南陽市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)問題探析

張鳳梅

摘 要：在國家確立的居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老三種養(yǎng)老模式中，社區(qū)居家養(yǎng)老最易被老人和家庭所接受，應(yīng)成為未來中國養(yǎng)老模式的首選。本文從南陽市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀入手，剖析了發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中存在的主要問題，提出了相應(yīng)的完善對策。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老;社區(qū)居家養(yǎng)老;養(yǎng)老機構(gòu);養(yǎng)老服務(wù)

與全國一樣，進(jìn)入老齡化社會后，南陽市的養(yǎng)老服務(wù)問題日趨嚴(yán)峻。據(jù)統(tǒng)計，止2018年，南陽市1025萬人口中，60歲及以上老人有158.01萬人，占全市總?cè)丝跀?shù)的15.41%;其中80周歲及以上老人就有20.56萬人，占全市總?cè)丝跀?shù)的2%。可以預(yù)測，隨著時間的推移，老齡人口的絕對數(shù)量和增長速度還會進(jìn)一步加快。因而，構(gòu)建多樣化、多層次、信息化、全方位的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系，就顯得極為迫切和必要。

一、南陽市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)狀

近年來，南陽市把發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)作為民生工作的重點，出臺政策，扎實推進(jìn)，加大投入，優(yōu)化養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)形式，逐步完善社會化養(yǎng)老服務(wù)體系，呈現(xiàn)出養(yǎng)老模式多樣化、養(yǎng)老服務(wù)多層次的良好態(tài)勢，取得了明顯的成效。

1.落實和完善養(yǎng)老服務(wù)政策

根據(jù)國家、省對養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的部署，南陽市結(jié)合本地實際，將養(yǎng)老服務(wù)業(yè)納入“十三五”規(guī)劃，出臺了加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展和提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量一系列文件，初步形成“9073”的養(yǎng)老格局。民政部門聯(lián)合有關(guān)部門先后印發(fā)了支持民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)、養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)收費管理辦法、養(yǎng)老機構(gòu)財政補貼辦法等文件，確立了對養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)在土地、稅收、融資、價格、補貼等方面的優(yōu)惠政策和服務(wù)管理工作機制。

2.大力推進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)

各縣區(qū)積極推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心、農(nóng)村老年人幸福院、互助家園建設(shè)雙管齊下，成效顯著。止2018年底，全市共建成城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)452個，其中，城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站）70個，農(nóng)村老年人幸福院、互助家園382個，且都具備了“四室一場一廚”的配套設(shè)施，能夠滿足社區(qū)老人基本養(yǎng)老服務(wù)需求。

3.養(yǎng)老服務(wù)的財政投入不斷加大

從2014年起，南陽市分別給予驗收合格和運營的養(yǎng)老機構(gòu)給予建設(shè)補貼和運營補貼。2017年民政系統(tǒng)投入6000萬元用于設(shè)備改造更新，對符合條件的民辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)放補貼資金248萬元，投入1000余萬用于支持各縣區(qū)日間照料、養(yǎng)老機構(gòu)、養(yǎng)老服務(wù)信息平臺建設(shè)。2013年到2015年，爭取中央專項彩票公益金資金1269萬元，支持全市423個行政村農(nóng)村幸福院項目建設(shè)。

4.培植和推動養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)重點項目建設(shè)

一是積極爭取資金，支持養(yǎng)老機構(gòu)項目建設(shè)。止2017年底，共爭取7個中央預(yù)算內(nèi)投資養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)項目，計劃總投資1.53億元。二是積極推廣PPP項目，支持社會資本參與養(yǎng)老機構(gòu)項目建設(shè)。全市有4個養(yǎng)老服務(wù)項目入選，投資額28.17億元，占全省養(yǎng)老服務(wù)類項目投資額的18.7%。三是開展開發(fā)性金融支持社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)試點項目工作。已分兩批上報7個項目，列入河南省開發(fā)性金融支持社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)試點項目庫，項目計劃總投資47.33億元，申請銀行貸款25.06億元，設(shè)計床位11350張。四是積極推進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)項目發(fā)展。目前，有15個重點養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)項目正在籌建中，投資總規(guī)模達(dá)123.51億元。

5.倡導(dǎo)養(yǎng)老機構(gòu)提供延伸服務(wù)工作

為解決老年人缺少日間照料問題，南陽市民政局下發(fā)專門文件，采取招投標(biāo)、公益創(chuàng)投、委托運營等方式，實現(xiàn)了購買社會組織服務(wù)普及化。全市75個經(jīng)民政部門口批準(zhǔn)設(shè)立的民辦養(yǎng)老機構(gòu)中有1/3已經(jīng)建設(shè)或準(zhǔn)備建設(shè)社區(qū)日間照料中心、養(yǎng)老服務(wù)站，進(jìn)一步提升了老年人晚年生活的幸福指數(shù)，構(gòu)建了老百姓家門口的養(yǎng)老樂園。

二、南陽市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)存在的突出問題

1.養(yǎng)老觀念還停留在居家養(yǎng)老的狹隘視野內(nèi)

作為內(nèi)陸農(nóng)業(yè)大市，南陽市絕大多數(shù)老年人以居家養(yǎng)老為主。很多老年人都有社區(qū)居家養(yǎng)老需求，但由于宣傳不到位，社會各界對社區(qū)居家養(yǎng)老的認(rèn)識模糊，老年人更是對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)知曉度、認(rèn)可度、參與度都不高。一些人把政府從廣大老年人利益出發(fā)對社區(qū)居家養(yǎng)老工作的積極推進(jìn)，看成是政府推卸責(zé)任的表現(xiàn)，造成了很多負(fù)面效應(yīng)，并易于為家庭收入相對較低的人所接受。

2.社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)不能滿足社會需求

首先是養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)數(shù)量少。目前，全市城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)共有452個，其中，城市社區(qū)老年人日間照料機構(gòu)70個，覆蓋率28%;農(nóng)村老年人幸福院、互助家園382個，覆蓋率僅9.4%，遠(yuǎn)低于全國、全省的平均標(biāo)準(zhǔn)。其次是養(yǎng)老機構(gòu)規(guī)模小。城市社區(qū)老年人日間照料機構(gòu)平均床位僅為10張左右，農(nóng)村老年人幸福院、互助家園每所平均床位僅為7張左右，難以滿足老年人多元化、多層次的養(yǎng)老需求。

3.社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容有待豐富和拓展

目前，南陽社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容主要集中在家政服務(wù)、日常照料等基礎(chǔ)服務(wù)上，對于老年人最需要的診療護理、保健康復(fù)和精神慰藉等服務(wù)項目還沒有有效開展。部分日間照料中心對服務(wù)對象設(shè)立的門檻偏高，有的只針對三無、低保、重點優(yōu)撫等特殊對象或高齡老人開放，造成有實際需求的很多老人無法享受服務(wù)。在服務(wù)形式上，主要是等待老年人“走出門”到社區(qū)接受服務(wù)，服務(wù)人員主動“走上門”提供服務(wù)的相對偏少，難以形成“社會養(yǎng)老居家化，居家養(yǎng)老社會化”的格局。

4.政府主導(dǎo)和財政扶持的作用發(fā)揮不夠

市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府地對居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)支持力度不大，財政補助很少。主要原因還是由于本市居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的政策可操作性不強。尤其是關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村公益性養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的建設(shè)用地，經(jīng)依法批準(zhǔn)可使用集體所有土地的規(guī)定，以及關(guān)于新建小區(qū)開發(fā)建設(shè)和舊城改造中的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施要按建筑面積不少于8‰的標(biāo)準(zhǔn)納入公共設(shè)施建設(shè)配套方案的規(guī)定，沒有明確土地劃撥的具體條件、劃撥程序以及管理主體等關(guān)鍵內(nèi)容，實踐中難以落實，從而影響了已出臺的優(yōu)惠政策對居家養(yǎng)老服務(wù)的扶持作用，也影響了鼓勵和引導(dǎo)民間投資政策效應(yīng)的有效發(fā)揮。

5.養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)隊伍不適應(yīng)形勢要求

首先是服務(wù)人員數(shù)量不足，2016年以來，我市共培訓(xùn)養(yǎng)老護理員3786名，其中，只有140名獲得國家職業(yè)資格證書，多數(shù)參訓(xùn)人員只能屬于無證上崗。其次是服務(wù)人員結(jié)構(gòu)不符合要求，多數(shù)人員為社區(qū)下崗職工和村民，男少女多，文化層次普遍較低，年齡偏大，缺少充沛的體力，難以滿足服務(wù)老年人的基本護理要求。同時，部分服務(wù)人員缺乏專業(yè)知識和護理經(jīng)驗，難以達(dá)到規(guī)范化、優(yōu)質(zhì)化的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。

三、南陽市發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老事業(yè)的對策和建議

1.積極探索創(chuàng)新社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式

我國大多數(shù)老人選擇居家養(yǎng)老，經(jīng)濟條件較好又無人照料的會選擇機構(gòu)養(yǎng)老，而社區(qū)居家養(yǎng)老是“居家養(yǎng)老+社區(qū)服務(wù)”的結(jié)合模式，與英國的社區(qū)照顧模式相似，具有可推廣意義。發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，需要不斷豐富服務(wù)形式和服務(wù)內(nèi)容，為老年人提供多層次、多樣化的選擇性服務(wù)。一是擴大服務(wù)對象范圍，打破轄區(qū)范圍，實施就近服務(wù)，適當(dāng)放寬服務(wù)對象的條件，重點關(guān)照政府援助、高齡獨居、空巢老年人;二是拓展服務(wù)功能內(nèi)涵，由單純的生活照料向醫(yī)療康復(fù)、精神慰藉及至家庭理財、法律維權(quán)、心理咨詢、應(yīng)急救助、交通助行等服務(wù)延伸，支持提供助餐、助浴、助潔、助急、助醫(yī)等上門服務(wù);三是提升服務(wù)功能，對農(nóng)村留守老人較多、居住相對集中的建制村，要加快建設(shè)一批農(nóng)村老年人互助照料活動中心，在規(guī)劃設(shè)計、功能設(shè)置上，既要符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，又要立足實際適用，防止搞形式主義;四是開展多樣化服務(wù)?？梢愿鶕?jù)每個老人的具體情況和個體需求，開展全托式、半托式、自助式、上門式、積分式等多元化服務(wù)。

2.加強社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)法律和政策的支持力度

政府要把發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)列入經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃當(dāng)中，進(jìn)而制定法規(guī)和政策來積極推動居家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)，根據(jù)實際情況制定相應(yīng)的補貼辦法，如酌情減免專業(yè)從事居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的各項稅費，鼓勵和支持社會辦老年服務(wù)機構(gòu)的發(fā)展，其可享受與公辦老年服務(wù)機構(gòu)同等的扶持政策和優(yōu)惠政策等等。

3.擴大財政投入和社會籌資相結(jié)合的投入渠道

一方面，要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，進(jìn)一步加大財政支持力度，在現(xiàn)有財政性撥款與財政性補助投入基數(shù)上適當(dāng)增加一定比例，以不低于國民收入增長的比率逐年增長，并將為困難老年人購買服務(wù)的措施變成一種制度性安排，納入到社會保障體系之中。另一方面，還要積極拓寬資金籌集渠道，引入社會資本。企業(yè)要承擔(dān)社會責(zé)任，充分發(fā)揮資本優(yōu)勢，積極支援農(nóng)村空巢老人居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展;企事業(yè)單位、民間組織以及個人也應(yīng)進(jìn)行愛心捐贈。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)還可以設(shè)立老人居家養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展基金會，組織開展各種形式的募捐活動，接受企業(yè)、個人及其他組織的捐贈。

4.加強服務(wù)人員專業(yè)技能的教育培訓(xùn)

一是加強社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)職業(yè)教育培訓(xùn)。要有計劃地在市內(nèi)高等院校和中等職業(yè)學(xué)校增設(shè)養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)專業(yè)和課程，開辟養(yǎng)老服務(wù)培訓(xùn)基地，加快培養(yǎng)老年醫(yī)學(xué)、護理康復(fù)、營養(yǎng)調(diào)配和心理咨詢等方面的專業(yè)人才。二是推行持證上崗制度。要將社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)技能培訓(xùn)、技能鑒定納入城鄉(xiāng)就業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)資格認(rèn)證體系，對從事社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的工作人員、護理人員和社會工作者定期進(jìn)行技能培訓(xùn)和繼續(xù)教育培訓(xùn)。三是建立護理補貼、特崗補貼等制度。要解決好社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)員工尤其是護理人員的待遇、醫(yī)療、保險等涉及切身利益的問題，確保社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)隊伍具有穩(wěn)定性和可持續(xù)性。四是建立服務(wù)人員質(zhì)量考核機制。通過定期對服務(wù)對象的電話回訪、家訪，由服務(wù)對象對服務(wù)機構(gòu)和人員作出評價，進(jìn)而提高服務(wù)意識和服務(wù)能力。五是大力發(fā)展志愿者隊伍，倡導(dǎo)更多的志愿者包括大學(xué)生來提供基礎(chǔ)性服務(wù)，某些非政府組織還可以為社區(qū)居家養(yǎng)老事業(yè)提供一定數(shù)量社會性的資金支持或者專業(yè)知識講座。

5.加快居家養(yǎng)老服務(wù)信息化、網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)

一是以南陽市12349居家養(yǎng)老服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)為平臺，加快構(gòu)建市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）四級居家養(yǎng)老服務(wù)管理體系，通過分級管理、本地化服務(wù)的模式，建立安全便捷的居家養(yǎng)老服務(wù)信息化網(wǎng)絡(luò);二是發(fā)展智慧養(yǎng)老服務(wù)新業(yè)態(tài)，利用移動互聯(lián)網(wǎng)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，搭建老年人服務(wù)需求與市場服務(wù)的橋梁;三是加強智慧養(yǎng)老建設(shè)，根據(jù)每個老人的具體情況，利用電腦芯片技術(shù)，對其居家生活、身體健康狀況進(jìn)行監(jiān)控--通報，政府也可以撥付?？顬樾枰睦先伺浒l(fā)多功能智能手表，為老年人提供遠(yuǎn)程監(jiān)控服務(wù)。

6.推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)均衡發(fā)展

面對城市虛農(nóng)村弱的局面，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)均衡發(fā)展，首先應(yīng)搞好服務(wù)需求的調(diào)研摸底，摸清各社區(qū)（村）分年齡段老年人口數(shù)情況，重點是萬人以上社區(qū)（村）和500名老人以上社區(qū)（村）的老年人對社區(qū)日間照料中心服務(wù)的需求情況。再根據(jù)各社區(qū)老年人布局，合理規(guī)劃全市覆蓋性老年人日間照料中心設(shè)施的布點，并將其納入市政府民生工程重點推進(jìn)，形成全市城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老服務(wù)管理網(wǎng)絡(luò)，力爭到2020年，實現(xiàn)居家養(yǎng)老服務(wù)和為老服務(wù)信息系統(tǒng)覆蓋所有城市社區(qū)和90%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、60%以上的農(nóng)村社區(qū)。

7.營造良好的社區(qū)居家養(yǎng)老社會氛圍

一方面要充分利用媒體加強宣傳教育，普及社區(qū)居家養(yǎng)老的政策法規(guī)、政策，提升社會對的內(nèi)在認(rèn)同。還要積極引導(dǎo)老年人及其家庭了解、參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，增強家庭成員愛老敬老孝老的責(zé)任感。另一方面，還需要政府有關(guān)部門加大監(jiān)管力度，將推進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老事業(yè)納入各級政府工作目標(biāo)評估考核內(nèi)容，切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)，主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，一級抓一級、層層抓落實。各級政府民政部門要切實履行牽頭單位職能，加強對居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)、養(yǎng)老服務(wù)人員、養(yǎng)老服務(wù)項目的監(jiān)督管理，不斷提升養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范化水平。要積極引導(dǎo)老年人樹立新的養(yǎng)老消費觀念，擴大社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)需求，為發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)市場創(chuàng)造條件。