黨內(nèi)巡視制度功能的新闡釋

侯學(xué)賓 陳越甌

摘要：自黨的十八大以來(lái)，黨內(nèi)巡視制度作為全方位、開(kāi)創(chuàng)性改革的重要一環(huán)，被賦予了新的活力和功能，逐步形成以“全國(guó)一盤棋”為目標(biāo)，以“千里眼”為基礎(chǔ)，同時(shí)以“關(guān)鍵少數(shù)”和“把紀(jì)律挺在前面”為對(duì)象和手段的實(shí)踐新特性。在類型化黨內(nèi)巡視制度的功能特性時(shí)，從督促檢查機(jī)制、信息搜集機(jī)制、治理規(guī)則機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制四個(gè)方面分析和總結(jié)黨內(nèi)巡視制度的“代償”功能。正是“黨政合理分工”與“黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”共同形塑了黨內(nèi)巡視制度的“代償”功能。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)巡視制度;代償;黨政分工;黨政復(fù)合關(guān)系

中圖分類號(hào)：D262.6文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1007-9092（2019）05-0078-010

一、引言

自黨的十八大召開(kāi)到2017年6月止，第十八屆中央的巡視工作已開(kāi)展十二輪，先后完成對(duì)省區(qū)市、中管國(guó)有重要骨干企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)、中央和國(guó)家機(jī)關(guān)、中管高校的巡視工作，在黨的歷史上首次實(shí)現(xiàn)一屆任期巡視全覆蓋。①緊接著黨的十九大在黨章修改中，明確將巡視單列一條，更加具體地規(guī)定巡視制度的要求、任務(wù)和內(nèi)容。②在黨內(nèi)巡視制度日益常規(guī)化和制度化的過(guò)程中，我們不禁反思黨內(nèi)巡視制度只是發(fā)揮反腐的作用嗎？只是從嚴(yán)治黨要求的制度化嗎？對(duì)這些問(wèn)題的回答，關(guān)涉到黨內(nèi)巡視制度在我國(guó)黨政體制和國(guó)家治理格局中的功能定位問(wèn)題。

黨內(nèi)巡視制度及其功能越來(lái)越引起學(xué)界的重視，研究路徑和觀點(diǎn)主要集中于“治黨論”與“黨治論”。③ “治黨論”將巡視制度作為政黨自身的組織建設(shè)手段，納入從嚴(yán)治黨的范疇，強(qiáng)調(diào)該制度的建立與完善是執(zhí)政黨內(nèi)部制度（特別是監(jiān)督制度）的創(chuàng)新。④“黨治論”則將巡視制度的建立視為提升黨的執(zhí)政能力的重要組成部分，關(guān)注該制度在國(guó)家治理體系中的角色與功能，進(jìn)一步揭示黨內(nèi)制度對(duì)行政系統(tǒng)的外部效應(yīng)。馬靜、岳軍：《巡視制度在我國(guó)公共服務(wù)需求表達(dá)中的應(yīng)用研究》，《社會(huì)科學(xué)研究》，2014年第6期;別紅暄：《巡視制度與中國(guó)國(guó)家建設(shè)》，《廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2017年第3期;豐清：《“巡”出好干部》，《人民論壇》，2015年第13期。這兩種分析路徑都具有一定解釋力，但同時(shí)存在著不可忽視的缺陷。第一，兩者都將黨內(nèi)巡視制度的功能定位于反腐，作一種標(biāo)簽化、靜態(tài)化處理。諸如很多學(xué)者將其視為反腐敗工作中的“鎮(zhèn)妖之寶”，甚至將黨內(nèi)巡視制度的功能與反腐畫上等號(hào)。陳越甌、侯學(xué)賓：《巡視組為什么那么“?！薄?，《方圓》，2015年第15期。第二，“治黨論”將黨內(nèi)巡視制度的功能局限于黨內(nèi)，沒(méi)有意識(shí)到制度設(shè)立后的運(yùn)作過(guò)程本身不是孤立的，其功能的發(fā)揮與所處制度環(huán)境中的各要素之間相互影響。第三，雖然“黨治論”注意到黨內(nèi)巡視制度在運(yùn)行中與外部環(huán)境的互動(dòng)，比如作為黨內(nèi)制度的巡視制度如何處理與其他國(guó)家正式制度之間的關(guān)系。但相關(guān)研究?jī)?nèi)容過(guò)于零散，不成體系。諸如有學(xué)者曾提出黨內(nèi)巡視制度應(yīng)擔(dān)負(fù)諸多公共職能，但卻無(wú)法解釋原本應(yīng)由行政系統(tǒng)處理的問(wèn)題是在什么樣的“語(yǔ)境”下需要黨內(nèi)制度給予“救急”。因此，對(duì)黨內(nèi)巡視制度功能的研究需要在“黨治論”的研究路徑下進(jìn)行更加精細(xì)化的推進(jìn)：從中國(guó)特色黨政復(fù)合體制的角度出發(fā)，分析黨內(nèi)巡視制度在整個(gè)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中所扮演的角色和功能。

本文意圖對(duì)十八大以來(lái)黨內(nèi)巡視制度的實(shí)踐進(jìn)行事實(shí)描述和概括，從四個(gè)方面提煉黨內(nèi)巡視制度的實(shí)踐新特征。在此基礎(chǔ)上，本文提出在國(guó)家治理體系與黨政復(fù)合體制下，黨內(nèi)巡視制度主要發(fā)揮一種“代償”功能，也就是說(shuō)當(dāng)行政系統(tǒng)的常態(tài)治理能力不足或失效，致使國(guó)家無(wú)法通過(guò)“制度化、常規(guī)化和專業(yè)化”馮仕政：《中國(guó)國(guó)家運(yùn)動(dòng)的形成與變異：基于政體的整體性解釋》，《開(kāi)放時(shí)代》，2011年第1期。途徑實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的情況下，黨內(nèi)巡視制度通過(guò)政治手段“代償”政府常態(tài)治理能力存在的缺陷，并促使其恢復(fù)正?；蛴袡C(jī)更新。更進(jìn)一步，黨內(nèi)巡視制度“代償”功能存在的制度前提是黨政合理分工，而功能實(shí)現(xiàn)的制度保障是依靠黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

二、 黨內(nèi)巡視制度的實(shí)踐新特征

黨內(nèi)巡視制度作為一種戰(zhàn)略性安排，其運(yùn)行方式和實(shí)踐特征與特定時(shí)期內(nèi)黨所面臨的環(huán)境和任務(wù)密切相關(guān)，具有很強(qiáng)的政治性、導(dǎo)向性與時(shí)效性。在民主革命時(shí)期，貫徹中央意志、強(qiáng)化組織聯(lián)系成為戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境下黨內(nèi)巡視制度的首要任務(wù)。在改革開(kāi)放三十年中，圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)和依法治國(guó)的重要目標(biāo)，黨內(nèi)巡視制度逐步走向規(guī)范化，并以此為基礎(chǔ)力圖巡查各地各部門在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面執(zhí)行黨的路線方針政策和決議、決定的情況。自黨的十八大以來(lái)，黨內(nèi)巡視制度作為全方位、開(kāi)創(chuàng)性改革的重要一環(huán)，被賦予了新的活力和功能，逐步形成以“全國(guó)一盤棋”為目標(biāo)，以“千里眼”為基礎(chǔ)，同時(shí)以“關(guān)鍵少數(shù)”和“把紀(jì)律挺在前面”為對(duì)象和手段的實(shí)踐新性狀。

（一） 巡視目標(biāo)：“全國(guó)一盤棋”

“巡視，是政治巡視而非業(yè)務(wù)巡視”，這是十八大以來(lái)黨中央對(duì)于巡視制度的重新定位。突出“政治巡視”，意味著“巡視要旗幟鮮明講政治”，而最大的政治就是“落實(shí)黨中央的精神、貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神”，“把維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)作為根本政治任務(wù)”。楊曉超：《增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)” 深化政治巡視》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》，2017年3月8日，第5版。維護(hù)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，就是維護(hù)中央之于各地方、部門的最高權(quán)威，確保地方與中央步調(diào)一致。十八大以來(lái)的運(yùn)行實(shí)踐正體現(xiàn)出黨內(nèi)巡視制度旨在實(shí)現(xiàn)“全國(guó)一盤棋”的目標(biāo)。

“全國(guó)一盤棋”呈現(xiàn)出一體兩面的內(nèi)涵：一方面，中央具有獲得所有地方服從的合法性與權(quán)威性;另一方面，中央政令在全國(guó)得到實(shí)踐上的一體遵從。前者主要由憲制配置和觀念機(jī)制加以維系，而后者則依賴中央對(duì)于地方執(zhí)行情況的巡查，最終“保證中央政令暢通”。十八大以來(lái)的實(shí)踐表明，巡視工作已經(jīng)形成了以中央巡視為核心，以各省區(qū)市黨委巡視、中央有關(guān)部委、中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨組（黨委）巡視為兩翼，以市縣巡查為末梢的“一體化”巡視格局。“條塊并進(jìn)”的思路暗含著“一視同仁”的要求，要求地方政府以及各部門均要強(qiáng)化“全國(guó)一盤棋”的理念，自覺(jué)維護(hù)黨中央的權(quán)威，做到令行禁止。在此基礎(chǔ)上，巡視制度從“量”與“質(zhì)”兩方面扮演著中央對(duì)地方“督促檢查機(jī)制”的角色，在實(shí)質(zhì)意義上推動(dòng)國(guó)家治理走向“全國(guó)一盤棋”。

在“量”的方面，巡視的“范圍”與“頻次”擴(kuò)大。對(duì)于巡視“范圍”，《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視條例》（以下簡(jiǎn)稱“《巡視條例》”）經(jīng)過(guò)兩次修訂，將人大常委會(huì)、政協(xié)、人民法院、人民檢察院、國(guó)有企業(yè)等主體納入，在橫向上擴(kuò)大了巡視范圍，同時(shí)經(jīng)由市縣巡查制度以及中央有關(guān)部委、中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨組（黨委）巡視在縱向上擴(kuò)大了巡視范圍;對(duì)于巡視“頻次”，不斷推出常規(guī)巡視外的專項(xiàng)巡視、機(jī)動(dòng)巡視等新型巡視方式，并采用“一拖X”的形式進(jìn)行批量巡視，“簡(jiǎn)化程序、直奔主題”，逐步提高巡視的頻率以及效果，實(shí)現(xiàn)“一屆任期巡視全覆蓋”。在“質(zhì)”的方面，黨內(nèi)巡視“內(nèi)容”的質(zhì)量逐步提升。巡視不同于政府內(nèi)部指向具體問(wèn)題解決的“專項(xiàng)行動(dòng)”，而是從政治高度查找政府在追求績(jī)效中出現(xiàn)的問(wèn)題，并將這些問(wèn)題轉(zhuǎn)化為執(zhí)政黨意識(shí)形態(tài)中的政治問(wèn)題，即要“著力發(fā)現(xiàn)違反群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律、生活紀(jì)律，搞形式主義、官僚主義、享樂(lè)主義和奢靡之風(fēng)等問(wèn)題”（《巡視條例》第15條），從而在執(zhí)政黨層面實(shí)現(xiàn)地方服從中央，全黨服從中央。

（二） 巡視機(jī)制：“千里眼”

在新時(shí)期的巡視工作中，“發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，形成震懾”是文件中頻繁出現(xiàn)的話語(yǔ)。黨內(nèi)巡視在實(shí)踐中涵蓋了解實(shí)情、歸納總結(jié)、提出意見(jiàn)、促進(jìn)解決等一系列要求，且巡視要求被提高到“對(duì)重大問(wèn)題應(yīng)該發(fā)現(xiàn)而沒(méi)有發(fā)現(xiàn)就是失職，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題沒(méi)有客觀匯報(bào)就是瀆職”《中央巡視組將對(duì)北京、天津等地開(kāi)展常規(guī)巡視》，《成都晚報(bào)》，2014年3月16日，第2版。的高度。這表明，巡視制度恰似黨中央的“千里眼”機(jī)制，旨在確保中央及時(shí)獲知地方的真實(shí)信息，找出阻礙“全國(guó)一盤棋”格局實(shí)現(xiàn)的癥結(jié)所在，從而為全面從嚴(yán)治黨與全面深化改革提供信息支撐。

巡視制度是獨(dú)立于行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的信息傳遞渠道，具有“一竿子捅到底”的制度設(shè)計(jì)特征。《巡視條例》授權(quán)中央以及省一級(jí)巡視組針對(duì)巡視工作中的重要情況和重大問(wèn)題，在規(guī)定條件下可以直接向中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)（一般由中央紀(jì)委書記兼任）或省、自治區(qū)、直轄市黨委書記報(bào)告，這樣就能使中央擺脫行政系統(tǒng)內(nèi)部冗雜的層級(jí)設(shè)置，直接獲取“一手資料”。這種新特征促使巡視制度在信息搜集上實(shí)現(xiàn)“量”與“質(zhì)”的雙重提升。第一，以“一竿子捅到底”為基礎(chǔ)，巡視制度在“量”上強(qiáng)調(diào)“廣泛聽(tīng)取各層級(jí)、各界別、各部門、各方面的意見(jiàn)和建議，作出全面客觀的分析和判斷”，“巡視工作要著力打造民意反映平臺(tái)”。《〈中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例〉釋義》編寫組編：《〈中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例〉釋義》，中國(guó)方正出版社2015年版，第95頁(yè)。第二，巡視制度在“質(zhì)”上拓展信息搜集的深度。違紀(jì)違法問(wèn)題線索的搜集只是巡視工作的一部分，更為重要的是搜集“普遍性、傾向性和其他重大問(wèn)題”。“著眼于全面深化改革總目標(biāo)……從完善體制機(jī)制、加強(qiáng)監(jiān)督管理上，提出針對(duì)性、操作性強(qiáng)的意見(jiàn)建議，為協(xié)調(diào)推進(jìn)‘四個(gè)全面戰(zhàn)略布局和‘五位一體建設(shè)提供決策參考”，體現(xiàn)出黨內(nèi)巡視制度在國(guó)家治理體系中的獨(dú)特作用。《〈中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例〉釋義》編寫組編：《〈中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例〉釋義》，中國(guó)方正出版社2015年版，第154頁(yè)。

（三）巡視手段：“把紀(jì)律挺在前面”

堅(jiān)持思想建黨與制度建黨相結(jié)合，做到用制度管權(quán)管事管人，“制度”成為新時(shí)期黨內(nèi)巡視推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“全國(guó)一盤棋”的重要抓手。“把紀(jì)律挺在前面”，是指紀(jì)法分開(kāi)，將黨的紀(jì)律與規(guī)矩前置，用紀(jì)律的尺子衡量被巡視黨組織和黨員干部的行為。“挺在前面”有兩層含義：其一是時(shí)間意義上的“前置”，這表現(xiàn)為所謂的“抓早抓小”;其二是程度意義上的“前置”，強(qiáng)調(diào)實(shí)行“紀(jì)嚴(yán)于法”。

第一，巡視制度的“抓早抓小”與監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)” 的前兩種相對(duì)應(yīng)，這要求在展開(kāi)巡視工作時(shí)，從小職務(wù)、小問(wèn)題、小傾向上抓起，將巡視監(jiān)督的關(guān)口前移，抓早抓小。例如2015年《巡視條例》修訂時(shí)，特別將巡視信訪受理對(duì)象“由原來(lái)的被巡視黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員，延伸至下一級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人。因?yàn)楸谎惨朁h組織下一級(jí)主要負(fù)責(zé)人是被巡視黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員的重要來(lái)源”?！丁粗袊?guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例〉釋義》編寫組編：《〈中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例〉釋義》，中國(guó)方正出版社2015年版，第160頁(yè)。

第二，“紀(jì)嚴(yán)于法”主要是指“標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格”，強(qiáng)調(diào)把紀(jì)律挺在法律的前面，在法律不便調(diào)整的領(lǐng)域與法律不能調(diào)整的領(lǐng)域樹(shù)立起嚴(yán)密的紀(jì)律之網(wǎng)?！安槐阏{(diào)整的領(lǐng)域”，是指執(zhí)政黨傳統(tǒng)治理手段適用的領(lǐng)域，國(guó)家法律因其公共性不便涉足，政治紀(jì)律與規(guī)矩所覆蓋的范圍是典型代表?！安荒苷{(diào)整的領(lǐng)域”主要是指國(guó)家法律不能設(shè)定更高義務(wù)的領(lǐng)域，道德紀(jì)律所覆蓋的范圍是典型代表。近年來(lái)，有悖于社會(huì)公德、職業(yè)道德、家庭美德的行為成為違紀(jì)線索搜集的突破口，此時(shí)黨紀(jì)體現(xiàn)出黨組織的道德權(quán)威。

（四） 巡視對(duì)象：“關(guān)鍵少數(shù)”

實(shí)現(xiàn)“全國(guó)一盤棋”，既要依靠“將紀(jì)律挺在前面”的制度設(shè)計(jì)，也要依靠黨員的一體遵從，而黨員領(lǐng)導(dǎo)干部作為黨的事業(yè)的骨干更應(yīng)起模范帶頭作用。十八大以來(lái)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在政治舞臺(tái)上的“影像”被呈現(xiàn)為“關(guān)鍵少數(shù)”這一新提法，他們是層層權(quán)力歸結(jié)的中心。巡視制度在推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“全國(guó)一盤棋”的過(guò)程中，緊緊圍繞“關(guān)鍵少數(shù)”，表現(xiàn)出既“監(jiān)督”又“依賴”的對(duì)立統(tǒng)一形態(tài)。

十八大以來(lái)的巡視制度明確監(jiān)督對(duì)象主要是黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員，而其中的領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人則是重點(diǎn)。以此為基礎(chǔ)，抽查核實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的情況、與被巡視黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員進(jìn)行談話等一系列監(jiān)督到人、責(zé)任到人的制度被搭建起來(lái)，意味著執(zhí)政黨的傳統(tǒng)治理手段能經(jīng)由“人對(duì)人”的方式再次得以適用，其中特別是要著力發(fā)現(xiàn)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部是否存在“團(tuán)團(tuán)伙伙、拉幫結(jié)派，是否拉拉扯扯、講哥們兒義氣”《〈中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例〉釋義》編寫組編：《〈中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例〉釋義》，中國(guó)方正出版社2015年版，第143頁(yè)。等違反政治規(guī)矩的現(xiàn)象。巡視制度通過(guò)抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，相當(dāng)于消解以“關(guān)鍵少數(shù)”為圓心，以“人身依附關(guān)系”為半徑的利益共同體，力求維護(hù)黨中央權(quán)威、維護(hù)黨內(nèi)團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，凈化黨的政治生態(tài)。

“關(guān)鍵少數(shù)”也是當(dāng)下中國(guó)政治運(yùn)行中不可或缺的要素，因此，巡視制度對(duì)于“關(guān)鍵少數(shù)”體現(xiàn)出了“保護(hù)性監(jiān)督”的特點(diǎn)?！氨Ｗo(hù)性監(jiān)督”與“對(duì)抗性監(jiān)督”相對(duì)，是指監(jiān)督者和被監(jiān)督者在整個(gè)監(jiān)督過(guò)程中呈現(xiàn)合作的態(tài)勢(shì)，在根本目標(biāo)上是一致的，寓監(jiān)督于支持中，在監(jiān)督中推進(jìn)工作。王若磊：《“保護(hù)性監(jiān)督”抑或“對(duì)抗性監(jiān)督”？》，《人民之聲》，2014年第8期。十八大以來(lái)的巡視制度在以黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員為監(jiān)督對(duì)象的同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)黨委“五人小組”對(duì)巡視工作的領(lǐng)導(dǎo)、推動(dòng)作用?！啊迦诵〗M要認(rèn)真聽(tīng)取每輪巡視情況匯報(bào)，黨委書記必須旗幟鮮明，對(duì)重點(diǎn)問(wèn)題、重點(diǎn)人和重點(diǎn)事提出具體處置要求”《〈中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例〉釋義》編寫組編：《〈中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例〉釋義》，中國(guó)方正出版社2015年版，第91頁(yè)。，“黨委書記作為第一責(zé)任人，既要掛帥，又要出征”?！丁粗袊?guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例〉釋義》編寫組編：《〈中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例〉釋義》，中國(guó)方正出版社2015年版，第85頁(yè)。

三、“代償”：黨內(nèi)巡視制度的功能表現(xiàn)

十八大以來(lái)黨內(nèi)巡視實(shí)踐的新特征，展現(xiàn)出該制度并不單純是執(zhí)政黨內(nèi)部傳統(tǒng)治理手段的延續(xù)，而更有可能是中國(guó)特色黨政體制下新的國(guó)家治理措施。因此，理解巡視制度的功能不能局限在黨的系統(tǒng)內(nèi)部，而是需要在黨-政二元關(guān)系的范疇內(nèi)進(jìn)行考察。該制度的功能具有明顯和積極的“外部溢出效應(yīng)”，這種溢出效應(yīng)的擴(kuò)散方向主要針對(duì)行政系統(tǒng)。如何用一個(gè)概念或范疇精準(zhǔn)界定和概括巡視制度在實(shí)踐中透過(guò)黨的系統(tǒng)滲透、擴(kuò)散和外溢到行政系統(tǒng)的過(guò)程、機(jī)制和特性，是一個(gè)艱巨的理論難題。

本文試圖運(yùn)用“代償”概念進(jìn)行涵攝和概括，這個(gè)概念源自于醫(yī)學(xué)領(lǐng)域，主要指“某些器官因疾病受損后，機(jī)體調(diào)動(dòng)未受損部分和有關(guān)的器官、組織或細(xì)胞來(lái)替代或補(bǔ)償其所缺損的功能”。中國(guó)大百科全書總編委員會(huì)編：《中國(guó)大百科全書（現(xiàn)代醫(yī)學(xué)）》（第一冊(cè)），中國(guó)大百科全書出版社2002年版，第197頁(yè)?！按鷥敗卑l(fā)生于機(jī)體功能失靈的特殊情形下：作為“代償”基礎(chǔ)的替代性機(jī)體都有一定的儲(chǔ)備力，且具有極強(qiáng)的易變性，一旦發(fā)生生理性需要，就會(huì)快速調(diào)動(dòng)體內(nèi)相關(guān)資源實(shí)現(xiàn)替代或補(bǔ)償功能。這種“代償”不是一種代替，最終是為了被替代性機(jī)體的恢復(fù)。中國(guó)大百科全書總編委員會(huì)編：《中國(guó)大百科全書（現(xiàn)代醫(yī)學(xué)）》（第一冊(cè)），中國(guó)大百科全書出版社2002年版，第197頁(yè)。在黨-政復(fù)合制度中，當(dāng)行政系統(tǒng)的常態(tài)治理能力存在不足和缺陷時(shí)，行政系統(tǒng)自身難以應(yīng)對(duì)這種治理失靈，或者應(yīng)對(duì)成本過(guò)高，那么黨的系統(tǒng)的巡視制度就扮演了發(fā)揮“代償”功能的替代性機(jī)體角色。而黨內(nèi)巡視制度則正是憑借對(duì)于體制內(nèi)相關(guān)資源極快、極強(qiáng)的調(diào)動(dòng)能力，促進(jìn)行政系統(tǒng)常態(tài)治理能力的恢復(fù)與有機(jī)更新，從而推動(dòng)國(guó)家治理的規(guī)范化發(fā)展。

根據(jù)黨內(nèi)巡視制度的實(shí)踐，這種“代償”功能主要體現(xiàn)四個(gè)方面：督促檢查機(jī)制、信息搜集機(jī)制、治理規(guī)則機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。因此我們將從這四個(gè)方面來(lái)總結(jié)和分析巡視制度如何呈現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)對(duì)行政系統(tǒng)的“代償”功能。

（一） 督促檢查機(jī)制的“代償”

在行政系統(tǒng)的治理結(jié)構(gòu)中，超大國(guó)家治理規(guī)模意味著必然要賦予各級(jí)地方政府一定的靈活執(zhí)行權(quán)力，但是這種“靈活”會(huì)在實(shí)踐中演變成為各級(jí)地方政府特別是基層政府的“亂作為”與“不作為”。前者是指地方政府為追求目標(biāo)實(shí)現(xiàn)而“不擇手段”，逾越權(quán)力正常運(yùn)行邊界，如為追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)大搞“土地財(cái)政”，帶來(lái)“95%被巡視省份發(fā)現(xiàn)地產(chǎn)腐敗”。劉德炳：《中央巡視組：地產(chǎn)腐敗是重災(zāi)區(qū)》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，2014年第30期。后者主要是指“不愿為”，即地方政府參與“政治錦標(biāo)賽”的動(dòng)力僅限于圍繞中央政府所設(shè)定的有利自身的目標(biāo)，而忽視了地方政府最基本的實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的任務(wù)，“民生腐敗”現(xiàn)象突出。

地方與中央的步調(diào)不一已經(jīng)刺激到單一制總基調(diào)的神經(jīng)，迫使中央政府把督促檢查工作上升為政府工作重要組成部分的高度，強(qiáng)調(diào)要把督促檢查工作貫穿于政府工作的全過(guò)程。關(guān)于中央政府對(duì)于政府督促檢查工作的設(shè)計(jì)，參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府督促檢查工作的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2014]42號(hào)）。但是，中央與地方關(guān)系中自上而下的多層級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)影響了行政系統(tǒng)自身的糾偏能力。實(shí)踐中“共謀”現(xiàn)象的大量存在導(dǎo)致中央政府的督促檢查措施常流于形式。第一，就“塊塊”關(guān)系而言，上下級(jí)政府在“行政發(fā)包制”下身兼“運(yùn)動(dòng)員”與“裁判員”雙重角色，既要承受上級(jí)“一刀切”政策與實(shí)際情況的不兼容而“變通”執(zhí)行政策，也要通過(guò)強(qiáng)激勵(lì)機(jī)制促使下級(jí)完成本級(jí)下發(fā)或轉(zhuǎn)發(fā)的“任務(wù)”。雙重角色層層復(fù)制，導(dǎo)致上下級(jí)政府為維護(hù)地方利益而聯(lián)合起來(lái)以應(yīng)付檢查。第二，就“條塊”關(guān)系而言，“塊塊”對(duì)“項(xiàng)目制”下的“條條”有著資金需求，而“條條”在基層具體執(zhí)行任務(wù)時(shí)則要通過(guò)“塊塊”來(lái)統(tǒng)籌工作，相互需求很快發(fā)展為“條塊”共謀，共同致力于本轄區(qū)利益的最大化。周雪光：《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”》，《開(kāi)放時(shí)代》，2009年第12期;李元珍：《對(duì)抗、協(xié)作與共謀：條塊關(guān)系的復(fù)雜互動(dòng)》，《廣東社會(huì)科學(xué)》，2015年第6期。中央政府的督促檢查在“條”、“塊”上都遭到層層阻截，督促檢查效果不佳，影響“全國(guó)一盤棋”的實(shí)現(xiàn)。

面對(duì)行政系統(tǒng)在督促檢查機(jī)制上的失靈，分屬黨內(nèi)系統(tǒng)的巡視制度發(fā)揮了一種替代性的督促檢查功能，有效地實(shí)現(xiàn)了“代償”。第一，憑借“一體化”的巡視格局與“條塊并進(jìn)”的制度運(yùn)行思路，巡視制度使得中央的督促檢查網(wǎng)絡(luò)化，擺脫了原有的單一進(jìn)路。《巡視條例》修訂后，中央對(duì)省級(jí)巡視工作由“指導(dǎo)”變“領(lǐng)導(dǎo)”，實(shí)現(xiàn)了巡視業(yè)務(wù)的“準(zhǔn)垂直化”管理，“一竿子捅到底”的工作機(jī)制為突破“塊塊共謀”與“條塊共謀”打下了堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)。第二，通過(guò)增加巡視對(duì)象、巡視次數(shù)和細(xì)化檢查驗(yàn)收的內(nèi)容，巡視制度力圖實(shí)現(xiàn)更大范圍與頻率的“抽查”，以及對(duì)地方政績(jī)測(cè)算的質(zhì)量管控，由此擴(kuò)大“共謀”存在的機(jī)會(huì)成本，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式朝著中央所期望的科學(xué)方式轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)中央對(duì)地方行為的及時(shí)糾偏。第三，查擺問(wèn)題講求政治，一方面利于溯溪流而求淵源，在政治高度上總結(jié)這些豐富多面的問(wèn)題背后的制度原因;另一方面有利于統(tǒng)一查擺問(wèn)題時(shí)所遵循的根本標(biāo)準(zhǔn)，也為后續(xù)建章立制以及實(shí)現(xiàn)“全國(guó)一盤棋”打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

在行政系統(tǒng)中，由于中央集權(quán)制的“向上級(jí)負(fù)責(zé)”容易演化為“向直接上級(jí)負(fù)責(zé)”，而“直接上級(jí)”的權(quán)力核心依然指向“一把手”，這樣就容易在地方形成以“一把手”為核心的人身（權(quán)力）依附關(guān)系?！耙话咽帧钡谋O(jiān)督難題突出體現(xiàn)在“上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)，同級(jí)監(jiān)督太軟，下級(jí)監(jiān)督太難”《80后干部何以頻頻落馬》，《西昌都市報(bào)》，2018年6月12日，第A20版。。第一，“政治錦標(biāo)賽”下各級(jí)地方政府的“運(yùn)動(dòng)員”角色使得指標(biāo)達(dá)成被放在首要地位，黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任則相對(duì)忽視。政府內(nèi)部上下級(jí)的監(jiān)督常常被置于事務(wù)性考核之中，聽(tīng)匯報(bào)、要材料等方式使得“一把手”監(jiān)督流于形式。第二，同級(jí)政府組成人員共處于一個(gè)緊密的生態(tài)系統(tǒng)之中，官僚體制的封閉性以及因此形成的庇護(hù)關(guān)系導(dǎo)致同級(jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)監(jiān)督“一把手”的力度不夠。第三，“直接對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)”的現(xiàn)實(shí)使得下級(jí)政府組成人員晉升空間很大程度上被操之于上級(jí)“一把手”，抹殺了下級(jí)監(jiān)督的可能性。此外，耽于“一把手”在中國(guó)政治運(yùn)作中所處的“節(jié)點(diǎn)”地位，使得監(jiān)督陷入兩難。

行政系統(tǒng)內(nèi)“分散集權(quán)”的壟斷結(jié)構(gòu)呼喚一種“針對(duì)性監(jiān)督”，既可以使中央政府能夠處理地方政府“一把手”權(quán)力過(guò)分集中的問(wèn)題，又能防止破壞“行政發(fā)包制”的正常運(yùn)作。巡視制度對(duì)于“一把手”監(jiān)督機(jī)制的“代償”作用體現(xiàn)在圍繞“關(guān)鍵少數(shù)”精準(zhǔn)發(fā)力：首先，巡視制度破解了“上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)”與“下級(jí)監(jiān)督太難”的難題，并間接帶動(dòng)“同級(jí)監(jiān)督太軟”的解決。巡視組由中央派出，其權(quán)威來(lái)自中央，但與此同時(shí)，巡視組又深入被巡視單位，通過(guò)個(gè)別訪談、抽查個(gè)人檔案資料的方式詳細(xì)了解“一把手”的工作情況，從而拉近了上級(jí)紀(jì)檢機(jī)構(gòu)與受查對(duì)象的距離，同時(shí)保障下級(jí)監(jiān)督舉報(bào)的安全性。而針對(duì)“關(guān)鍵少數(shù)”嚴(yán)格適用政治紀(jì)律、政治規(guī)矩，清除“團(tuán)團(tuán)伙伙”，旨在消除圍繞“一把手”產(chǎn)生的人身依附關(guān)系，讓政治生態(tài)重歸“綠水青山”，從而為“同級(jí)監(jiān)督”營(yíng)造了良好的制度環(huán)境;其次，巡視制度的“保護(hù)性監(jiān)督”照顧到了“一把手”在當(dāng)下中國(guó)政治生活中的微妙地位，在把地方分權(quán)帶來(lái)的治理風(fēng)險(xiǎn)限制在可控范圍內(nèi)的同時(shí)，維系“行政發(fā)包制”的正常運(yùn)作，防止中央政府治理成本的放大。

四、黨內(nèi)巡視“代償”功能的

制度與觀念基礎(chǔ)巡視制度“代償”功能實(shí)現(xiàn)的背后，展現(xiàn)出一種新型的黨政互動(dòng)模式。需要繼續(xù)追問(wèn)的是，巡視制度的“代償”功能在新型的黨政互動(dòng)模式中是如何孕育而生的，或者說(shuō)“代償”功能的基礎(chǔ)是什么？在我們的慣常認(rèn)識(shí)中，行政系統(tǒng)的科層制設(shè)計(jì)憑借其專業(yè)分工、等級(jí)有序、照章辦事的形式理性特點(diǎn)能有效地將政治問(wèn)題趨向行政方式解決。所以，上述問(wèn)題可以轉(zhuǎn)化為：為什么要以執(zhí)政黨特有的治理手段來(lái)政治化地解決政府職能轉(zhuǎn)變中出現(xiàn)的行政問(wèn)題？為什么這種政治化的解決手段能夠成功？

我們必須將目光從西方政治學(xué)理論關(guān)于政黨和政府關(guān)系的一般模式上回轉(zhuǎn)到中國(guó)的政治現(xiàn)實(shí)和理論。在我國(guó)，執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)在國(guó)家政治生活中起主導(dǎo)作用的實(shí)現(xiàn)包含兩個(gè)重要方面：“一是中國(guó)共產(chǎn)黨自身具有高度的組織性和紀(jì)律性，是一個(gè)嚴(yán)格實(shí)行民主集中制的政黨;二是中國(guó)共產(chǎn)黨將自身的組織方法通過(guò)黨和國(guó)家體制拓展到整個(gè)社會(huì)，形成黨治國(guó)家格局”。景躍進(jìn)、陳明明、肖濱主編：《當(dāng)代中國(guó)政府與政治》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2016年版，第20頁(yè)。中國(guó)的各種政治關(guān)系和重要的政治現(xiàn)象背后都隱約浮現(xiàn)這種特殊的黨政復(fù)合關(guān)系，巡視制度“代償”功能的實(shí)現(xiàn)過(guò)程也不例外。具體而言，正是“黨政合理分工”與“黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”共同形塑了黨內(nèi)巡視制度的“代償”功能。

（一） 黨政合理分工是“代償”功能“存在”的基礎(chǔ)

黨政關(guān)系問(wèn)題的本質(zhì)是執(zhí)政黨如何領(lǐng)導(dǎo)并掌握國(guó)家政權(quán)，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)和治理。林尚立：《黨政關(guān)系建設(shè)的制度安排》，《理論參考》，2002年第8期。從建國(guó)初期到現(xiàn)在，我國(guó)的黨政關(guān)系經(jīng)歷了長(zhǎng)期的演變過(guò)程，當(dāng)下中國(guó)的黨政關(guān)系是建立在合理分工基礎(chǔ)上的復(fù)合模式。王岐山同志曾指出，“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，只有黨政分工、沒(méi)有黨政分開(kāi)，對(duì)此必須旗幟鮮明、理直氣壯”。何韜：《構(gòu)建黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的反腐敗體制 提高執(zhí)政能力 完善治理體系》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》，2017年3月6日，第2版?！包h政分工”是針對(duì)“黨政合一”與“黨政分開(kāi)”提出的中間概念，是指在絕不否定黨的領(lǐng)導(dǎo)的前提下，改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式與執(zhí)政方式，黨政之間在職能上分工，在載體上分開(kāi)，但執(zhí)政黨又要以一定方式領(lǐng)導(dǎo)或參與政權(quán)。張榮臣：《準(zhǔn)確把握“黨政分工”概念》，《寧波日?qǐng)?bào)》，2017年4月20日，第A11版。

“黨政分工”體現(xiàn)了黨政之間“相對(duì)分開(kāi)”與“相對(duì)重合”的統(tǒng)一，而這種“若即若離”的關(guān)系作為巡視制度“代償”功能存在的制度前提有兩重含義：一方面，在黨政“相對(duì)分開(kāi)”的意義上，只有行政系統(tǒng)與黨的系統(tǒng)載體分開(kāi)、職能分離，才會(huì)有“替代性機(jī)體”與“被替代機(jī)體”的存在。因此，在黨政合一模式下巡視制度不可能具有“代償”功能。另一方面，在黨政“相對(duì)重合”的意義上，黨政之間相互協(xié)作、合理分工，理論上黨的系統(tǒng)負(fù)有義務(wù)去彌補(bǔ)行政系統(tǒng)存在的缺陷。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，黨的系統(tǒng)與行政系統(tǒng)相互協(xié)調(diào)的制度也為“代償”提供了平臺(tái)。黨政合理分工下的“相對(duì)分開(kāi)”與“相對(duì)重合”有著相應(yīng)的觀念和制度支撐，構(gòu)成了巡視制度“代償”功能“存在”的基礎(chǔ)。

第一，從觀念機(jī)制上來(lái)說(shuō)，作為馬列主義政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨具有極為強(qiáng)烈的使命感和責(zé)任感，這體現(xiàn)在執(zhí)政黨的“先鋒隊(duì)”角色上。一方面，執(zhí)政黨基于先進(jìn)性要求必須以領(lǐng)路人角色要求自己，體現(xiàn)超前地位，這就要求全黨必須按照“先鋒隊(duì)”的高標(biāo)準(zhǔn)行事。另一方面則意味著執(zhí)政黨主動(dòng)承擔(dān)了一種“引領(lǐng)”和“幫帶”的責(zé)任。在黨的系統(tǒng)與行政系統(tǒng)關(guān)系上，黨的領(lǐng)導(dǎo)決定了當(dāng)行政系統(tǒng)出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)有義務(wù)進(jìn)行幫扶協(xié)助并加以改善。汪仕凱：《先鋒隊(duì)政黨的治理邏輯：全面從嚴(yán)治黨的理論透視》，《政治學(xué)研究》，2017年第1期。

“先鋒隊(duì)”的角色為巡視制度“代償”功能以何種形式存在劃定了路線圖，也奠定了黨的系統(tǒng)在思想上把巡視制度的“代償”功能當(dāng)作履行“先鋒隊(duì)”角色的責(zé)任，對(duì)行政系統(tǒng)進(jìn)行“幫帶”的制度基礎(chǔ)。具體而言，一方面，“先鋒隊(duì)”的超前地位決定了黨內(nèi)巡視在查找問(wèn)題時(shí)要分清“樹(shù)木”和“森林”，所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)則必須是嚴(yán)于國(guó)法的黨紀(jì)，而政治紀(jì)律作為執(zhí)政黨特有意識(shí)形態(tài)的體現(xiàn)，必須更加嚴(yán)格地前置執(zhí)行，以保證黨的思想高度統(tǒng)一，防止“先進(jìn)隊(duì)”中有人掉隊(duì)。此外，先進(jìn)性也意味著思想可以適度超前于制度供給。十八大以來(lái)的巡視制度一直體現(xiàn)出“實(shí)踐永遠(yuǎn)跑在制度前面”陳越甌、侯學(xué)賓：《巡視組為什么那么“?！薄?，《方圓》，2015年第15期。的特點(diǎn)，使得巡視能夠很好地超脫現(xiàn)有制度以創(chuàng)新機(jī)制、攻克弊病。另一方面，“幫帶”的角色責(zé)任在宏觀上體現(xiàn)在制度的高站位，即作為跳出“歷史周期律”的治標(biāo)之舉和治本之策，而在微觀上則是體現(xiàn)在對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題從個(gè)別中見(jiàn)一般，發(fā)現(xiàn)共性和規(guī)律性問(wèn)題，形成專題報(bào)告，為全面深化改革決策提供信息支持。