軍隊建設(shè)重大項目群管理研究

紀(jì)海濤

內(nèi)容提要：軍隊建設(shè)重大項目群，是指軍隊建設(shè)發(fā)展領(lǐng)域作出正式部署安排、需要資源和經(jīng)費保障且目標(biāo)、內(nèi)容、節(jié)點比較明確的，由若干項目組合而成的重大建設(shè)任務(wù)。加強軍隊建設(shè)重大項目群管理，一要強化頂層設(shè)計；二要健全管理機構(gòu)；三要創(chuàng)新管理模式；四要完善運行機制。

習(xí)近平主席強調(diào)指出，科學(xué)管理，對降低我軍建設(shè)成本、提高軍事系統(tǒng)運行效率、增強我軍戰(zhàn)斗力具有十分重要的意義。學(xué)習(xí)貫徹習(xí)主席重要指示，準(zhǔn)確把握軍隊建設(shè)重大項目群管理基本內(nèi)涵，努力構(gòu)建符合建軍規(guī)律、體現(xiàn)時代要求、具有我軍特色的項目群管理制度，對于服務(wù)國防和軍隊現(xiàn)代化建設(shè)，適應(yīng)信息化戰(zhàn)爭和履行使命要求，提高軍隊建設(shè)重大項目群管理專業(yè)化、精細化、科學(xué)化水平，具有重要現(xiàn)實意義。

一、軍隊建設(shè)重大項目群管理的基本內(nèi)涵及特點

（一）基本內(nèi)涵

所謂項目，是指在一定的組織內(nèi)和時間內(nèi)，在有限的資源下，滿足一系列特定目標(biāo)且有待完成的一次性任務(wù)。項目群，主要指一系列通過相互協(xié)調(diào)方式管理以獲得單個項目管理無法達到效益的項目的集合，通常有兩個或兩個以上項目同時進行，且項目之間具有較強的體系關(guān)聯(lián)性和結(jié)構(gòu)耦合性。關(guān)于項目群管理，目前尚無統(tǒng)一定義。國際項目管理協(xié)會認為，項目群管理，是協(xié)調(diào)管理多項目組合以使其內(nèi)部項目之間交流順暢，確保項目與預(yù)期的戰(zhàn)略目標(biāo)保持一致，實現(xiàn)最佳效益。軍隊建設(shè)重大項目群，是指軍隊建設(shè)發(fā)展領(lǐng)域作出正式部署安排、需要資源和經(jīng)費保障且目標(biāo)、內(nèi)容、節(jié)點比較明確的，由若干項目組合而成的重大建設(shè)任務(wù)。軍隊建設(shè)重大項目群管理，就是指為達成戰(zhàn)略目標(biāo)，實現(xiàn)最大效益、滿足用戶需求而對一組項目（項目群）進行的統(tǒng)一規(guī)劃、控制和協(xié)調(diào)等活動。

（二）主要特點

軍隊建設(shè)重大項目群管理，雖然與一般項目群管理一樣，都需集聚項目參與者力量且共同向既定目標(biāo)邁進，都要使用計劃制訂和進度控制等項目管理手段和工具，但又不同于一般項目群管理，具有其自身基本特點。

一是管理對象的關(guān)聯(lián)性。軍隊建設(shè)重大項目群管理，管理著同時發(fā)生的多個同類項目，且項目之間彼此密切聯(lián)系，還涉及多個相互關(guān)聯(lián)的行業(yè)領(lǐng)域、部門單位。

二是管理目標(biāo)的戰(zhàn)略性。管理群項目均為軍隊重大項目，都服務(wù)于國家和軍隊的戰(zhàn)略目標(biāo)，滿足國防和軍隊建設(shè)亟須。

三是資源利用的充分性。能夠有效發(fā)揮社會主義“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢，在有限的時間內(nèi)最大限度地調(diào)動軍地一切可用資源，形成集智攻關(guān)、協(xié)同創(chuàng)新的良好氛圍。

四是管控風(fēng)險的不確定性。受世界格局、國際形勢、國內(nèi)經(jīng)濟水平，以及技術(shù)水平、組織能力和經(jīng)費投入等多種因素影響，項目群時刻面臨著橫跨各個項目、多個領(lǐng)域極為復(fù)雜多變的風(fēng)險，不確定性顯著增加。

二、軍隊建設(shè)重大項目群管理基本現(xiàn)狀

（一）總體形勢

我軍在重大項目管理方面已歷經(jīng)多年實踐，從軍工自建、招工自建，到以工程指揮部為依托的建設(shè)管理模式，尤其是近年來，在組織指導(dǎo)、運行機制、精細管理、人才隊伍等方面，都進行了大量有益探索，積累了較為豐富的管理經(jīng)驗，項目群管理總體呈現(xiàn)向好向上的發(fā)展勢頭。

一是完善的宏觀政策指導(dǎo)和制度保障，有力夯實了項目群順利運轉(zhuǎn)的根基。在研制立項、經(jīng)費支撐、人員配備等方面，國家和軍隊有關(guān)部門給予了大量的政策傾斜和幫扶支持。在組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌管理、制度設(shè)計等方面，自上而下構(gòu)建了層級分明、責(zé)權(quán)清晰，基于“系統(tǒng)工程+項目管理”的組織體系。并建立了以項目群目標(biāo)與決策管理為核心，按照組織文化建設(shè)、資源優(yōu)化平衡、產(chǎn)品工程化實施三線統(tǒng)籌，確保各要素管理落地的項目群管理體系。

二是科學(xué)高效的運行機制，為項目群穩(wěn)步推進提供了強有力的支撐。宏觀層面，以軍民融合發(fā)展為牽引，建立了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、軍地協(xié)調(diào)、需求對接、資源共享機制，探索了統(tǒng)一協(xié)調(diào)、預(yù)防為先、應(yīng)急聯(lián)動的項目群安全管理機制。微觀層面，研究探索了全壽命周期策劃、技術(shù)狀態(tài)動態(tài)控制、常態(tài)化溝通管理等運行機制，成為項目群建設(shè)的重要抓手和有力保障。

三是合理的全壽命周期階段劃分，極大促進了項目群管理的軍事效益和經(jīng)濟效益。項目群通常按論證、方案、工程研制（施工）、設(shè)計定型、生產(chǎn)和使用保障等階段進行區(qū)分管理，并嚴(yán)格階段轉(zhuǎn)進的評審把關(guān)，只有評審?fù)ㄟ^后，才能順利進入下一階段。通過分階段管理，確保了項目有計劃、按步驟、高效率實施，使項目步入經(jīng)濟、快速、有序的運行軌道。

四是以重大項目群管理實踐為牽引，培養(yǎng)了一批專業(yè)化的項目管理人才隊伍。項目群管理強調(diào)“以人為本”，注重營造團結(jié)奮進、積極進取、寬松和諧的氛圍，通過不斷健全完善人才培養(yǎng)機制、充分發(fā)揮管理人才的主觀能動性和創(chuàng)造性等形式，為人才隊伍的成長進步創(chuàng)造良好條件。

（二）矛盾問題

我軍建設(shè)重大項目群管理實踐，有力推動了國防和軍隊建設(shè)發(fā)展。同時，也面臨一些突出矛盾和問題。

一是頂層統(tǒng)籌不夠，項目群管理條塊化特征、部門化痕跡明顯。受長期計劃經(jīng)濟和機械化條件下建設(shè)實踐影響，軍隊建設(shè)重大項目群管理形成的“縱強橫弱”格局，條條主導(dǎo)的“碎片化”特征，統(tǒng)籌管理弱化，分散建設(shè)、重復(fù)建設(shè)、錯位缺位等現(xiàn)實問題仍然存在，嚴(yán)重影響了軍隊建設(shè)重大項目群管理的質(zhì)量效益。

二是缺乏科學(xué)的評估標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)急性、突擊式的管理方式居多，常態(tài)化規(guī)范化管理模式較少。重大項目群建設(shè)質(zhì)量、功能效果缺乏有力外部評估，自定自用型標(biāo)準(zhǔn)、“煙囪型”標(biāo)準(zhǔn)、重復(fù)性標(biāo)準(zhǔn)和“應(yīng)景性”“應(yīng)急式”監(jiān)管還不同程度存在，沒有形成規(guī)范的管理模式，致使項目深入推進比較困難，難以保證達到預(yù)期效果。

三是專業(yè)化的項目管理人才匱乏，軍隊建設(shè)項目群管理力量不足。建管團隊大多屬于臨時性機構(gòu)，成員往往是臨時抽調(diào)的非專業(yè)干部，對項目管理、工藝指標(biāo)、設(shè)計造價等缺乏必要的專業(yè)知識、執(zhí)業(yè)經(jīng)歷和管理經(jīng)驗。同時，軍隊設(shè)立的一些招標(biāo)中心、采購中心等專業(yè)化機構(gòu)力量還較為薄弱，難以滿足項目群管理人才需求。

四是資源統(tǒng)籌調(diào)控多為概略式匡算和粗放式配置，與軍事需求、建設(shè)規(guī)劃及規(guī)劃執(zhí)行結(jié)合還不夠緊密。項目建設(shè)需求測算不準(zhǔn)、資源統(tǒng)籌調(diào)控方案不細、重大項目建設(shè)及資源消耗情況不明、與建設(shè)規(guī)劃計劃脫節(jié)等問題還不同程度存在，對軍隊建設(shè)資源統(tǒng)籌產(chǎn)生負面影響。

五是項目群管理法規(guī)制度不夠健全，與新體制新格局的要求不相適應(yīng)?，F(xiàn)行軍隊建設(shè)項目群管理法規(guī)制度較為匱乏，項目群管理組織實施缺乏充足的法律依據(jù)和支撐。雖然軍隊層面陸續(xù)出臺了一些規(guī)定辦法，但大多是基于原四總部體制下施行的，一些內(nèi)容已經(jīng)過時，需要進行相應(yīng)探索和調(diào)整。因此，亟須建立健全一系列相關(guān)配套法規(guī)制度，以保證項目群管理順利實施。

三、加強軍隊建設(shè)重大項目群管理的總體設(shè)想

新體制下，加強軍隊建設(shè)重大項目群管理要把準(zhǔn)脈、定好位，著力解決制約項目群管理的體制性障礙、結(jié)構(gòu)性矛盾、政策性問題，以構(gòu)建體系、建立組織、明確職責(zé)、理順關(guān)系、健全機制、完善制度、加強監(jiān)督為重點，推動規(guī)劃計劃有效落實，促進軍隊資源高效轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)斗力，提高項目群管理和控制的針對性實效性。

（一）總體思路

牢固確立習(xí)近平強軍思想的指導(dǎo)地位，深入貫徹習(xí)主席關(guān)于軍事管理革命重要論述、中央軍委決策部署，以及“五個更加注重”戰(zhàn)略指導(dǎo)，準(zhǔn)確把握新體制新職能新要求，堅持突出效能、聚焦實戰(zhàn)，積極探索項目群管理作用機理和運行機制；堅持把握規(guī)律、創(chuàng)新驅(qū)動，聚焦項目群“管什么、誰來管、怎么管”等關(guān)鍵問題，全面推進項目群管理理論創(chuàng)新、思維創(chuàng)新、機制創(chuàng)新、方法創(chuàng)新、協(xié)同創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新；堅持整體統(tǒng)籌、系統(tǒng)建設(shè)，健全完善項目群生成機制、組織模式、實施規(guī)程、支撐平臺和評估體系，形成項目群管理新常態(tài)；堅持全程控制、集約高效，健全以效能為核心、以精準(zhǔn)為導(dǎo)向的項目群管理制度，提高專業(yè)化、精細化、科學(xué)化管理水平；堅持適應(yīng)形勢、順應(yīng)大勢，抓緊培育高素質(zhì)創(chuàng)新型項目群管理人才，科學(xué)推動軍地互動、軍民融合持續(xù)良性發(fā)展。

（二）目標(biāo)要求

圍繞推動軍委戰(zhàn)略意圖和決策部署落地生根，對軍隊建設(shè)發(fā)展規(guī)劃落實的帶動作用和支撐保障作用充分顯現(xiàn)，形成“頂層優(yōu)化、體系科學(xué)、有序發(fā)展”的軍隊建設(shè)重大項目群管理新常態(tài)。

一是管理機構(gòu)更加健全。積極適應(yīng)新體制新任務(wù)新要求，建立常態(tài)化的能級管理機構(gòu)，明確各級職責(zé)分工，理順相互關(guān)系，形成結(jié)構(gòu)合理、功能完備、相對獨立運作、具備相應(yīng)執(zhí)行能力的管理工作體系。

二是建管模式更加科學(xué)。積極借鑒現(xiàn)代管理理念，實行垂直領(lǐng)導(dǎo)、上下聯(lián)動、矩陣協(xié)作的組織管理成效顯著，軍隊主導(dǎo)、需求牽引、市場運作的工作機制有序運行，軍方主導(dǎo)、軍地協(xié)調(diào)、順暢高效的軍民融合方式深度拓展。

三是實施流程更加規(guī)范。全壽命、全過程、全系統(tǒng)管理理念牢固確立，計劃統(tǒng)籌、進度統(tǒng)籌、風(fēng)險控制統(tǒng)籌意識日趨強化，可用資源、投入成本、建設(shè)質(zhì)量等關(guān)鍵要素有機融合，跟蹤檢查、過程指導(dǎo)、績效評估無縫銜接，實現(xiàn)項目群管理效益最大化。

四是制度機制更加完善。系統(tǒng)完備、銜接配套、有效激勵的政策制度健全完善，權(quán)責(zé)明晰、監(jiān)督執(zhí)行分離、部門配合制約的法規(guī)體系逐步形成，為強化項目群管理提供組織保證和法律支撐。

五是管理平臺更加實用。信息系統(tǒng)平臺建設(shè)順利推進，運用數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)和大數(shù)據(jù)、計算機輔助決策手段顯著增強，重大項目群庫、管理信息系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)互通互聯(lián)，提供高質(zhì)量的決策咨詢、創(chuàng)造更大的軍事價值和效益。通過全壽命、矩陣式和組合化管理，注重組織協(xié)調(diào)溝通，強化管理責(zé)任聚焦，突出關(guān)鍵核心項目，逐步使項目群管理“由經(jīng)驗型走向科學(xué)化、由粗放式走向精細化、由行政計劃走向規(guī)劃主導(dǎo)、由分散低質(zhì)走向集約高效”。

（三）基本原則

一是堅持需求牽引與規(guī)劃主導(dǎo)相結(jié)合。以軍事斗爭準(zhǔn)備需求為牽引謀劃項目群建設(shè)布局，充分發(fā)揮規(guī)劃計劃主導(dǎo)作用，圍繞規(guī)劃計劃明確的建設(shè)領(lǐng)域和總體部署，科學(xué)遴選和分解細化重大項目，堅持頂層統(tǒng)籌和科學(xué)配置資源，推動規(guī)劃計劃有效落實。

二是堅持全壽命管理與分階段管理相結(jié)合。按照規(guī)劃部署的任務(wù)階段，將各項建設(shè)要素納入計劃方案，實施全周期統(tǒng)籌、全過程管控、全領(lǐng)域覆蓋；堅持“里程碑”式管理方法，使分階段完成目標(biāo)接續(xù)遞進，確保規(guī)劃計劃與建設(shè)方案相銜接、資源配置與建設(shè)需求相適應(yīng)、建設(shè)目標(biāo)與任務(wù)要求相一致。

三是堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與動態(tài)調(diào)整相結(jié)合。聚焦建設(shè)目標(biāo)與效益效能，搞好各類項目工作統(tǒng)籌，促進重要資源合理配置、互動融合、有序流轉(zhuǎn)；堅持節(jié)點控制，加強跟蹤監(jiān)管、信息反饋、風(fēng)險評估、調(diào)控糾偏，切實強化項目群建設(shè)集約化統(tǒng)籌、常態(tài)化運行、高效化推進、規(guī)范化實施、法治化監(jiān)督。

四是堅持以我為主與軍民融合相結(jié)合。充分發(fā)揮軍隊業(yè)務(wù)主管部門的決策和主導(dǎo)職能，明確各部門和項目群執(zhí)行團隊的主體責(zé)任，加強協(xié)調(diào)配合、強化建設(shè)管理。借助地方優(yōu)勢資源，借鑒先進建設(shè)理念，借力市場運作模式，在項目論證、工程設(shè)計、物資采購、技術(shù)服務(wù)、工程監(jiān)理、績效評價等方面，實現(xiàn)“需求對接、軍地協(xié)調(diào)、資源共享、互利共贏”軍民融合深度發(fā)展。

五是堅持矩陣管理與優(yōu)化組合相結(jié)合。健全統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、共同參與、橫向聯(lián)動、多邊協(xié)作、相互制約的大矩陣工作機制，實現(xiàn)項目群目標(biāo)要素間的協(xié)同管理和縱向控制。推動需求論證聯(lián)合審查、規(guī)劃計劃審核對接、重要資源優(yōu)化配置、項目成果聯(lián)合驗收，落實項目群預(yù)算管理，加強后評估和行政問責(zé)。

（四）主要舉措

一要強化頂層設(shè)計。參考現(xiàn)行國外項目群管理的實踐經(jīng)驗和我國國防項目管理的基本做法，加強我軍建設(shè)重大項目群管理，應(yīng)堅持“一主線、兩理念、三層次、四階段、五過程和六領(lǐng)域”。即：應(yīng)貫徹全壽命周期管理這一主線；充分體現(xiàn)現(xiàn)代管理思想理念和先進信息技術(shù)的最新成果和轉(zhuǎn)化應(yīng)用，著力追求利益相關(guān)者的認可度滿意度和各方利益的最優(yōu)最大化；區(qū)分戰(zhàn)略級、組織級和項目級管理三個層次，從宏觀、中觀到微觀，形成銜接上下緊密、實行分級管理、發(fā)揮整體合力的管理體系；劃分“概念、規(guī)劃、實施及結(jié)束”四個階段，每個階段有其各自明確的、規(guī)范的工作內(nèi)容；遵循“啟動、計劃、執(zhí)行、控制、結(jié)束”五個過程，每個過程可歸納劃分為過程組，每個過程組又可分解為多個子過程，每個子過程的管理都有其輸入、輸出和可采用的技術(shù)方法和手段；突出項目群“范圍、時間、費用、質(zhì)量、風(fēng)險和保密”等六大關(guān)鍵領(lǐng)域，以實現(xiàn)更好、更快、更省、更安全的管理目標(biāo)。

二要健全管理機構(gòu)。項目群管理標(biāo)準(zhǔn)要求高，組織實施復(fù)雜，必須適應(yīng)新體制新職能新形勢，著眼增強專業(yè)性、權(quán)威性，科學(xué)設(shè)計和構(gòu)建管理機構(gòu)，總體考慮為“非編、常設(shè)和臨時設(shè)立”模式。在“編制不增、崗位不改、工作不變”的情況下，在軍委機關(guān)、戰(zhàn)區(qū)和軍兵種相關(guān)職能部門抽組一定規(guī)模懂專業(yè)、會管理的人員組建項目群管理辦公室，下設(shè)若干任務(wù)管理組。根據(jù)要求可采取地方聘用、臨時簽約、分包承租等方式，臨時組成第三方項目群管理機構(gòu)，負責(zé)開展重大問題研究論證、跟蹤指導(dǎo)、檢查監(jiān)督與評估等管理工作，提供相關(guān)咨詢建議服務(wù)。同時應(yīng)成立項目群管理知名專家?guī)欤詽M足應(yīng)急和隨機抽組需要。

三要創(chuàng)新管理模式。甲乙雙方都應(yīng)成立項目群管理辦公室，采取落實責(zé)任制度、加強風(fēng)險管控、抓好項目驗收等管理方式，運用信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等管理手段，實行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、動態(tài)調(diào)整、綜合管理，達到縮短管理流程、減少管理層次提高管理效能的目的。

四要完善運行機制。需求分析機制。圍繞軍隊建設(shè)重點領(lǐng)域、主要戰(zhàn)略方向和急需特需的關(guān)鍵重大項目，論證立項的必要性、可行性、合理性和風(fēng)險性，按提報程序匯總需求建議方案，依據(jù)規(guī)劃審議需求生成，科學(xué)確定優(yōu)先發(fā)展項目。決策咨詢機制。發(fā)揮專家智囊機構(gòu)的作用，善于調(diào)動積極因素，正確處理軍事需求與技術(shù)可行性、資源條件約束性的相互關(guān)系，建立完善的技術(shù)支撐系統(tǒng)，避免管理決策盲目性、隨意性和資源重復(fù)、無效投入。溝通協(xié)調(diào)機制。加強協(xié)同管理、互通聯(lián)動，整體利用，營造團結(jié)協(xié)作、密切配合、充分授權(quán)、信息暢通、寬容失敗等環(huán)境氛圍，確保項目群與規(guī)劃計劃同步、調(diào)整到位。調(diào)整控制機制。依靠先進技術(shù)實施事前控制、可視化控制和閉環(huán)控制等，監(jiān)督項目活動狀態(tài)，更新項目進展信息，管理進度基準(zhǔn)變更，及時識別和有效規(guī)避風(fēng)險，形成發(fā)現(xiàn)糾偏和調(diào)整改進的良性循環(huán)工作機制。績效評價機制。組建公平合理的評價主體，制定科學(xué)的評估標(biāo)準(zhǔn)，建立行業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化的業(yè)績衡量指標(biāo)體系，通過監(jiān)督評價、反饋修正、獎優(yōu)罰劣、提高效益，形成“事前有目標(biāo)、事中有監(jiān)控、事后有評價、結(jié)果要運用”的評價體系。