韓一軍

【摘要】我國糧食產(chǎn)量、進(jìn)口量、庫存量和損耗量“四量齊增”困局的形成原因，主要在于對糧食供需結(jié)構(gòu)性失衡、生產(chǎn)成本不斷上漲以及國內(nèi)外價差加大等方面?！八牧魁R增”的出現(xiàn)衍生出政府財(cái)政壓力增大、糧食支持政策系統(tǒng)性建設(shè)滯后以及農(nóng)業(yè)資源消耗過大等問題。對此，需要從糧食產(chǎn)業(yè)政策改革、發(fā)揮科技進(jìn)步和市場機(jī)制作用、合理利用國際市場、調(diào)節(jié)種植結(jié)構(gòu)以及建設(shè)合理輪作休耕制度等方面協(xié)同發(fā)力來解決。

【關(guān)鍵詞】四量齊增 糧食供需 糧食產(chǎn)業(yè)政策 糧食種植結(jié)構(gòu) 【中圖分類號】F326.11 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

1998年，我國糧食生產(chǎn)達(dá)到當(dāng)時的歷史峰值，各級政府對于糧食生產(chǎn)的認(rèn)識產(chǎn)生了一定偏差，隨后對于糧食生產(chǎn)的重視程度有所降低，導(dǎo)致1999年至2003年我國糧食產(chǎn)量大幅下滑。2003年，我國糧食產(chǎn)量僅為國內(nèi)需求量的86%，而且之前挖庫存的做法也使得以庫存補(bǔ)缺口的辦法難以為繼，糧食安全問題敲響了警鐘。之后，中央政府又將提高糧食生產(chǎn)擺到突出位置，除每年出臺的中央一號文件之外，還實(shí)施了一系列以取消農(nóng)業(yè)稅、實(shí)行糧食最低收購價等為代表的惠農(nóng)利農(nóng)政策措施，我國糧食產(chǎn)量開始恢復(fù)性增長，并最終實(shí)現(xiàn)了“十二連增”“十五連豐”的巨大成就。但是，政策改革調(diào)整滯后、國內(nèi)外市場變化等因素形成了我國糧食“四量齊增”的新矛盾，不僅阻礙我國糧食產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，也對我國財(cái)政造成了巨大壓力。因此，研究“四量齊增”問題的成因以及破局思路，對于保證我國糧食安全具有重要意義。

“四量齊增”困局成因分析

“四量齊增”指的是產(chǎn)量、進(jìn)口量、庫存量和損耗量四者同步增加。其中，損耗量的增多主要來源于庫存量的增加，而庫存量的增加則是因?yàn)閮蓚€方面：一是需求方面，由于我國城鎮(zhèn)化、老齡化以及飲食非主糧化趨勢的不斷推動，雖然我國人口總量依然保持緩慢增加的態(tài)勢，但是糧食直接消費(fèi)量則穩(wěn)中有降。二是供給方面，即產(chǎn)量和進(jìn)口量方面，國內(nèi)糧食受益于科技進(jìn)步帶來的單產(chǎn)提升，總產(chǎn)不斷增加；同時，由于我國糧食市場的不斷放開以及國際糧食市場近年來供需較為寬松，國內(nèi)外價差呈擴(kuò)大趨勢，所以我國糧食進(jìn)口量也不斷提高。在需求較為穩(wěn)定、供給不斷增加的情況下，最終導(dǎo)致了我國糧食庫存量的節(jié)節(jié)攀升。因此，我國糧食“四量齊增”現(xiàn)象產(chǎn)生的主要原因，不僅在于國內(nèi)的糧食供給與國內(nèi)需求存在脫節(jié)，同時開放條件下國際市場也帶來了前所未有的壓力。厘清國內(nèi)糧食供需脫節(jié)的原因以及我國糧食國際競爭力的變化，是認(rèn)清“四量齊增”現(xiàn)象的關(guān)鍵所在。

首先，對產(chǎn)量的長期不懈追求。改革開放之初，我國糧食產(chǎn)量難以滿足國內(nèi)需求，追求糧食產(chǎn)量的提高以彌補(bǔ)國內(nèi)缺口是必要的。但是在近年來國內(nèi)產(chǎn)量已經(jīng)能夠覆蓋需求之后，依然以產(chǎn)量為主要追求目標(biāo)，絲毫沒有放松國內(nèi)生產(chǎn)要求。此外，我國之前為了保障糧食生產(chǎn)實(shí)行糧食省長負(fù)責(zé)制，將糧食產(chǎn)量納入地方行政長官的政績考核范圍，這固然在制度層面保證了地方的產(chǎn)糧積極性，但是也導(dǎo)致了地方糧食生產(chǎn)市場調(diào)節(jié)機(jī)制的失靈，即使是在全國糧食市場供需寬松的情況下，出于對政績目標(biāo)的考慮，地方長官也無法放松對于糧食產(chǎn)量的要求，形成了糧食產(chǎn)量只能增不能降的僵局。

其次，糧食供需的結(jié)構(gòu)性失衡。雖然我國糧食供給在總量上已經(jīng)較為寬松，但是依然存在結(jié)構(gòu)性失衡的現(xiàn)象，并且主要表現(xiàn)在兩個方面。一是品種方面，糧食品種大致可以分為稻谷、玉米、小麥、大豆、薯類五個大類，我國在稻谷、玉米、小麥三個品種上的國內(nèi)產(chǎn)量已經(jīng)能夠滿足國內(nèi)需求，甚至已經(jīng)對庫存造成一定壓力。但是，我國大豆一直都需要依賴國際市場，自給率不足15%，占據(jù)糧食總進(jìn)口量的75%左右。品種結(jié)構(gòu)不均衡致使我國在糧食總量不斷增加的情況下，對于進(jìn)口的需求依然無法得到有效弱化。二是品質(zhì)方面，受居民收入水平提高以及飲食消費(fèi)觀念轉(zhuǎn)變的影響，我國出現(xiàn)了消費(fèi)升級現(xiàn)象，其中最主要的表現(xiàn)是由低層次的數(shù)量上的消費(fèi)需求轉(zhuǎn)變?yōu)楦邔哟蔚馁|(zhì)量上的消費(fèi)需求。但是，由于我國之前產(chǎn)量優(yōu)先的糧食生產(chǎn)戰(zhàn)略，導(dǎo)致我國目前國內(nèi)的糧食生產(chǎn)質(zhì)量與消費(fèi)端需求相比還存在一定差距，而質(zhì)量上存在的缺口也只能依靠國際市場補(bǔ)齊。

再次，生產(chǎn)成本的不斷上漲。雖然由于我國科技研發(fā)的不斷創(chuàng)新，糧食產(chǎn)量不斷上漲，但是在土地成本、化肥農(nóng)藥等生產(chǎn)資料成本以及勞動成本大幅增加的情況下，糧食生產(chǎn)的比較效益依然不斷弱化，生產(chǎn)成本這一“地板”的不斷上漲，使得國內(nèi)糧價也水漲船高，甚至超過國際糧價這一“天花板”，導(dǎo)致國內(nèi)外糧價倒掛，再加上我國糧食市場開放程度的不斷提高，也加快了國際糧食進(jìn)入我國市場的速度。此外，由于進(jìn)口糧食的品質(zhì)及價格相比國產(chǎn)糧食具備一定優(yōu)勢，導(dǎo)致了“國貨入庫、洋貨入市”的局面。

最后，價格支持政策對弱化了市場調(diào)節(jié)能力。最低收購價政策的推出是由于在2003年我國國內(nèi)糧食供應(yīng)緊張，為確保農(nóng)戶種糧積極性、提高糧農(nóng)收入而提出的，其目標(biāo)在于通過穩(wěn)定糧價來提高種糧面積并提高糧農(nóng)收入。在當(dāng)時看來，最低收購價的出臺，確實(shí)為保障我國的糧食安全作出了突出貢獻(xiàn)，但是任何政策的提出都是依據(jù)當(dāng)時的現(xiàn)實(shí)狀況，因此具備一定的時效性。在最低收購價政策的執(zhí)行過程中，政策目標(biāo)與執(zhí)行方式都未能隨著現(xiàn)實(shí)狀況的改變作出調(diào)整。由于身兼穩(wěn)定種糧面積和提高農(nóng)戶收入兩大職責(zé)，所以最低收購價在其中一段實(shí)施過程中形成了只能漲不能降這樣一個騎虎難下的局面。過高的最低收購價政策，不僅直接導(dǎo)致農(nóng)民“重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量”的種植策略，阻礙了我國糧食產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，同時也讓國內(nèi)糧食市場成為“政策市”，市場機(jī)制的調(diào)節(jié)作用基本喪失。

“四量齊增”的伴生現(xiàn)象

第一，給政府財(cái)政帶來巨大壓力?！八牧魁R增”現(xiàn)象的一個主要原因就在于政府推行的以最低收購價為代表的惠農(nóng)利農(nóng)政策。當(dāng)市場價格過低時，啟動政策收購農(nóng)戶手中糧食，避免發(fā)生農(nóng)戶糧食生產(chǎn)后無法出售或售價過低的情況，政府以財(cái)政資金收購糧食后，在市場供需吃緊的情況下?lián)駲C(jī)出售，讓資金回籠。但是，由于一系列惠農(nóng)利農(nóng)政策的推行，以玉米為代表的三大主糧每年國內(nèi)供需情況都較為寬松，但質(zhì)量上的缺口只能尋求國際市場補(bǔ)充，最終導(dǎo)致糧食收儲形成了“多進(jìn)少出”“高進(jìn)低出”的局面，不僅導(dǎo)致儲備糧陳化、大量糧食浪費(fèi)，而且政府財(cái)政負(fù)擔(dān)日益加重。

第二，影響我國糧食產(chǎn)業(yè)政策的系統(tǒng)性建設(shè)。由于最低收購價政策在推出時兼具多重目標(biāo)，因此在后續(xù)執(zhí)行過程中，原本一些在理論上不應(yīng)該由該政策承擔(dān)的目標(biāo)也都雜糅進(jìn)去，使得最低收購價政策的多重目標(biāo)性更加明顯。事實(shí)上，最低收購價政策本應(yīng)該只承擔(dān)托底作用，同時應(yīng)該輔以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、糧食直補(bǔ)等政策已完成農(nóng)民增收的目的。但在實(shí)際操作中由于過度依賴最低收購價政策，造成保險(xiǎn)、收入補(bǔ)貼等其他產(chǎn)業(yè)政策的建設(shè)滯后，進(jìn)而影響了我國糧食產(chǎn)業(yè)政策體系的系統(tǒng)構(gòu)建。

第三，水土資源消耗過重，環(huán)保壓力日益劇增。我國糧食生產(chǎn)雖然獲得連年豐收的壯舉，但是與此同時，對于水土資源的過度利用也需正視。以河北省為例，京津以南河北平原地區(qū)是河北省小麥的主產(chǎn)區(qū)，占據(jù)河北省小麥產(chǎn)量的90%以上，每年輸出冬小麥大約25億公斤，當(dāng)?shù)匦←溕a(chǎn)中1立方米水可生產(chǎn)小麥1.2公斤，折算下來，大約需要灌溉水量為21億立方米，去除雨水等因素，也需要20億立方米以上。此外，根據(jù)河北省地下水超采綜合治理試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室在2017年的數(shù)據(jù)，河北省2014年地下水超采量已經(jīng)達(dá)到59.6億立方米，經(jīng)過三年治理，已經(jīng)形成壓采能力38.7億立方米，仍存在20.9億立方米的缺口，與輸出小麥所需用水量基本持平。某種程度上，小麥生產(chǎn)正是導(dǎo)致河北省地下水超采的主要原因。除了水資源超采之外，對土地的掠奪式使用和化肥農(nóng)藥等生產(chǎn)資料的濫用也造成了極大的生態(tài)破壞。

第四，在WTO限制下，容易引起他國訴訟。自我國加入WTO之后，為了更好地應(yīng)對國外農(nóng)產(chǎn)品對我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的沖擊，政府出臺相關(guān)政策以支持國內(nèi)農(nóng)業(yè)發(fā)展、保障農(nóng)戶收益，但是由于最低收購價等政策的不合理使用，導(dǎo)致補(bǔ)貼力度過高以及“黃綠箱”政策的界定不清，最終引起他國訴訟。2016年9月，美國向WTO提起訴訟，稱中國政府對稻谷、小麥和玉米三大主糧的生產(chǎn)提供的補(bǔ)貼超過了入世時承諾的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值8.5%的最高限額。2019年2月28日，WTO作出不利于中方的裁決，認(rèn)為中國對稻谷和小麥的補(bǔ)貼均存在違規(guī)現(xiàn)象，讓我國陷入了被動局面。

“四量齊增”的破局思路

當(dāng)前，我國糧食生產(chǎn)水平高、庫存充裕、供應(yīng)充足、市場穩(wěn)定，糧食安全形勢持續(xù)向好。但是，我們?nèi)匀灰叨染琛八牧魁R增”困局的伴生現(xiàn)象所帶來的不利影響，并盡快尋找破局之道。

一是進(jìn)行糧食產(chǎn)業(yè)政策改革。需要正確認(rèn)識到最低收購價政策的目的主要在于覆蓋農(nóng)戶的種植成本，如果將農(nóng)民增收也涵蓋入內(nèi)，隨著國民經(jīng)濟(jì)水平的不斷提高，農(nóng)民收入也需要以一定比例同步前進(jìn)，最低收購價也會被抬高到不合理的位置。因此，改革的主要思路就是回歸最低收購價政策托底作用，而將原先其余的政策目標(biāo)，以其他配套產(chǎn)業(yè)政策來承擔(dān)。值得一提的是，雖然最低收購價政策是“四量齊增”的主要成因之一，學(xué)術(shù)界也有諸多聲音認(rèn)為稻谷和小麥的最低收購價政策也應(yīng)該和玉米的臨時收儲政策一樣，完全取消。但是，考慮到稻谷和小麥這兩大口糧在國民經(jīng)濟(jì)中的特殊地位以及玉米收儲制度改革的經(jīng)驗(yàn)，稻谷和小麥的最低收購價政策仍有延續(xù)的必要性，可以以國外進(jìn)口糧的到岸價作為參考依據(jù)，以保障農(nóng)民種植成本為原則，不斷降低最低收購價政策支持水平；同時輔以保險(xiǎn)服務(wù)和直接補(bǔ)貼等配套政策來提高糧農(nóng)收入。

二是發(fā)揮科技進(jìn)步以及市場機(jī)制作用，提高糧食生產(chǎn)質(zhì)量。我國糧食生產(chǎn)的品質(zhì)問題并非是由于某一環(huán)節(jié)短板而導(dǎo)致的，而是涉及育種、栽培、流通、存儲等多個環(huán)節(jié)，因此要多環(huán)節(jié)共同發(fā)力，推動糧食生產(chǎn)技術(shù)集成創(chuàng)新。在科技研發(fā)過程中，要準(zhǔn)確把握我國當(dāng)下消費(fèi)升級的宏觀背景，以消費(fèi)端為導(dǎo)向，明確科技研究方向，同時充分發(fā)揮市場機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，形成“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價”的糧價局面，引導(dǎo)農(nóng)戶將生產(chǎn)種植決策轉(zhuǎn)向優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)，把好我國糧食產(chǎn)業(yè)升級的第一道關(guān)。

三是利用好國際國內(nèi)兩個市場、兩種資源，適當(dāng)進(jìn)口，緩解國內(nèi)壓力。一方面，中國在全球化整體背景和“一帶一路”倡議的推動下，對外開放水平將不斷提高；另一方面，國內(nèi)糧食生產(chǎn)的資源約束不斷加劇。因此，充分合理利用國際糧食市場，是我國未來確保糧食安全的必然選擇。2019年10月，國務(wù)院發(fā)改委宣布取消稻谷、小麥、玉米收購、批發(fā)的外商投資準(zhǔn)入限制，也從一定程度上表明了中國將進(jìn)一步積極參與世界糧食貿(mào)易、分享中國糧食市場的態(tài)度。在對外開放程度不斷加深的新形勢下，必須科學(xué)把握中國與世界中長期的糧食供需變化趨勢，增強(qiáng)糧食進(jìn)口來源國的多樣性，統(tǒng)籌管理國內(nèi)生產(chǎn)與進(jìn)口需求，確保國內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策與貿(mào)易政策相互銜接，國內(nèi)生產(chǎn)力布局與充分利用國際市場相互匹配，建立健全糧食供求預(yù)警機(jī)制，以非重點(diǎn)糧食品種為起點(diǎn)逐步放開，在利用好國際糧食市場的同時也要時刻警惕風(fēng)險(xiǎn)，確保中國的糧食安全。

四是調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，建設(shè)合理輪作休耕制度。對于之前積壓庫存的處理，較為合理的辦法為適當(dāng)削減當(dāng)年產(chǎn)量，即減少庫存量較多糧食品種的生產(chǎn)面積，轉(zhuǎn)種其余短缺品種。另外，在進(jìn)行種植結(jié)構(gòu)調(diào)整時，還可以通過輪作休耕制度予以補(bǔ)充：一方面，在削減糧食產(chǎn)量的同時能夠穩(wěn)定甚至提高糧食產(chǎn)能；另一方面，通過目前國家財(cái)政進(jìn)行糧食補(bǔ)貼，或?qū)⒓Z食存儲投入轉(zhuǎn)化為生態(tài)補(bǔ)貼，政府的財(cái)政支出壓力并不會增大，同時也能解決休耕期農(nóng)戶收入問題。

（作者為中國農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授）

【參考文獻(xiàn)】

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②陳錫文：《如何看待糧食領(lǐng)域“三量齊增”現(xiàn)象》，《農(nóng)村工作通訊》，2016年第10期。

③李輝尚、沈辰、孔繁濤、秦波：《破解“三量齊增”困境需多措并舉、統(tǒng)籌推進(jìn)》，《農(nóng)業(yè)展望》，2015年第11期。

責(zé)編/韓拓 美編/李祥峰