.馬尾藻海委員會可以向區(qū)域或者國際組織提交建議案，在制定建議案的時(shí)候必須利用生態(tài)系統(tǒng)方法或者預(yù)防方法。這些建議案的內(nèi)容主要是為了幫助國際組織就其職能范圍內(nèi)的事項(xiàng)作出決策，如航海運(yùn)輸活動(dòng)、漁業(yè)資源保護(hù)以及保護(hù)脆弱海洋生態(tài)系統(tǒng)（VME）的措施等。2.定期舉行《宣言》簽字方會議，為委員會作出的倡議和行動(dòng)提供建議，審查、評議馬尾藻海委員會制作的建議案，以選取并將其提交給具有相關(guān)權(quán)能的區(qū)域組織或國際組織。3.鼓勵(lì)對該事項(xiàng)感興趣的其他國家政府和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化組織通過成為《宣言》簽字方的方式或其他方式參與保護(hù)馬尾藻海域海洋生態(tài)環(huán)境；鼓勵(lì)那些愿意就馬尾藻海海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)作出貢獻(xiàn)的區(qū)域和國際組織以及其他機(jī)構(gòu)和實(shí)體作為合作伙伴參與《宣言》。4.作為活動(dòng)點(diǎn)搜集和分享信息和數(shù)據(jù)、作為信息和科學(xué)數(shù)據(jù)的儲存點(diǎn)以讓公眾可以公開獲取數(shù)據(jù)和信息；培養(yǎng)、促進(jìn)公共意識和科學(xué)研究，與合適的國家、區(qū)域或者國際組織展開合作以達(dá)到上述效果。與國家、區(qū)域和國際組織合作以發(fā)展環(huán)境影響評估、戰(zhàn)略環(huán)境評估以及其他相關(guān)相似事項(xiàng)；5.與國家、區(qū)域和國際組織保持聯(lián)絡(luò)和合作，以就嚴(yán)重污染事件做出反應(yīng)并發(fā)展一套應(yīng)急計(jì)劃。

（二）馬尾藻海國際合作機(jī)制下具體的實(shí)踐方式

第一，發(fā)揮《宣言》簽字方在國際組織內(nèi)部的作用。2012年11月，ICCAT委員會根據(jù)百慕大政府提出的建議，要求它的科學(xué)技術(shù)機(jī)構(gòu)根據(jù)在馬尾藻海地區(qū)可獲得的數(shù)據(jù)和信息，對該海域金槍魚及類似物種的生態(tài)重要性進(jìn)行審查以加強(qiáng)對金槍魚及類似物種的保護(hù)。2012年馬尾藻海域被《生物多樣性公約》締約方大會認(rèn)定為EBSA也是百慕大政府及其他馬尾藻海委員會成員方積極努力的結(jié)果，?參見《生物多樣性公約締約方大會第十一屆會議報(bào)告》第170頁。并促使國際社會認(rèn)識到加強(qiáng)馬尾藻海域海洋治理的重要意義。

第二，與相關(guān)國際機(jī)構(gòu)簽署諒解備忘錄。為了加強(qiáng)與東北大西洋地區(qū)海洋治理機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)與合作，“馬尾藻海聯(lián)盟”與OSPAR委員會簽署了諒解備忘錄，該軟法文件隨后被馬尾藻海委員會所繼承。?Collaboration Arrangement between Secretariats of OSPAR commission and the Sargasso Sea Alliance.馬尾藻海委員會還考慮與國際光纜保護(hù)委員會（ICPC）簽署一項(xiàng)諒解備忘錄，以將二者合作取得的最新進(jìn)展和雙方合作的透明度正式化。?David Freestone and Kate Morrison，“Current Legal Developments：The Sargasso Sea”，International Journal of Marine and Coastal Law，Vol.29，NO.2，2014，pp.345-362.

第三，與非政府間國際組織、社會團(tuán)體以及個(gè)人建立緊密的合作伙伴關(guān)系。?迄今為止，已經(jīng)與包括IDDRI、自然保護(hù)國際聯(lián)盟（IUCN）、世界自然基金會（WFF-International）在內(nèi)的多個(gè)國際組織和社會團(tuán)體建立了合作伙伴關(guān)系。不僅馬尾藻海委員會、簽字方會議以及秘書處的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)得益于這些社會團(tuán)體和個(gè)人的捐贈(zèng)，這些機(jī)構(gòu)和個(gè)人在特定領(lǐng)域所擁有的專項(xiàng)技能也為馬尾藻海的治理提供了重要幫助。迄今為止，馬尾藻海委員會與杜克海洋地理空間生態(tài)實(shí)驗(yàn)室、德國高級可持續(xù)發(fā)展研究所、加拿大達(dá)爾豪斯大學(xué)海洋與環(huán)境法研究所、海洋教育協(xié)會等社會機(jī)構(gòu)建立起了合作伙伴關(guān)系，這些機(jī)構(gòu)在為馬尾藻海委員會的工作提供科學(xué)技術(shù)建議的同時(shí)也以技術(shù)顧問的身份參加其他國際組織的相關(guān)工作，從而在技術(shù)層面協(xié)同了不同國際機(jī)構(gòu)的海洋政策。

第四，其他形式的合作與協(xié)調(diào)。為了規(guī)制遠(yuǎn)洋運(yùn)輸業(yè)對馬尾藻海的影響，馬尾藻海聯(lián)盟于2011年在IMO海洋環(huán)境委員會開會期間資助舉辦了雙方均列席參加的場邊會議，通過交換意見表達(dá)自己的關(guān)切并敦促IMO采取行動(dòng)；?Julian Roberts，“Maritime Traffic in the Sargasso Sea：An Analysis of International Shipping Activities and Their Potential Environmental Impacts”，Sargasso Sea Alliance Science Report Series，No.9，2011.與ICPC聯(lián)合舉辦工作組以研討海底鋪設(shè)電纜可能對馬尾藻海海洋環(huán)境造成的影響并商討應(yīng)對措施；?D.Burnett，D.Freestone and T.Davenport，“Submarine Cables in the Sargasso Sea：Legal and Environmental Issues in Areas Beyond National Jurisdiction”，Workshop Report，16 January 2015.http：//www.sargassoseacommission.org/storage/documents/Submarine_Cables_in_the_Sargasso_Sea_Final_Workshop_Report_dated_16_January_2015.pdf在其他國際組織（如ISA）取得觀察員資格，以作為觀察員出席相關(guān)會議并在可能的情況下發(fā)表意見、提出建議。?L.Parson and R.Edwards，“The Geology of the Sargasso Sea Alliance Study Area，Potential Non-Living Marine Resources and an Overview of the Current Territorial Claims and Coastal States Interests”，Sargasso Sea Alliance Science Report Series，No.8，2011.

（三）馬尾藻海合作機(jī)制存在的劣勢

以馬尾藻海聯(lián)盟和《漢密爾頓宣言》為基礎(chǔ)建立起來的國際合作機(jī)制為解決海洋治理中的國際合作問題提供了新的思路，正如戴維·弗里斯通（David Freestone）所言：馬尾藻海國際合作模式的意義并不在于馬尾藻海委員會的行為，而是其本身就具有獨(dú)創(chuàng)性，它沒有一個(gè)固定的組織結(jié)構(gòu)，借助現(xiàn)有的區(qū)域和國際組織，從而實(shí)現(xiàn)對該海域的有效管理。?David Freestone and Kate Morrison，“Current Legal Developments：The Sargasso Sea”，International Journal of Marine and Coastal Law，Vol.29，NO.2，2014，pp.345-362.但是由于國際機(jī)構(gòu)間的合作問題錯(cuò)綜復(fù)雜，該模式在應(yīng)用于某些情況時(shí)存在著明顯的劣勢，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，就多個(gè)國際機(jī)構(gòu)在該海域的合作問題，馬尾藻海模式?jīng)]有提供一個(gè)指導(dǎo)性框架。在OSPAR模式下，OSPAR委員會發(fā)起了“馬德拉進(jìn)程”并制定《集體協(xié)議》以解決該問題，馬尾藻海模式依然以雙邊合作為主，還沒有過渡到多邊形態(tài)。另一方面，它同OSPAR模式存在一樣的問題，即馬尾藻海聯(lián)盟或馬尾藻海委員會與其他國際機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作的時(shí)候缺少硬法機(jī)制，這種情況下船旗國沒有進(jìn)行國際合作的法律義務(wù)，同時(shí)也無法要求他們采取措施監(jiān)督、管控本國國民在ABNJ的活動(dòng)。未來對馬尾藻海模式的借鑒或改革均需要處理這兩個(gè)方面的問題。

五、對海上絲綢之路沿線區(qū)域海洋治理合作的啟示

（一）東北大西洋和馬尾藻海海洋治理合作經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

很顯然，馬尾藻海合作機(jī)制與東北大西洋地區(qū)的OSPAR模式存在著很大不同，這些區(qū)別主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，作為協(xié)調(diào)與合作中心的參與方不同，前者涉及到大量非政府間國際組織、社會團(tuán)體及具有國際影響力的個(gè)人的參與，后者主要是由分享共同價(jià)值觀念、具有共同利益需求、抱有相同目的和強(qiáng)烈意愿的主權(quán)國家組成。其次，合作框架產(chǎn)生的形式、法律性質(zhì)以及目的不同，前者是通過沒有國際法律約束力的文件建立起來的國內(nèi)法律實(shí)體，它不享有任何海洋治理權(quán)能，它只能利用現(xiàn)有國際機(jī)構(gòu)，通過與這些國際機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作從而實(shí)現(xiàn)治理馬尾藻海的目的，因此設(shè)立馬尾藻海聯(lián)盟或委員會最重要的目的是與國際機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作。OSPAR機(jī)制下是通過締結(jié)國際條約建立OSPAR委員會，其本身就被公約賦予海洋治理權(quán)能，是當(dāng)前最重要的海洋治理主體之一，進(jìn)行國際合作是為了更好發(fā)揮自己的職能。再者，馬尾藻海模式由于缺乏固定的組織結(jié)構(gòu)，其活動(dòng)資金很大程度上依賴私人捐贈(zèng)者隨機(jī)投入的資金，因此其活動(dòng)資金并不充裕且受制于個(gè)人團(tuán)體。相較而言，OSPAR模式下存在一個(gè)固定的組織結(jié)構(gòu)，成員方可以保證該組織的運(yùn)行，該組織也可以利用各方資源達(dá)成其工作目標(biāo)。最后，馬尾藻海域建立起來的合作機(jī)制自由松散，建立這種機(jī)制的時(shí)間成本和經(jīng)濟(jì)成本較低，因此較為容易產(chǎn)生，但是這也導(dǎo)致該機(jī)制碎片化的運(yùn)行形態(tài)，長期以來低效運(yùn)行；?David Freestone，“Can Existing Institutions Protect Biodiversity in Areas Beyond National Jurisdiction？ Experiences from Two On-Going Processes”，Marine Policy，Vol.49，NO.4，2014，p.167-175.以O(shè)SAPR委員會為中心的合作機(jī)制嚴(yán)密且高效，但它需要談判締結(jié)國際條約，成立國際組織，因此耗時(shí)耗力，但是由于締約方的支持，該機(jī)制一直保持著相對高效的運(yùn)行。

上述兩種國際合作機(jī)制在制度設(shè)計(jì)上的區(qū)別決定這兩種機(jī)制分別適用于不同的區(qū)域，具體而言：東北大西洋的OSPAR模式適用于那些區(qū)域內(nèi)國家抱有相同海洋治理觀念、海洋政策趨同同時(shí)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相當(dāng)?shù)牡貐^(qū)，因?yàn)橹挥性谶@樣的地區(qū)才有可能建立起組織嚴(yán)密的區(qū)域海洋治理機(jī)構(gòu)并保證其高效運(yùn)作。除了像馬尾藻海這樣地理位置較為特殊的海域，馬尾藻海模式也能夠滿足那些區(qū)域內(nèi)國家既不愿讓渡主權(quán)又不用投入太多財(cái)政支持，但又希望通過國際合作建立海洋保護(hù)區(qū)進(jìn)行海洋治理的情況，這些國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，區(qū)域內(nèi)海洋治理水平也一般，但在提高區(qū)域內(nèi)海洋治理方面抱有強(qiáng)烈的意愿。

（二）對構(gòu)建海上絲綢之路區(qū)域海洋治理合作機(jī)制的啟示

海洋治理合作機(jī)制的構(gòu)建涉及多層次和多種行為體的管理機(jī)制與爭議解決機(jī)制，具有明顯的全球治理屬性。海上絲綢之路涉及海域眾多，特點(diǎn)也各不相同，因此我國與相關(guān)國家談判制定一套統(tǒng)一的海洋治理合作機(jī)制并不可行。相反，海上絲綢之路海洋治理合作機(jī)制的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)因地制宜，充分發(fā)揮區(qū)域機(jī)構(gòu)或條約的作用，通過借鑒東北大西洋和馬尾藻海國際合作機(jī)制的成功經(jīng)驗(yàn)，從而適當(dāng)時(shí)候在ABNJ建立海洋保護(hù)區(qū)。筆者認(rèn)為東北大西洋和馬尾藻國際合作機(jī)制對于構(gòu)建海上絲綢之路海洋治理合作機(jī)制的啟示主要可以從以下幾個(gè)方面來理解：

第一，在該區(qū)域內(nèi)成立協(xié)調(diào)與合作中心，無論該中心是否具備國際法主體地位，它作為核心機(jī)構(gòu)必須能利用各種方法、各方資源處理不同國際機(jī)構(gòu)間的關(guān)系，加強(qiáng)各機(jī)構(gòu)之間的合作。比如，作為東南亞最具影響力的國際組織，東盟可以發(fā)揮協(xié)調(diào)與合作中心的作用，效仿OSPAR委員會，積極推動(dòng)在ABNJ建立和管理海洋保護(hù)區(qū)。當(dāng)然，作為該地區(qū)重大利益攸關(guān)方，我國也可以主張以中國與東盟10+1領(lǐng)導(dǎo)人峰會為基礎(chǔ)，建立一個(gè)新的中國能夠充分參與的協(xié)調(diào)與合作中心，以共同處理這一區(qū)域的海洋治理問題。

第二、重視利用軟法機(jī)制或軟法安排以協(xié)調(diào)不同國際機(jī)構(gòu)間的關(guān)系。OSPAR模式下簽訂的諒解備忘錄和《集體協(xié)議》以及馬尾藻海模式下最為重要的文件《漢密爾頓宣言》都具有軟法屬性，這種軟法機(jī)制是對以“國家同意”為基礎(chǔ)的國際法的突破和創(chuàng)新，從實(shí)踐效果來看，它不僅能吸引更多的參與方，也能最大程度的得到它們的遵守。?Nico Krisch，“The Decay of Consent：International Law in An Age of Global Public Goods”，American Journal of International Law，Vol.108，NO.1，2014，pp.1-40.在硬法機(jī)制面臨著“國家同意”門檻的情況下，國家或國際組織利用軟法文件建立合作關(guān)系是當(dāng)前國際法上的流行現(xiàn)象。東盟、南太平洋常設(shè)委員會分別于我國簽署了合作協(xié)議，這些協(xié)議具有軟法性質(zhì)，將來可以以這些合作協(xié)議為模板，構(gòu)建與國際機(jī)構(gòu)間的合作關(guān)系。

第三、不同國際機(jī)構(gòu)間的合作可以先從雙邊路徑開始，隨后再過渡到多邊層面。雙邊合作可采用的形式多樣，不同機(jī)構(gòu)制定的措施出現(xiàn)矛盾的時(shí)候也更容易協(xié)調(diào)，因此初期采用雙邊合作更易取得成功。在雙邊合作數(shù)量足夠多、合作效果足夠好的情況下，建立一個(gè)類似OSPAR《集體協(xié)議》的多邊合作框架，將這些雙邊安排納入其中以過渡到多邊層面。畢竟只有建立一個(gè)多方參與的合作機(jī)制才能更有效的進(jìn)行海洋治理。

第四、在建立合作機(jī)制的時(shí)候必須納入那些在全球和區(qū)域范圍內(nèi)具有重要影響力的海洋治理機(jī)構(gòu)，考慮到漁業(yè)、海洋運(yùn)輸業(yè)、海底礦產(chǎn)資源開發(fā)構(gòu)成了當(dāng)前海洋經(jīng)濟(jì)的主流，應(yīng)當(dāng)將與FAO、IMO以及ISA這三個(gè)國際機(jī)構(gòu)建立合作關(guān)系放在首要位置。此外，海洋生物多樣性保護(hù)是當(dāng)前海洋治理的重要內(nèi)容之一，2010年《海洋生物多樣性公約》（CBD）大會啟動(dòng)了具有重要生態(tài)或生物意義的海洋區(qū)域（EBSA）描述，并制定了一套科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)上，西南太平洋、西印度洋、地中海地區(qū)等海上絲綢之路沿線海域都已經(jīng)識別了不少EBSAs，?具體信息可以參考CBD成員國會議上作出的所有的EBSAs，https：//www.cbd.int/ebsa/ebsas.因此未來就海洋治理展開合作，尤其是建立公海保護(hù)區(qū)的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)重視CBD大會在描述EBSA上所取得的成果。

第五、充分發(fā)揮區(qū)域內(nèi)國家在其作為成員的國際組織內(nèi)部的作用。國家在國際組織內(nèi)部展開活動(dòng)不僅可以促使這些國際組織制定適用于該區(qū)域海洋治理的專門措施，從而約束區(qū)域外國家在該區(qū)域的行為；更重要的是，由于區(qū)域內(nèi)國家一般是多個(gè)國際組織的成員方，它們在國際組織內(nèi)部的活動(dòng)本身也可以促使這些不同的國際組織減少分歧，避免制定的措施出現(xiàn)沖突，從而促進(jìn)它們在區(qū)域內(nèi)的合作。我國是諸多國際組織的重要成員國，在這些國際組織內(nèi)部掌握一定的話語權(quán)，在推動(dòng)國際組織作出決議方面具有一定優(yōu)勢，這將有利于我國以正式成員身份或觀察員身份切實(shí)參加到區(qū)域海洋治理中來。

最后，重視非政府間國際組織、社會團(tuán)體和個(gè)人的參與。無論東北大西洋模式還是馬尾藻海模式都起源于非政府組織的倡議，都有非政府組織的密切參與，?David Freestone ，“ Can Existing Institutions Protect Biodiversity in Areas Beyond National Jurisdiction？ Experiences from Two On-Going Processes”，Marine Policy，Vol.49，NO.4，2014，pp.167-175.馬尾藻海模式更是納入了各種社會團(tuán)體以及在海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域德高望重的人士，這些足以表明當(dāng)前的海洋治理已經(jīng)超出了主權(quán)國家和政府間國際組織的能力范疇，非政府機(jī)構(gòu)扮演者越來越重要的角色。這些非官方機(jī)構(gòu)不僅具備很強(qiáng)的主觀能動(dòng)性，愿意花費(fèi)時(shí)間和精力投入到海洋治理中，它們本身也具備豐富的資源和技能，既有能力直接參與海洋治理，也可以作為潤滑劑協(xié)調(diào)不同國際機(jī)構(gòu)間的關(guān)系。就我國而言，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)民間團(tuán)體積累參與海洋治理的經(jīng)驗(yàn)，培養(yǎng)其進(jìn)行海洋治理的能力。通過邀請非政府組織、社會團(tuán)體、個(gè)人等在海洋治理中扮演重要角色的主體參加研討會、學(xué)術(shù)論壇或短期培訓(xùn)等交流項(xiàng)目，建立民間長效合作機(jī)制，進(jìn)而在區(qū)域海洋治理中發(fā)揮積極作用。