【摘要】城市規(guī)劃公眾事前參與對(duì)于城市規(guī)劃公眾參與過程而言是屬于必經(jīng)程序，屬于不可或缺的組成部分。如果允許城市規(guī)劃機(jī)關(guān)在參與程序上進(jìn)行自由裁量，則失去了對(duì)公眾參與權(quán)程序性保障的實(shí)體意義。針對(duì)我國城市規(guī)劃公眾事前參與程序缺失的現(xiàn)狀，現(xiàn)階段急需在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中建立“盡早和持續(xù)的”的公眾參與制度。

【關(guān)鍵詞】城市規(guī)劃、事前參與、程序正義

一、城市規(guī)劃公眾事前參與程序的制度意義

分析城市規(guī)劃公眾參與的實(shí)質(zhì)，公眾參與程序性法律制度構(gòu)建的核心內(nèi)容是在正當(dāng)程序的基原則基礎(chǔ)上所確定的城市規(guī)劃的最基本的法定環(huán)節(jié)。這些環(huán)節(jié)對(duì)于城市規(guī)劃公眾參與過程是屬于必經(jīng)程序、不可或缺的組成部分。如果允許城市規(guī)劃機(jī)關(guān)在參與程序上進(jìn)行的自由裁，則失去了對(duì)公眾參與權(quán)程序性保障的實(shí)體意義，即作為正當(dāng)程序的應(yīng)有之義，公眾參與程序是不可以在城市規(guī)劃中省略或事后補(bǔ)辦的，否則會(huì)出現(xiàn)程序性違法。

二、城市規(guī)劃公眾事前參與程序制度的域外借鑒

考察借鑒域外城市規(guī)劃公眾參與的制度經(jīng)驗(yàn)，為我國城市規(guī)劃公眾事前參與程序提供借鑒。德國、英國等國家在城市規(guī)劃相關(guān)法律規(guī)范中都規(guī)定了公眾“盡早和持續(xù)的”參與性程序制度的內(nèi)容。將整個(gè)公眾參與程序提前到城市規(guī)劃機(jī)關(guān)的編制準(zhǔn)備階段，公眾的提前介入，擴(kuò)大了信息來源，做到盡可能早的吸取公眾意見，保障城市規(guī)劃的科學(xué)性同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了公共利益與個(gè)體利益的平衡。當(dāng)然，早期的城市規(guī)劃編制雖然變動(dòng)性較大，也對(duì)最終的規(guī)劃結(jié)果不具有決定性意義，但其吸收利益訴求，整合利益的總體十分重要。如今我國的城市規(guī)劃公眾參與實(shí)踐都是集中在最后階段，即規(guī)劃草案已經(jīng)形成，公眾僅對(duì)現(xiàn)有的規(guī)劃利益非配結(jié)果進(jìn)行同意與否的表決，此時(shí)規(guī)劃草案大局已定，不存在利益吸收的問題，也不存在為了一些公眾意見進(jìn)行大修大改的可能，如此可能導(dǎo)致整個(gè)參與極具形式化、符號(hào)化。這種看似有效實(shí)際上是“全體無效”的參與結(jié)果打擊公眾的參與積極性，最終將影響城市規(guī)劃的科學(xué)性與落實(shí)性。

三、城市規(guī)劃公眾事前參與程序的構(gòu)建

通過前文分析可知，城市規(guī)劃公眾參與問題，從法律角度分析主要是參與程序性權(quán)利的問題，在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中規(guī)定城市規(guī)劃公眾參與的程序制度。

具體的制度設(shè)計(jì)需要遵循特定的原則。具體的原則包括如下內(nèi)容，首先，保證公眾全過程參與城市規(guī)劃的編制程序的設(shè)計(jì)。本研究將城市規(guī)劃公眾的參與階段限定在城市規(guī)劃的編制階段，實(shí)踐中的城市規(guī)劃公眾參與必須貫穿從城市規(guī)劃的編制到規(guī)劃實(shí)施的所有環(huán)節(jié)。其次，城市規(guī)劃公眾參與的反復(fù)性程序的設(shè)立。為了保證公眾參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)，需要在參與過程中建立評(píng)價(jià)制度體系，針對(duì)城市規(guī)劃的每一階段的具體公眾參與實(shí)踐進(jìn)行追蹤評(píng)判，反復(fù)性體現(xiàn)在如果發(fā)現(xiàn)前一階段的公眾參與沒有得到程序性保障，公眾訴求沒有表達(dá)與回應(yīng)，則在城市規(guī)劃程序上不能進(jìn)入下一環(huán)節(jié)，需要重新進(jìn)行上一環(huán)節(jié)規(guī)劃程序，保障公眾參與程序性權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，如此反復(fù)進(jìn)行公眾參與和參與評(píng)價(jià)，交替反復(fù)，直到公眾參與達(dá)到要求，整個(gè)城市規(guī)劃參與程序方可進(jìn)入下一階段。最后，城市規(guī)劃公眾參與的反饋性程序設(shè)計(jì)。在整個(gè)城市規(guī)劃過程，規(guī)劃機(jī)關(guān)發(fā)揮決定性作用，特別是在公眾參與領(lǐng)域，城市規(guī)劃主體是義務(wù)主體的身份出現(xiàn)，為公眾提供參與機(jī)會(huì)與具體的參與途徑，更為重要的是對(duì)公眾參與權(quán)利的尊重。作為城市規(guī)劃行政機(jī)關(guān)，不論對(duì)公眾意見采納與否，都需要對(duì)公眾提出的意見進(jìn)行回饋。采納意見需要通知，對(duì)于不予采納的意見采取公開的程序進(jìn)行回應(yīng)，并進(jìn)行理由說明。

在公眾參與程序原則的知道下，在具體的公眾參與程序方面，我國現(xiàn)階段急需在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中建立“盡早和持續(xù)的”的公眾參與制度。

將公眾參與的時(shí)間提前到規(guī)劃編制的早期。吸取公眾意見結(jié)合城市發(fā)展需要綜合編制城市規(guī)劃，可以通過組織電話詢問、座談會(huì)、發(fā)放問卷、上門了解、等多種非正式形式廣泛聽取公眾意見，全方位了解公眾的利益訴求。

第一，立法者需要對(duì)現(xiàn)行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》進(jìn)行適時(shí)修訂，增加相應(yīng)條款，滿足“盡早和持續(xù)”參與的參與實(shí)踐要求，為公眾更好參與城市規(guī)劃提供法律依據(jù)。該制度在美、德等國的立法實(shí)踐中得以落實(shí)且取得很好的實(shí)踐效果。為我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》進(jìn)行適時(shí)修訂提供比較法意義上的制度借鑒與指引作用。

第二，在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》適時(shí)修訂之后，國家層面出臺(tái)與之配套的規(guī)章。國務(wù)院相關(guān)部門應(yīng)該以規(guī)章的形式對(duì)“盡早和持續(xù)”參與的制度落實(shí)進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)化，加強(qiáng)制度的可操作性。例如，在公眾的具體參與方式上進(jìn)行列舉、正式參與方式與非正式參與方式的適用前提進(jìn)行限定等做出更加明確和詳細(xì)的規(guī)定。

第三，加強(qiáng)法律實(shí)施的監(jiān)管。督促地方各級(jí)政府必須嚴(yán)格執(zhí)行這些法律、法規(guī)。法律制度要實(shí)現(xiàn)預(yù)期的立法目的是需要協(xié)調(diào)各部門間的職能，充分發(fā)揮制度的體系協(xié)調(diào)作用的。

參考文獻(xiàn)：

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作者簡介：

宋新（1982-），女，遼寧本溪人，碩士，助教，中共本溪市委黨校，研究方向：法學(xué)。