軍地聯(lián)合應急救援問題研究

江宏勛

內容提要：軍地聯(lián)合應急救援，是武裝力量支援地方政府聯(lián)合處置自然災害、事故災難和社會安全事件的應急行動，具有遂行任務多樣、參戰(zhàn)力量多元、關聯(lián)黨政軍民、指揮協(xié)同復雜等特點。組織實施軍地聯(lián)合應急救援，必須著眼權威高效，構建軍地聯(lián)合指揮體系；著眼規(guī)范有序，優(yōu)化軍地聯(lián)合指揮流程；著眼發(fā)揮優(yōu)勢，創(chuàng)新軍地聯(lián)合用兵模式；著眼配套管用，提升軍地聯(lián)合保障能力。

軍地聯(lián)合應急救援，事關國家安全穩(wěn)定和人民群眾根本利益。緊密結合應急救援行動特點，加強軍地聯(lián)合應急救援問題研究，對于省軍區(qū)系統(tǒng)有效履行應急應戰(zhàn)指揮部職能，提高應急救援行動能力，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

一、著眼權威高效，構建軍地聯(lián)合指揮體系

應急救援行動，任務多樣、關聯(lián)軍地、力量多元，指揮協(xié)調復雜，資源配合難度大，必須按照決策權威、軍地一體、指揮高效的原則，科學構建指揮體系，做到智向一處謀、令向一處下、勁往一處使。

建立指揮機構。按照“市設指揮部、縣（市、區(qū)）設指揮所、隊設指揮組”的要求，構建三級軍地聯(lián)合指揮體系。通常情況下，各地市軍地聯(lián)合指揮部在應對一般和較大突發(fā)事件時，以軍地成員單位的模式編組指揮機構；在應對重特大突發(fā)事件時，以“任務＋模塊”的模式，將指揮機構編為指揮長（副指揮長）＋綜合協(xié)調組、情況研判組、行動控制組、現(xiàn)場管制組、輿論宣傳組、綜合保障組“6組”，也可根據(jù)擔負任務類型和災情實際適當調整；如任務較輕時，可僅設指揮長＋研判組、行動組、保障組“3組”。

厘清指揮權責。軍地聯(lián)合應急救援，應堅持地方黨委和政府統(tǒng)一領導、省軍區(qū)系統(tǒng)軍地協(xié)調、救援力量各方參與的指揮體制，理順軍地聯(lián)合指揮關系，確保各類應急行動、各種救援力量高度協(xié)調一致。軍地聯(lián)合指揮長的設置，通常有3種模式。第一種為常規(guī)模式：是指發(fā)生一般災情時，指揮權完全歸地方政府，指揮長由地方政府分管副職領導擔任，當?shù)剀娛聶C關副職領導擔任副指揮長；第二種為緊急模式：是指發(fā)生較大災情時，指揮權歸地方政府，軍隊參與起補充作用，指揮長由地方黨委或政府主要領導擔任，當?shù)剀娛聶C關主要領導擔任副指揮長；第三種為特殊模式：是指發(fā)生重特大突發(fā)事件時，地方救援力量無法完成救援任務，以部隊為主參加搶險救災，可按照“政府主導提需求，軍地聯(lián)合定決心，授權軍方統(tǒng)指揮”的思路，在地方黨委和政府統(tǒng)一領導下，成立軍地聯(lián)合應急救援現(xiàn)場指揮部，經地方黨委政府授權，指揮長由當?shù)剀娛聶C關主要領導或現(xiàn)場軍方最高首長擔任。

密切指揮協(xié)調。著眼“要素聯(lián)動、一體指揮”，構建靈敏、順暢、高效的運行機制。在軍地協(xié)調上，定期召開軍地聯(lián)席會議，共同研判形勢，合力攻堅克難；在救援力量協(xié)調上，加強部隊、武警、行業(yè)等力量之間以及與地方應急管理部門的橫向聯(lián)系，建立情況通報、定期會商、歸口協(xié)調等制度，明確任務分工和職責要求，確保密切協(xié)同、整體制勝。

二、著眼規(guī)范有序，優(yōu)化軍地聯(lián)合指揮流程

針對應急救援任務轉換頻繁，行動相互交織，指揮應變性、時效性、針對性較強等特點，必須在把握“搜集匯總災情、研判災情后果、提出救援建議、確定救援方案、組織救援行動”一般指揮程序的基礎上，改進指揮方式，縮短指揮周期，確?？焖俜磻?，靈活指揮。

加強信息研判。密切關注救援任務區(qū)域的社情民俗，準確獲取內幕性、預警性情報信息；采取多種手段實施連續(xù)不間斷的信息搜集，突出加強救援現(xiàn)場監(jiān)控，為指揮決策提供先決條件；軍分區(qū)（警備區(qū)）要密切與武警、公安以及地方應急管理部門的協(xié)作，建立軍地多級情報支援協(xié)作機制，為及時、準確、快速處置各類突發(fā)情況提供重要保證。

靈活指揮方式。堅持按級指揮與越級指揮相結合，集中指揮與分散指揮相結合，靠前指揮與委托指揮相結合。在指揮重大救援任務時，要統(tǒng)一協(xié)調行動，對點多面廣的任務，則下放權力分散組織。要針對應急救援任務突發(fā)的實際，適時重心前移，減少指揮層次，保證指揮高效。

壓縮指揮流程。既要按規(guī)定方法、步驟組織實施，更要簡化程序、減少步驟，防止循規(guī)蹈矩、行動緩慢。指揮員要根據(jù)現(xiàn)場情況，精簡規(guī)范指揮文書和口令，確保指揮的實時性。在情況緊急時，指揮員還應敢于打破常規(guī)，急事快辦、要事特辦、邊報邊辦。

強化力量協(xié)同。展開救援行動時，一般事項通常按預案協(xié)同；重點行動，通常由現(xiàn)場指揮員直接指揮。軍地協(xié)同要圍繞主要任務和關鍵方向，規(guī)定各行動力量的任務和行動程序方法，情況緊急時可以主要救援力量為主，邊處置情況，邊組織協(xié)同，確保行動快速準確。

三、著眼發(fā)揮優(yōu)勢，創(chuàng)新軍地聯(lián)合用兵模式

用兵是一門藝術，直接決定著救援行動的效益。必須緊緊圍繞總體決心意圖，根據(jù)任務的實際情況和各種力量特長科學籌劃和使用兵力。

強化政治引領。軍地各級要用政治眼光看待應急救援行動，尤其是當?shù)剀娛聶C關和參加救援的部隊，必須把應急救援作為政治軍事仗來打，體現(xiàn)一切行動服務人民的鮮明導向。災情發(fā)生前主動請戰(zhàn)，災情一旦發(fā)生能迅即出動，起到穩(wěn)民心、穩(wěn)大局的作用。

堅持就近用兵。災情就是命令，時間就是生命。堅持以民兵為先遣、行業(yè)為骨干、民間為補充、部隊為主力，首批使用民兵力量，先期投入行業(yè)和民間力量，按需投入部隊力量，力求最短時間到位控局。

堅持整體用兵。打破建制和隸屬關系界限，將性質相近、行政管理相融、裝備器材相通的救援力量整合在一起，實現(xiàn)“1+1＞2”的功能組合，確保指揮順暢、協(xié)作密切、保障到位、管理有序。

用好專業(yè)力量。在準確判定事故災害的性質、產生的根源、可能的威脅等情況下，充分運用各種科技手段，按科學規(guī)律辦事，把專業(yè)力量用在關鍵時刻，發(fā)揮關鍵作用，確保完成特殊任務需要。

堅持量情用兵。根據(jù)任務需求、救援能力以及自然人文環(huán)境，立足應對最復雜、最困難的情況，合理確定兵力動用的規(guī)模、時機和強度，既要防止兵力投入過少，“小馬拉大車”；也要避免兵力投入過多，“小災用重兵”。

四、著眼配套管用，提升軍地聯(lián)合保障能力

軍地聯(lián)合應急救援保障，具有任務緊急、對象多元、環(huán)境復雜等特點，應堅持自我保障為主、屬地保障為輔，建立軍地多渠道的聯(lián)供體系，確保指揮能通聯(lián)、裝備有預征、生活有供給、安全有保證。

加強指揮保障。充分預想災區(qū)通信、電力、道路中斷等極端情況，聚力實現(xiàn)“要哪哪通、叫誰誰到”，綜合運用短波電臺、移動通信、衛(wèi)星電話、數(shù)字集群等手段，構建渠道多元、留有保底的機動指揮通聯(lián)網絡。要系統(tǒng)構建省、市、縣三級指揮通信網絡，確保在緊急情況下，能在救援力量抵達災區(qū)半小時內，一線情況上得來、上級命令下得去。

加強裝備保障。按照先急后緩、儲用一致、固強補弱、逐級落實的原則，采取請領、自購、預征預儲相結合的方式，為各救援力量配備通用裝備。根據(jù)轄區(qū)裝備潛力實際，通過“分散預征、集中使用”落實重型裝備。每個縣（市、區(qū)）至少落實1部生命探測儀、預征5～10臺挖掘機、推土機，條件具備的可組建民兵重裝分隊。

加強生活保障。著眼野戰(zhàn)條件下，救援官兵吃飯、喝水、洗澡得以有效保障，生病能及時醫(yī)治，堅持以自我保障為主、地方協(xié)助保障為輔，組織開設野戰(zhàn)宿營點，充分發(fā)揮自購野戰(zhàn)炊事車、野戰(zhàn)淋浴車、野戰(zhàn)救護車、野戰(zhàn)廁所等功能，獨立自主解決好救援人員吃、住、行、醫(yī)等問題，力爭不擾民眾、不占資源。條件受限時，協(xié)調任務地區(qū)政府協(xié)助做好飲食、住宿、供水、供電、供暖等基本生活保障。

加強安全保障。始終把安全救災貫穿全過程，成立安全管理檢查組，組織消防、武警以及軍地防疫等力量，逐一檢查任務單位食堂、宿營地、加油站等點位，及時消除安全隱患。