趙曉冬

內(nèi)容提要：軍事立法，是軍事法治建設(shè)的基礎(chǔ)工程，在軍事法治建設(shè)中居于重要地位。深入研討、掌握軍事立法的基本問(wèn)題和主要內(nèi)容，夯實(shí)依法治軍基礎(chǔ)支撐，可有效促進(jìn)軍事立法又好又快發(fā)展。本文重點(diǎn)研析了軍事立法的含義、特點(diǎn)、依據(jù)、體制等理論知識(shí)，軍事立法應(yīng)遵循的一般原則、特殊原則及其實(shí)踐要求，軍事立法名稱、結(jié)構(gòu)、規(guī)范性內(nèi)容的確立和章節(jié)、條款、項(xiàng)目的設(shè)置及文字表述等技術(shù)規(guī)范。

二、軍事立法原則與實(shí)踐要求

軍事立法的原則，是軍事立法主體進(jìn)行軍事立法活動(dòng)時(shí)必須遵循的基本要求和行為準(zhǔn)則，貫穿于軍事立法活動(dòng)的全過(guò)程，對(duì)于制定、修改、廢止軍事法律規(guī)范具有基礎(chǔ)性作用。

（一）軍事立法的原則

軍事立法作為國(guó)家立法活動(dòng)的重要組成部分，在制定、修改和廢止過(guò)程中，首先要遵循《中華人民共和國(guó)立法法》所確定的基本原則。同時(shí)，軍事立法活動(dòng)又有自身的特殊規(guī)律和要求，應(yīng)當(dāng)遵循某些特殊原則。我國(guó)軍事立法的原則，可以從軍事立法的一般原則和軍事立法的特有原則這兩個(gè)角度來(lái)理解和認(rèn)識(shí)。

1.軍事立法的一般原則

第一，立法必須遵循憲法的基本原則和規(guī)定。遵循憲法的基本原則和規(guī)定，是立法必須始終遵循的一條最重要的原則。一方面，所創(chuàng)制的軍事法律規(guī)范性文件要合乎憲法的精神和規(guī)定，一切軍事法律、法規(guī)和規(guī)章都不得與憲法相抵觸；另一方面，有權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)要嚴(yán)格按照憲法賦予的軍事立法權(quán)限進(jìn)行軍事立法活動(dòng)，不得超越立法權(quán)限。

第二，立法要從國(guó)家整體利益出發(fā)，維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。維護(hù)法制統(tǒng)一和尊嚴(yán)，是維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和尊嚴(yán)的重要保證。在軍事立法活動(dòng)中堅(jiān)持這一原則，應(yīng)當(dāng)做到：所有軍事法律、法規(guī)、規(guī)章的制定都必須以憲法為根據(jù)，不得違背憲法；避免不同類別的規(guī)范性軍事法律文件之間的矛盾（如軍事法規(guī)不能與法律相抵觸，軍事規(guī)章不能與軍事法規(guī)相抵觸等）；避免同一類別的軍事法律規(guī)范性文件之間的矛盾或同一法律文件內(nèi)部法律規(guī)范之間的矛盾；注意軍事法律規(guī)范之間的相互補(bǔ)充和相互配合，避免不必要的重復(fù)。

第三，立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)。軍事立法活動(dòng)貫徹這一原則，應(yīng)注意三個(gè)方面：一是在制定軍事立法規(guī)劃時(shí)，要注重調(diào)查研究，傾聽(tīng)廣大人民群眾特別是廣大官兵的意見(jiàn)、要求和愿望，以確定軍事立法活動(dòng)的輕重緩急；二是對(duì)擬定的軍事法草案，要廣泛征求意見(jiàn)，以達(dá)到制定出正確反映人民意志，符合國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)要求的法律規(guī)范的目的；三是要到群眾中特別是廣大官兵中檢查軍事法的執(zhí)行情況，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)修改、補(bǔ)充或廢止過(guò)時(shí)的軍事法律規(guī)范。

第四，立法要從實(shí)際出發(fā)，科學(xué)、合理地規(guī)范社會(huì)關(guān)系。對(duì)于軍事立法來(lái)說(shuō)，就是要在實(shí)踐中堅(jiān)持因地制宜、因時(shí)制宜。因地制宜，意味著軍事立法要根據(jù)我國(guó)的國(guó)情和軍情，根據(jù)本系統(tǒng)、本部門(mén)的實(shí)際情況，實(shí)現(xiàn)原則性與靈活性的統(tǒng)一。因時(shí)制宜，意味著軍事立法要根據(jù)實(shí)際情況把握立法的契機(jī)，不僅要考慮實(shí)際提出的立法要求，還要考慮立法條件是否成熟，不能盲目追求立法的大而全，要科學(xué)地?cái)[正現(xiàn)實(shí)需要的輕重緩急，根據(jù)現(xiàn)實(shí)可能而有計(jì)劃有步驟地制定軍事法律、法規(guī)和規(guī)章，逐步完善我國(guó)的軍事法律體系。

第五，立法應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限和程序。依法進(jìn)行軍事立法活動(dòng)，主要包括兩個(gè)方面：一是軍事立法應(yīng)當(dāng)遵循法定的權(quán)限；二是軍事立法應(yīng)當(dāng)遵循法定的程序。

2.軍事立法的特有原則

第一，保證高度集中統(tǒng)一原則。高度集中統(tǒng)一，作為軍事立法的基本原則，要求一切軍事法律規(guī)范的制定、修改和廢止，都必須體現(xiàn)軍隊(duì)內(nèi)在的組織形式、活動(dòng)方式和體制編制以及軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和軍事指揮權(quán)集中于黨中央和中央軍委的最高原則，體現(xiàn)軍隊(duì)的革命化、現(xiàn)代化、正規(guī)化建設(shè)中各個(gè)方面的協(xié)調(diào)一致，從而將軍隊(duì)的高度集中統(tǒng)一原則法律化、制度化，形成嚴(yán)整的軍事法律秩序。

第二，維護(hù)國(guó)家軍事利益原則。維護(hù)國(guó)家軍事利益，作為軍事立法的基本原則，要求在軍事立法過(guò)程中，要全面體現(xiàn)國(guó)家軍事利益，保障其不受任何侵害。在制定軍事法律規(guī)范過(guò)程中，不僅要明確規(guī)定維護(hù)國(guó)家軍事利益的具體內(nèi)容和方式，而且對(duì)于危害國(guó)家軍事利益的行為，也應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定其相應(yīng)的法律責(zé)任，形成全面的法律制度保障國(guó)家軍事利益。

（二）軍事立法原則的實(shí)踐要求

軍事立法原則，對(duì)軍事立法活動(dòng)提出了一系列實(shí)踐要求。妥善處理軍事立法活動(dòng)中的一些重大關(guān)系，對(duì)于改進(jìn)軍事立法工作，提高軍事立法質(zhì)量，保證軍事政策制度改革“第三大戰(zhàn)役”順利進(jìn)行，具有重要意義。

第一，妥善處理理論先導(dǎo)與立足實(shí)際的關(guān)系。一方面，軍事立法最重要也是第一位的，就是要堅(jiān)持從國(guó)情軍情實(shí)際出發(fā)，著眼于解決國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)遇到的突出矛盾和問(wèn)題。不能從脫離實(shí)際的概念和“體系”出發(fā)，為了完善體系而立法，把法規(guī)文件變成“擺設(shè)”。另一方面，軍事立法也要堅(jiān)持以理論為牽引，著眼于完善中國(guó)特色軍事法規(guī)體系，加強(qiáng)立法預(yù)測(cè)研究，科學(xué)制定立法規(guī)劃和立法計(jì)劃，有計(jì)劃有步驟地開(kāi)展軍事立法，確保各個(gè)法律法規(guī)規(guī)章之間相互協(xié)調(diào)、銜接、配套，不斷提高中國(guó)特色軍事法規(guī)體系建設(shè)的整體質(zhì)量和效益。

第二，妥善處理當(dāng)前目標(biāo)與長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的關(guān)系。一方面，軍事立法應(yīng)堅(jiān)持把我國(guó)基本國(guó)情和軍隊(duì)發(fā)展的階段性特征作為軍事立法的立足點(diǎn)，在弄清軍事立法涉及有關(guān)領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)狀況和問(wèn)題的基礎(chǔ)上，確立立法思路和立法解決的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題。如果過(guò)于強(qiáng)調(diào)前瞻性，搞所謂的“超現(xiàn)實(shí)立法”，就會(huì)缺乏現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，就會(huì)喪失生命力。另一方面，軍事立法要確立長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，適應(yīng)中國(guó)特色軍事變革要求，正確認(rèn)識(shí)和把握世界軍事變革的趨勢(shì)及特點(diǎn)規(guī)律，依照長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展趨勢(shì)作出預(yù)測(cè)，面向未來(lái)開(kāi)展立法，制定出能夠發(fā)揮長(zhǎng)期作用的法規(guī)。如果軍事立法缺少長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，出臺(tái)的軍事法規(guī)可能很快就不適應(yīng)形勢(shì)任務(wù)的需要，滯后于時(shí)代發(fā)展。

第三，妥善處理保持穩(wěn)定與創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)系。對(duì)在國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)實(shí)踐中形成的成熟經(jīng)驗(yàn)、各方面認(rèn)識(shí)比較一致的立法內(nèi)容，經(jīng)過(guò)加工、整理、提煉、概括，按照相應(yīng)的立法程序，作為軍事法規(guī)內(nèi)容長(zhǎng)期固定下來(lái)，增強(qiáng)軍事法律規(guī)范的穩(wěn)定性。對(duì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)尚不成熟，但國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)又需要以法規(guī)予以調(diào)整的內(nèi)容，在立法時(shí)要兼顧創(chuàng)新發(fā)展的因素，有些內(nèi)容一開(kāi)始就不要規(guī)定得太死、太僵，可以原則一些、靈活一些，以便條件成熟后再作調(diào)整完善。對(duì)國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)中遇到的一些新情況新問(wèn)題，用軍事法律、軍事法規(guī)規(guī)范調(diào)整還不具備條件的，可以授權(quán)下級(jí)先依照權(quán)限制定軍事規(guī)章或規(guī)范性文件，先行先試，待取得成熟的經(jīng)驗(yàn)后再制定法律法規(guī)。

第四，妥善處理原則規(guī)范與具體規(guī)范的關(guān)系。要從軍事立法內(nèi)容的成熟度來(lái)把握。對(duì)于在實(shí)踐中不成熟的立法內(nèi)容，立法時(shí)可以先原則一些，待實(shí)踐成熟后再逐步完善；對(duì)于已經(jīng)成熟的立法內(nèi)容，就應(yīng)具體明確一些，以增強(qiáng)軍事立法的針對(duì)性和可操作性。要從軍事立法的目的來(lái)把握。如果立法目的是要給實(shí)踐多一些靈活性、多留一些空間和余地，就應(yīng)規(guī)定得原則一些；如果立法目的是強(qiáng)調(diào)執(zhí)行的統(tǒng)一性、不想給執(zhí)行留空間和彈性，就應(yīng)規(guī)定得具體明確一些。要從軍事立法層級(jí)之間的關(guān)系來(lái)把握。一般來(lái)說(shuō)，如果同位法或下位法已作了具體明確的規(guī)定，為保持協(xié)調(diào)或銜接，上位法制定時(shí)就可以規(guī)定得原則一些；如果上位法或者同位法對(duì)準(zhǔn)備設(shè)定的立法內(nèi)容僅作出原則規(guī)定，而實(shí)踐中又需要規(guī)定得全面具體一些，則在制定下位法時(shí)就應(yīng)規(guī)定得具體明確一些。

第五，妥善處理堅(jiān)持特色與學(xué)習(xí)借鑒的關(guān)系。要堅(jiān)持以我為主，把軍事立法中涉及國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)獨(dú)有的特點(diǎn)和規(guī)律搞清楚，制定出符合國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)實(shí)際的法律法規(guī)，形成軍事立法的特色。要妥善處理國(guó)家立法和軍事立法的關(guān)系，正確把握國(guó)家與軍隊(duì)之間、國(guó)家與軍人之間、軍隊(duì)與地方之間的關(guān)系，并適當(dāng)兼顧我國(guó)簽署的相關(guān)國(guó)際條約以及有關(guān)國(guó)際慣例，找到中間的“契合點(diǎn)”，使制定的軍事法規(guī)與國(guó)家法律法規(guī)相互協(xié)調(diào)、相互銜接、相互配套，同時(shí)不違背相關(guān)的國(guó)際條約和國(guó)際慣例。要積極吸收借鑒外國(guó)和外軍實(shí)踐證明行之有效又比較符合我軍實(shí)際的成功經(jīng)驗(yàn)做法，取長(zhǎng)補(bǔ)短，為我所用。

第六，妥善處理制定新法與修改舊法的關(guān)系。要堅(jiān)持把制定新軍事法律規(guī)范作為軍事立法的重要任務(wù)。從實(shí)踐來(lái)看，國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)的一些重要領(lǐng)域還有立法空白，軍隊(duì)遂行涉外軍事行動(dòng)、推進(jìn)軍民融合發(fā)展等領(lǐng)域，都需要進(jìn)一步健全法律依據(jù)。要把修改舊法擺上軍事立法的重要日程。軍事法的穩(wěn)定性與國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)發(fā)展的變化性之間始終存在著矛盾，這個(gè)矛盾的結(jié)果即表現(xiàn)為軍事法的滯后性，而解決這一問(wèn)題的重要方法就是對(duì)舊法進(jìn)行修改完善。要把制定新法與修改舊法相結(jié)合。當(dāng)規(guī)范某一領(lǐng)域、某一方面的社會(huì)關(guān)系比較成熟，而現(xiàn)行的法律法規(guī)比較龐雜時(shí)，可以采取制定新法將舊法的全部或部分內(nèi)容納入新法調(diào)整，并同時(shí)將舊法予以廢止或作出修改的立法模式。（未完，待續(xù)）