政策倡導與法治維穩(wěn)：多元參與視角下的社會沖突治理

馬原

摘要：市場化改革之后的當代中國，日趨多元的利益主體嘗試尋求救濟或表達的通道，國家也逐步在政策層面回應來自社會的各類訴求。通過分析當前我國基層社會沖突的行為特點與政策回報可以發(fā)現(xiàn)，基層沖突的行動主體并非公共政策的被動承受者，而更應該被視為政策的“利益相關者”。近若干年來，國家逐漸將多元主體的利益訴求納入政策過程中，特別是政策議程設置環(huán)節(jié)，這既是“群眾路線”的體現(xiàn)，也融合了現(xiàn)代國家治理的精神和理念，不僅有助于緩和社會矛盾，維護社會穩(wěn)定，促進政府更有效回應社會需求，而且對于促進我國政府公共決策社會效果的提升也具有重要意義。

關鍵詞：政策變遷;政策回報;社會沖突;社會穩(wěn)定;政策參與

中圖分類號：D912.1文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2019）05-0114-008

民眾如何表達利益訴求是國家在社會穩(wěn)定與法治層面密切關注的重要議題。上世紀70年代末的市場化改革之后，我國經(jīng)濟發(fā)展和對外開放帶來更加多樣和活躍的社會景觀，高速經(jīng)濟發(fā)展的外部性也逐步顯現(xiàn)，包括環(huán)境污染、征地糾紛、勞資糾紛在內的社會矛盾也日趨加劇。各類基層社會矛盾的出現(xiàn)提升了社會成員的權利救濟和利益表達的需求。近若干年來，為緩解各級政府繁重的維穩(wěn)壓力，特別是在應對越級上訪、重復上訪和大規(guī)模集體上訪等“非正常上訪”方面，國家通過各類規(guī)范性文件要求各地方、基層政府積極引導上訪群眾以逐級、有序的方式實現(xiàn)權利救濟，實現(xiàn)基層社會矛盾的屬地化管理與及時終結。2014年10月，黨的十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》設定了信訪工作法治化的總體導向，基層政府的“維穩(wěn)”工作實踐也逐步順應這一政策導向，各地相繼采取措施，“積極引導群眾以理性合法方式逐級表達訴求，不支持、不受理越級上訪”。

我國社會沖突治理領域呈現(xiàn)出較為復雜的雙重政策導向：一方面，政府在法律制度、政策供給與具體實踐方面營造了更為寬松的外部環(huán)境，為基層社會利益表達行動提供了充足的行動空間;另一方面，各級政府不斷推廣法治化糾紛解決機制，嘗試將社會矛盾納入制度化和規(guī)范化的糾紛解決途徑內。在這一背景下，如何平衡“利益表達”和“法治化”的雙重價值需求成為社會沖突治理領域亟待解決的現(xiàn)實問題。長期以來，有關社會沖突治理的理論研究普遍聚焦于“社會抗議”的面向，對其政策參與功能缺乏應有的關注。在相關文獻中，社會矛盾與沖突的影響主要體現(xiàn)在為決策者提供有關社會穩(wěn)定問題的反饋和警示，Neil Smelser，Theory of Collective Behavior，New York：Free Press，2011，pp.43-50.較少有文獻關注集體行動的社會效應和政策回報。然而從政策過程的視角出發(fā)，社會沖突的行動者同時也是公共政策的利益相關者，他們的行動能夠導致社會政策的調整、更新或變遷。因此，與被動的“維穩(wěn)”策略相比，將社會沖突納入制度化途徑，開通協(xié)商性對話通道，建構一種制度化的沖突解決機制是一種更為可行、有效與長遠的解決方式。本文嘗試在已有研究的基礎上，從西方社會抗議行動的發(fā)展變遷路徑入手，討論如何轉變以往相對被動的“維穩(wěn)”思路，將訴求合法有序的引入政策過程之中，特別是將更廣泛、多元主體的訴求納入政策議程設置環(huán)節(jié)，形成以利益均衡為主導的社會矛盾化解模式。

一、從“破壞型”到“倡導型”：

西方社會抗議的變遷軌跡與社會科學其他領域的研究類似，西方理論界對于社會抗議行動的研究也是一個從現(xiàn)實經(jīng)驗中尋求普遍規(guī)律的過程，其發(fā)展和變遷軌跡體現(xiàn)出不同歷史時期的社會氛圍和時代風向。在20世紀50年代至60年代中期，集體抗議被貼上沖動、失控和應激的標簽，成為反常和“非理性”行動的代名詞。60年代中期開始，民權運動、女性主義運動和環(huán)境保護領域的組織化抗議行動大量出現(xiàn)，呈現(xiàn)出動員高效、訴求明晰的特點，這一時期研究者出現(xiàn)的資源動員（resource mobilization）理論與政治過程（political process）理論使社會運動研究經(jīng)歷了從集體行為論到集體行動論的主流范式轉變，這一時期的開創(chuàng)性工作為后續(xù)研究奠定了理論基調。

大眾抗議（popular contention）是一個伴隨政治、經(jīng)濟、文化與人口趨勢而不斷演化的“移動的目標”（moving target），社會運動的軌跡與發(fā)生形態(tài)必然會跟隨時代變遷和社會發(fā)展而有所變化。在西方傳統(tǒng)理論中，社會抗爭可以被視為“脫離于多元主義政治系統(tǒng)之外的弱勢者使用非常規(guī)途徑對政府提出訴求的嘗試”。Michael Lipsky，“Protest as Political Resource，” American Political Science Review，vol. 62 （1968），pp.1144-1158.

John McCarthy and Mayer Zald，“Appendix：The Trend of Social Movements in America：Professionalization and Resource Mobilization，” in Mayer Zald and John McCarthy eds.，Social Movements in an Organizational Society，New Jersey：Transaction，1987，pp.337-392.相關研究表明，當前西方社會運動的表現(xiàn)形態(tài)已經(jīng)日益呈現(xiàn)出常規(guī)化與“準制度化”的特征，例如達拉波塔（Donatella della Porta）通過對德國與意大利兩國在20世紀60-90年代警方應對抗議（the policing of protest）的比較分析發(fā)現(xiàn)，兩國警察在三十年間應對抗議行動的專業(yè)化與常規(guī)化程度有所增強，暴力程度卻有所減弱;與其相呼應，麥卡錫（John McCarthy）與合作者在美國警方應對抗議的過程中也發(fā)現(xiàn)了類似的常規(guī)化特征。此外還有一些研究表明，即使在社會運動最為活躍的50-70年代，大規(guī)模的劇烈沖突也并不是社會運動最主要的表現(xiàn)形式，例如非裔美國人的“民權運動”因一系列抵制、靜坐、游行等活動而產(chǎn)生廣泛影響，但綜觀整個運動全過程可以發(fā)現(xiàn)，行動者對聯(lián)名請愿、新聞發(fā)布、教育宣傳和籌款活動等表達技巧的依賴程度超過了破壞性的抗議行動，這些行動在外在形態(tài)上更加“日?！保╮outine），較少顯現(xiàn)出沖突和暴力等破壞性的特點。在時代變遷與社會發(fā)展的視野下，這種變化可以理解為社會運動“劇目”（repertoire）所呈現(xiàn)的新特征。在“前社會運動時代”，由于缺乏足夠的表達空間，社會抗議的典型發(fā)生形態(tài)體現(xiàn)為集體暴力等“弱勢者的武器”，凸顯了非制度化的特點。

20世紀60年代開始，社會運動理論的正式出現(xiàn)回應了集體抗議行為日趨組織化與理性化的社會現(xiàn)實。作為一種制度外的訴求表達方式，這一時期的社會運動同時呈現(xiàn)出“非制度性”與“政治參與性”的雙重特征。在西方社會抗爭理論中，一些研究開始將社會運動視為影響政策過程的外生政治因素（exogenous political factors），特別是對社會問題的識別、議程設置或方案選擇具有重要影響。Frank Baumgartner and Bryan Jones，Agendas and Instability in American Politics，Chicago：University of Chicago Press，2009，pp.235-250.

John Kingdon，Agendas，Alternatives，and Public Policies，Addison-Wesley Educational Publishers，Inc.，1995，pp.65-66.

Anne Schneider and Helen Ingram，Policy Design for Democracy，Kansas：University of Kansas Press，1997，pp.21-25.例如一些研究者認為，部分社會福利政策在本質上是政府為維持社會秩序，減少抗爭而做出的反應;Frances Piven and Richard Cloward，Regulating the Poor：The Functions of Public Welfare，New York：Vintage Books，1993，pp.21-25.

Michael Lipsky，“Protest as a Political Resource，” American Political Science Review，vol.62，no.4 （1968），pp.1144-1158.同時，在西方選舉政治的情境下，作為政治家的決策者可能以政策讓步的方式回應來自抗爭的壓力。類似觀點盡管頗受爭議，卻將社會抗爭的政策影響引入研究視野，社會抗爭行動逐漸被賦予政策變遷層面上的廣泛意義。David Meyer and Sidney Tarrow，“A Movement Society：Contentious Politics for a New Century，” in David Meyer and Sidney Tarrow eds.，The Social Movement Society，Maryland：Rowman & Littlefield Publishers，1998，pp.1-28.

公民在政策過程中的參與塑造了西方“社會運動社會”的重要特征：盡管大規(guī)模全國性運動并不常見，但不同利益、不同意見之間的博弈和對抗隨時隨處都在發(fā)生。在可供選擇的訴求表達途徑日益增多的當今，具體行為方式的常規(guī)化并不意味著“斗爭性”的削弱，這種現(xiàn)象如果用“抗議悖論”的概念來解釋，可以被看作是制度環(huán)境更為開放的結果：例如美國學者艾辛格（Peter Eisinger）在對美國城市種族抗爭行為發(fā)生頻率的分析中發(fā)現(xiàn)，對于潛在行動者而言，抗議行動最容易產(chǎn)生在開放和封閉因素相混合的體制中，高度開放的政治通道會將任何新議題迅速吸收到?jīng)Q策體制內，反而不易激發(fā)抗議沖突。與其類似，查爾斯·蒂利（Charles Tilly）的研究也揭示了抗議頻率與政治開放程度間并非線性對應：當國家允許社會成員以常規(guī)、持續(xù)的方式表達主張的情況下，后者通常更傾向以常規(guī)方式施加影響，集體抗議反而會增加行動成本。

二、碎片化的個案救濟：

我國基層沖突治理的現(xiàn)狀與局限可以發(fā)現(xiàn)，西方國家中的社會沖突兼具訴求表達與政策參與的雙重功能，已經(jīng)成為常規(guī)政治的一部分。然而在我國當前的基層治理實踐中，社會沖突呈現(xiàn)相對分散的形態(tài)，且普遍停留于對公共政策的應激反應，尚未充分實現(xiàn)從個案糾紛到政策倡導的系統(tǒng)化變革。總體而言，我國沖突治理停留在“維穩(wěn)”的邏輯框架內，尚未形成制度化的有序參與通道。

（一）屬地化的維穩(wěn)策略與“碎片化”的社會沖突

市場化改革至今，我國國家轉型過程中發(fā)展的新職能，創(chuàng)制的新政策和推動的新項目不斷觸發(fā)利益格局的調整，這對政府的社會治理能力提出了挑戰(zhàn)。在基層“維穩(wěn)”工作中，從中央到地方的信訪部門通過對上訪者與基層信訪部門“雙向規(guī)范”的方式，在通過各類崗位職責的設定與考核，規(guī)范信訪部門行為的同時，頒布一系列文件規(guī)范上訪人行為，希望以此達到“嚴格規(guī)范信訪秩序，引導群眾依法、逐級、理性反映訴求”的目標。這種政策導向深刻影響了基層政府對“依法上訪”的理解。首先，各類規(guī)范性文件明確了“依法上訪”的界限，直接影響了基層政府對于上訪者行為是否合法的認定。其次，科層體系內部的考核標準影響了基層政府對自身職責的定位，導致基層信訪部門主導的信訪處理過程愈發(fā)依賴成文規(guī)則與程序。

2005年《信訪條例》已經(jīng)明確對“逐級上訪”、“集體上訪”與不支持重復上訪等原則做出規(guī)定。根據(jù)《條例》，采取走訪形式提出的上訪事項，應向依法有權處理的本級或上一級機關提出;信訪人在規(guī)定期限內向受理、辦理的上級機關再提出同一信訪事項的，該上級機關不予受理;多人采取走訪形式提出共同信訪事項的，應當推選代表，代表人數(shù)不得超過5人。伴隨近若干年以來非正常上訪數(shù)量的不斷增多，在《信訪條例》的相關規(guī)定以外，國家信訪部門陸續(xù)頒布了一系列規(guī)范性文件，不斷強調維穩(wěn)“重心下移、責任下移”，“積極引導群眾以理性合法方式逐級表達訴求，不支持、不受理越級上訪”，明確規(guī)定對不依法逐級走訪的案件不予或不再受理。例如根據(jù)國家信訪局2014年頒布的《關于進一步規(guī)范信訪事項受理辦理程序，引導來訪人依法逐級走訪的辦法》，各級信訪部門應按照“屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責，依法、及時、就地解決問題與疏導教育相結合”的原則，分級受理職責范圍內的信訪事項，壓實屬地和相關責任主體的“兜底”責任，規(guī)范受理辦理程序，最大限度地及時將信訪問題解決在當?shù)?，積極引導群眾依法逐級走訪，以理性合法方式逐級表達訴求。2014年中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布了《關于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》要求“不支持、不受理越級上訪”。根據(jù)《意見》，中央信訪工作機構對三種來訪情況不予受理，即：中央和國家機關來訪接待部門對應到而未到省級職能部門反映訴求的，或者省級職能部門正在處理且未超出法定處理期限的，或者信訪事項已經(jīng)依法終結的。2014年國家信訪局印發(fā)《關于進一步規(guī)范信訪事項受理辦理程序引導來訪人依法逐級走訪的辦法》，規(guī)定信訪人采用走訪形式提出信訪事項時，應當根據(jù)信訪事項的性質和管轄層級，到依法有權處理的本級或上一級機關設立或者指定的接待場所提出;對跨越本級和上一級機關提出的信訪事項上級機關不予受理，對于信訪事項已經(jīng)終結的不予受理。此外，中共中央辦公廳、國務院辦公廳在2014年頒布《關于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》，明確了對信訪事項的“三級終結”，建立涉法涉訴信訪依法終結制度，對于依法終結的信訪事項不予登記、不予受理、不予交辦。根據(jù)《意見》，對涉法涉訴信訪事項，已經(jīng)窮盡法律程序的，依法作出的判決、裁定為終結決定。對在申訴時限內反復纏訪纏訴，經(jīng)過案件審查、評查等方式，并經(jīng)中央或省級政法機關審核，認定其反映問題已經(jīng)得到公正處理的，除有法律規(guī)定的情形外，依法不再啟動復查程序。

在實踐中，這種屬地管理、分級負責的“維穩(wěn)”方式構成了當代我國群眾對各級政府的“差序信任”格局，使地方政府、特別是基層地方政府的具體治理行為成為基層社會矛盾的主要指向對象。另一方面，當代中國基層社會沖突無論在外在行動或內在訴求上都集中于具體政策的執(zhí)行環(huán)節(jié)，矛盾焦點大多集中在政策執(zhí)行階段。許多維權行動者認為所遭遇的不公正并不是源于制度性權利的缺失，而是基層政府的“腐敗”和“不作為”導致國家政策未能被充分執(zhí)行。Li Lianjiang，“The Magnitude and Resilience of Trust in the Center：Evidence from Interviews with Petitioners in Beijing and a Local Survey in Rural China，”.Modern China，vol.39，no.1 （2013），pp.3-36.上述特征的作用下，我國基層社會沖突的行動方式呈現(xiàn)“零星、局地、短暫、片段”的形態(tài)，李靜君、張永宏：《制造同意：基層政府怎樣吸納民眾的抗爭》，《開放時代》，2012年第7期。 其訴求主張被局限在具體利益方面，行動范圍也局限在區(qū)域、行業(yè)與特定群體之內，呈現(xiàn)“策略主義”與“碎片化”的雙重特征。就這一意義而言，當今我國基層抗議行動普遍停留于對公共政策的應激反應，即便是較大規(guī)模的群體利益表達也通常會局限于具體權益的紛爭而無法上升到政策倡導層面，較少有行動者具備意愿與資源實現(xiàn)對政策制定過程的自覺有效參與。

（二）政策過程視野中的公共利益沖突

政策過程可分為問題識別（problem defining）、議程設定（agenda setting）、方案選擇（alternative selection）、政策執(zhí)行（implementation）和政策效果的評估（evaluation）。Michael Howlett，M.Ramesh and Anthony Perl，Studying Public Policy：Policy Cycles and Policy Subsystem，Oxford：Oxford University Press，1996，pp.7-12.其中“問題識別”與“議程設置”的環(huán)節(jié)反映了政府選擇處理的事項，不僅涉及官僚體系內部對社會問題相互競爭的解釋及其背后隱含的不同價值觀念，Roger Cobb and Marc Ross，Cultural Strategies of Agenda Denial：Avoidance，Attack，and Redefinition，Kansas：University Press of Kansas，1997，pp.3–4.也是通過政治與社會制度界定問題內涵與可接受解決方式范圍的社會行動結果。Thomas Birkland，An Introduction to the Policy Process：Theories，Concepts，and Models of Public Policy Making，New York：M.E.Sharpe，1997，p.11.對于決策過程而言，個體公民與社會組織的廣泛參與也是一種必要和有益的補充。在決策過程中，來自外部社會環(huán)境的知識、反饋與決策體系內部的專業(yè)分工同樣重要，有效、高質量的決策通常來自官僚體系內部的官僚自主裁量（bureaucracy discretion）與來自其他利益相關者積極滲透的平衡。充分的公眾參與能夠通過確保決策參與主體的多樣而間接支持決策的公正和效率，若缺少公眾參與等外部監(jiān)督對官僚權力的制衡，官僚精英所掌握的權力便極有可能被濫用。

另一方面，多元主體參與政策過程不僅是決策過程本身公正與合理的間接保證，在很多情形下也服從于參與者本身的經(jīng)濟-社會利益。在西方國家，代表各種民間利益的利益團體通過各類途徑參與到政策制定中，對公共決策施加影響的過程折射了國家-社會關系的重要特征，公眾意見對政策的影響與議題顯著程度、組織化利益的力量以及政黨結構等因素均密切相關，Paul Burnstein，“The Impact of Public Opinion on Public Policy：A Review and an Agenda，” Political Research Quarterly，vol.56，no.1 （2003），pp.29-40.而相關理論研究與經(jīng)驗觀察也表明，經(jīng)濟社會地位越弱勢的階層和群體，其政治參與的動力和影響能力通常也越微弱。在傳統(tǒng)西方民主的制度環(huán)境之下，邊緣群體的訴求通常無法有效率地進入決策過程之中，特別是20世紀60年代開始，傳統(tǒng)的公民參與模式開始受到批評，西方國家科層體系內的行政官員通常被認為以“精英”自居而刻意屏蔽弱勢公眾的要求。Michael Lipsky，“Protest as a Political Resource，” American Political Science Review，vol.62，no.4 （1968），pp.1144-1158.

具體而言，在當前我國逐漸開放的制度環(huán)境下，伴隨著國家-社會關系的日趨密切，政策過程中來自經(jīng)濟與社會精英階層的影響也日益增加。然而在我國當前科層制的分工下，普通民眾參與公共政策的層面和深度都受到了很大程度的限制。在決策時，官員和專家的意見起決定作用，而普通民眾以“非專業(yè)”的理由被排除在政策議程之外。盡管存在行政訴訟、信訪和聽證程序等促進普通民眾政策參與的制度設置，但并不足以保障普通公民的訴求以穩(wěn)定順暢的方式進入政策過程。更多的普通民眾由于資源的局限，通常只能作為政策的被動接受者，在利益受到嚴重剝奪時，通過抗議的方式提出訴求：對于占據(jù)相對有限經(jīng)濟-社會資源的弱勢者而言，當制度結構阻礙其表達通道時，具有“破壞性”的（disruptive）抗議行動也是可以借助的最為有效的行動策略。Francis Piven and Richard Cloward，Poor Peoples Movements，New York and Toronto：Random House，1978，p.1.如果西方國家公眾參與決策過程的行為通常集中在“問題定義、議程設定、方案選擇”的環(huán)節(jié)，當前我國基層社會領域的矛盾焦點則更多集中于具體政策執(zhí)行，且更有可能被平息在具體的經(jīng)濟-社會糾紛層面，難以上升為對社會政策變遷的有效倡導。盡管基層抗議事件的數(shù)量不斷增多，卻很難實現(xiàn)從具體糾紛到政策推動的實質變革，在這一過程中，基層民眾的利益與訴求無法確保被充分傳送到?jīng)Q策體系內，也難以為決策者提供調適政策的有益信息。

因此，就維護社會穩(wěn)定的角度而言，如果制度化表達渠道對所有利益主體都能保持平等開放，就能夠有效降低社會群體采取抗議行動策略的可能性，各類抗爭行動將會被制度吸納;從利益匯集的角度來看，社會與國家可以通過中介機制建立溝通的渠道，社會與國家之間的不確定性也會隨之降低。自上世紀九十年代以來頻繁發(fā)生于中國城鄉(xiāng)的基層社會沖突被研究者視為中國政治與社會“多元化”的重要信號，Andrew Mertha，Chinas Water Warriors：Citizen Action and Policy Change，Ithaca，NY：Cornell University Press，2008，pp.27-64.許多研究在鄉(xiāng)村基層治理、Kevin OBrien and Lianjiang Li，Rightful Resistance in Rural China，New York：Cambridge University Press，2006，pp.116-123.環(huán)境政策，Andrew Mertha，Chinas Water Warriors：Citizen Action and Policy Change，Ithaca，NY：Cornell University Press，2008，pp.27-64.城鎮(zhèn)拆遷，George Gilboy and Benjamin Read，“Political and Social Reform in China：Alive and Walking，” The Washington Quarterly，vol.31，no.3 （2008），pp.143-164.勞動與社會保障領域中發(fā)現(xiàn)了社會沖突所推動的政策變遷，Dorothy Solinger，States Gains，Labors Losses：China，F(xiàn)rance，and Mexico Choose Global Liaisons，1980-2000，Ithaca，NY：Cornell University Press，2009，pp.168-206.

Ching Kwan Lee，Against the Law：Labor Protests in Chinas Rustbelt and Sunbelt，Berkeley：University of California Press，2007.

Cai Yongshun，Collective Resistance in China：Why Popular Protests Succeed or Fail，Stanford，CA：Stanford University Press，2010，pp.155-183.

Mark Frazier，Socialist Insecurity：Pensions and the Politics of Uneven Development in China，Ithaca，NY：Cornell University Press，2010.甚至將其視作影響決策過程的“大眾壓力”（popular pressure）。Wang Shaoguang，“Changing Models of Chinas Policy Agenda Setting，” Modern China，vol.34，no.1 （2008），pp.56-87.這些現(xiàn)象表明國家在政策導向方面已經(jīng)從改革開放之初對發(fā)展與效率的重視轉變到如今對社會公平正義的關注，政策過程正在開始接納不同經(jīng)濟-社會地位的利益相關者的參與，Andrew Mertha，“Fragmented Authoritarianism 2.0：Political Pluralization in the Chinese Policy Process，” The China Quarterly，vol.200 （2009），pp.995-1012.在宏觀政策層面回應來自社會的各類訴求。

三、訴求表達空間的擴展：

社會沖突的政策回應當代我國基層社會矛盾的焦點通常集中在政策執(zhí)行環(huán)節(jié)，局限于特定的權利救濟或利益實現(xiàn)，難以通過影響政策議程設置的方式進入決策者的視線。然而在最近若干年的一些研究中仍然可以發(fā)現(xiàn)，即使在行動資源不對等的情形下，發(fā)生在基層的社會沖突同樣有可能進入決策層的視野，甚至推動政策變遷，這種政策回報并非抗議行動者自覺追求的結果，而更應被看作是國家為實現(xiàn)社會穩(wěn)定而主動作出的調試。例如面對近若干年活躍的基層社會抗爭，我國正逐步完善決策過程的程序設置，在決策環(huán)節(jié)推廣社會穩(wěn)定風險評估，與此同時在政策整體導向上出現(xiàn)向大眾主義傳統(tǒng)回歸的趨勢。這些趨勢表明，政府正在改變以往被動“維穩(wěn)”的治理方式，更加重視基層社會沖突背后的矛盾化解和政府公信力的構建。

（一）公共決策的程序創(chuàng)新：社會穩(wěn)定風險評估機制的推廣

面對社會穩(wěn)定的重大議題，國家的“維穩(wěn)”思路經(jīng)歷了從“被動應對”到主動投入各類資源的重大轉變，不僅關注社會沖突的產(chǎn)生，也關注重大決策背后的利益沖突。近若干年以來，各地頻發(fā)的基層抗爭也促使各級政府、特別是基層政府改變以往僵化的“維穩(wěn)”策略，在基層權益救濟、糾紛解決與公眾參與等方面不斷完善程序設置。在這一背景下，各地陸續(xù)出現(xiàn)了包括信訪聽證、社會穩(wěn)定風險評估在內的眾多制度創(chuàng)新與政策實踐，這些基層實踐見證了基層政府在行動能力方面正逐漸擺脫效率低下、部門間職權模糊與責任推卸的狀態(tài)，集合多方資源，以更為公正高效的方式實現(xiàn)基層治理。其中，近些年來在公共政策方面的一大亮點便是社會穩(wěn)定風險評估制度的普及和推廣，這一風險評估程序原本是地方政策試驗的產(chǎn)物，通過中央的承認贊許與各地的政策模仿，社會穩(wěn)定風險評估逐步成為中央制約地方公共決策的一項程序創(chuàng)新。有關當代中國地方政策試驗的一個理論分析，可見韓博天：《中國異乎常規(guī)的政策制定過程：不確定情況下反復實驗》，《開放時代》，2009年第7期?！吧鐣€(wěn)定風險評估”是指重要政策、重大改革措施、重大工程建設項目、與社會公共秩序相關的重大活動等重大事項在制定出臺、組織實施或審批審核前，對可能影響社會穩(wěn)定的因素開展系統(tǒng)的調查，科學的預測、分析和評估，以此有效規(guī)避、預防、控制重大事項實施過程中可能產(chǎn)生的社會穩(wěn)定風險。

從中央宏觀層面而言，2012年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布的《關于建立健全重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制的指導意見（試行）》（中辦發(fā)[2012]2號）中指出，“開展重大決策社會穩(wěn)定風險評估，對于促進科學決策、民主決策、依法決策，預防和化解社會矛盾，構造社會主義和諧社會，具有重要意義”。2012年8月，國家發(fā)改委印發(fā)《重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風險評估暫行辦法》（發(fā)改投資[2012]2492號），對固定資產(chǎn)投資項目穩(wěn)定工作要求進行了明確細化。2012年11月，十八大報告首次提出要“建立健全重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制”。十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提及“創(chuàng)新有效預防和化解社會矛盾體制。健全重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制。建立暢通有序的訴求表達、心理干預、矛盾調處、權益保障機制，使群眾問題能反映、矛盾能化解、權益有保障?！笔藢盟闹腥珪蛾P于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中亦提出健全依法決策機制，“把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確”。

2014年1月，中央維穩(wěn)辦出臺《關于貫徹中辦發(fā)[2012]2 號文件的具體意見》（中穩(wěn)發(fā)[2014]1號），對應評盡評、評估主體及其責任、關于確定風險等級、關于考核與督查、關于維穩(wěn)部門職責等問題進行了進一步的解答和界定。2014年2月，國務院辦公廳印發(fā)《關于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》中也強調：“健全重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制，把社會穩(wěn)定風險評估作為重大決策出臺的前置程序和剛性門檻，健全決策糾錯改正機制，實時跟蹤決策實施情況，及時了解利益相關方和社會公眾對決策實施的意見和建議，全面評估決策執(zhí)行效果，適時決定是否對決策予以調整或者停止執(zhí)行?！?/p>

伴隨中央政策的強力部署，尤其近年來各地出現(xiàn)的大量群體性事件，各地迫于維穩(wěn)壓力，在公共政策領域，重大項目上馬前和重大決策出臺前進行社會穩(wěn)定“風險評估”的機制已在全國各地得到大規(guī)模推廣，可以說，社會穩(wěn)定風險評估既可視為是中央對地方的一種拘束裝置，但同時，其也為作為利益相關者的公眾改變地方政府政策議程這一事項提供了一個制度窗口。

（二）“群眾路線”政策傳統(tǒng)的回歸

市場化改革之后，與經(jīng)濟增長相伴而生的是城鄉(xiāng)、地域之間以及不同階層之間貧富差距的擴大，頻發(fā)的社會沖突事件使政府逐漸將社會穩(wěn)定賦予“壓倒一切”的優(yōu)先地位，在制度上不斷完善的同時，各地涌現(xiàn)的各類基層社會矛盾也促使國家在整體政策導向方面重拾富于“大眾主義”色彩的群眾工作傳統(tǒng)。Sebasitan Heilman and Elizabeth Perry eds.，Maos Invisible Hand：The Political Foundations of Adaptive Governance in China.Cambridge，MA：Harvard University Press，2011.作為對常規(guī)行政過程與刻板官僚作風的批判，大眾主義政策傳統(tǒng)認為民間經(jīng)驗智慧優(yōu)于專業(yè)知識，推崇簡單、靈活與機動的執(zhí)行方式，善于調動乃至迎合民眾情感以迅速廣泛實現(xiàn)宣傳、教育和動員目標。在改革開放之前的國家話語體系中，人民群眾的地位被推崇到相當高度。就制度和政策的目標設置而言，為克服社會變遷與經(jīng)濟發(fā)展過程中出現(xiàn)的結構性不平等，國家在整體政策導向上對弱勢或邊緣群體賦予相當程度的傾斜，包括涉農群體、低收入人群、城市流動工人在內的經(jīng)濟上低收入、政治上低影響力的弱勢群體成為社會政策重點關注的對象，通過調節(jié)利益結構、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、完善社會福利網(wǎng)絡與加快社會建設等方式保障“底線公平”。景天魁：《底線公平：和諧社會的基礎》，北京師范大學出版社2009年版，第131-132頁。在其運行過程方面，更加注重民眾參與、宣傳普及與社會效果，公共政策的議程設置與方案選擇越來越多地融入對民意的考量，其執(zhí)行過程更加貼合基層民眾的需求。

與此同時，在主流價值的傳播方面延伸了“群眾”概念的內涵，借助民生、和諧、服務、公正或普惠等富于時代氣息的修辭重述毛澤東時代“大眾主義”精神內核，例如最近若干年來群眾路線從中央到地方的貫徹與實踐就是這一趨勢的生動體現(xiàn)。時至今日，國家在總體政策導向上也同樣鼓勵來自基層群眾的批評建議與政治參與，保證民眾參與和表達渠道的暢通，并頒布一系列規(guī)范性文件，通過領導接訪、群眾滿意度評價等方式完善信訪制度“服務群眾”的權利救濟職能。這種政策導向使許多基層群眾，特別是上訪群眾將中央“服務群眾”的政策精神作為行動的合法性依據(jù)，并由此認為地方、基層政府有責任執(zhí)行中央精神。

可以說，國家為應對社會沖突，緩和社會矛盾，在不斷完善制度與程序設置的同時重拾群眾路線的政策傳統(tǒng)，這種趨勢融合在從中央到地方的社會治理過程之中。盡管就整體特征而言，基層民眾的抗議行動仍然停留在反應性大于倡導性的階段，國家在具體制度設置與總體政策導向的調整并不是社會沖突的行動者有意識、有選擇參與的結果，而是各級政府在應對社會矛盾過程中主導的“自上而下”的政策調適，然而從中仍然可以看到我國沖突治理領域正在發(fā)生的積極變革與創(chuàng)新。

四、從“被動維穩(wěn)”到多元參與：

沖突治理的實現(xiàn)路徑就國家建構的角度而言，轉型中國社會沖突事件數(shù)量近年來迅速增加的重要原因，是國家功能在不同領域的收縮和擴張，“全能國家”到“有限政府”的轉變過程在一定時期內造成基層社會福利或沖突化解等領域的制度空虛。在當代中國，經(jīng)濟發(fā)展、社會轉型與城鎮(zhèn)化進程伴隨了大量來自基層的社會沖突，許多社會沖突與群體性事件往往由涉及土地征用、房屋拆遷、社保政策調整、企業(yè)改制、環(huán)境污染等議題的地方具體決策所誘發(fā)，詳見 Kevin OBrien ed.，Popular Protest in China，Cambridge，MA：Harvard University Press，2008，pp.11-25