軍事立法基本問題探討（續(xù)二）

趙曉冬

內容提要：軍事立法，是軍事法治建設的基礎工程，在軍事法治建設中居于重要地位。深入研討、掌握軍事立法的基本問題和主要內容，夯實依法治軍基礎支撐，可有效促進軍事立法又好又快發(fā)展。本文重點研析了軍事立法的含義、特點、依據(jù)、體制等理論知識，軍事立法應遵循的一般原則、特殊原則及其實踐要求，軍事立法名稱、結構、規(guī)范性內容的確立和章節(jié)、條款、項目的設置及文字表述等技術規(guī)范。

三、軍事立法技術

軍事立法技術主要涉及的是軍事法文件的體例規(guī)范問題，《軍事立法工作條例》對此作出了相應規(guī)定，為制定軍事法文件提供了標準和要求。

（一）名稱的立法技術

軍事法文件的名稱一般包括3個要素：一是反映適用范圍的要素；二是反映法律內容的要素；三是反映效力等級的要素。如《中華人民共和國軍事設施保護法》《中華人民共和國預備役軍官法》，“中華人民共和國”是法規(guī)范名稱的適用范圍要素，“軍事設施保護”和“預備役軍官”是法規(guī)范名稱的內容要素，“法”是法規(guī)范的效力等級要素。又如《中國人民解放軍司令部工作條例》《中國人民解放軍裝備條例》，“中國人民解放軍”是法規(guī)范名稱的適用范圍要素，“司令部”和“裝備”是法規(guī)范名稱的內容要素，“條例”是法規(guī)范的效力等級要素。

我國大多數(shù)軍事法文件的名稱由上述三個要素構成，但也有的軍事法文件名稱由兩個要素構成，如國務院和中央軍委聯(lián)合頒布的《國防交通條例》（已廢止）《國防計量工作管理條例》等。在這種情況下，由于軍事法文件的適用范圍比較明確，“國防交通”“國防計量工作管理”既表明了軍事法文件的適用范圍是整個國家，也表明了軍事法文件的調整對象和內容。同時，按照我國的立法傳統(tǒng)，名稱冠以“中華人民共和國”的軍事法文件，除表明適用范圍外，還默示其屬于“法律”這一等級。但也有例外的情況，如《中華人民共和國飛行基本規(guī)則》雖然冠以“中華人民共和國”，但它是由國務院、中央軍委聯(lián)合制定的軍事行政法規(guī)，屬于“法規(guī)”這一等級。

（二）結構的立法技術

主要涉及總則、分則、附則以及附錄的設計問題。

1.總則設計。總則是一部軍事法文件的總要求、總精神，所以它的內容設計應當具有概括性、原則性，而不是規(guī)范具體的行為和程序。

立法目的。它的位置通常是法文件的第一句，表述為：“為了……?！比绻⒎康挠卸囗梼热?、需要以多句的形式表述時，一般以具體到抽象、直接到間接的順序排列。內容的表述應當準確、直接，不應把非目的性的空話、套話寫入其中。從軍事立法實踐來看，這方面常見的問題是立法目的的多項內容安排不當，出現(xiàn)由具體到抽象再到具體、由直接到間接再到直接的現(xiàn)象，造成順序混亂、邏輯不清。其中的根本原因，往往在于對軍事法文件的調整對象認識和把握不全面、不到位，沒有形成科學共識。

立法依據(jù)。它是指所立的法所根據(jù)的上位法。它的位置通常是緊隨立法目的之后，表述為：“依據(jù)××法，……”。在我國，軍事法律的立法，要以憲法為依據(jù)；軍事法規(guī)的立法，要以憲法和軍事法律為依據(jù)；軍事規(guī)章要以軍事法規(guī)為依據(jù)。特殊情況下，除國家法律作為立法依據(jù)外，還可以其他的規(guī)范作為立法依據(jù)，如《中國人民解放軍政治工作條例》。由于軍隊政治工作是中國共產(chǎn)黨在軍隊中的工作，所以該條例的立法依據(jù)表述為：“根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》《中華人民共和國憲法》，制定本條例?！绷⒎ㄒ罁?jù)可籠統(tǒng)地表述所依據(jù)法的法名，也可具體地表述所依據(jù)法的規(guī)范。如我國“兵役法”的立法依據(jù)表述為：“根據(jù)中華人民共和國憲法第五十五條‘保衛(wèi)祖國、抵抗侵略是中華人民共和國每一個公民的神圣職責。依照法律服兵役和參加民兵組織是中華人民共和國公民的光榮義務’和其他有關條款的規(guī)定，制定本法?！痹谕ǔＧ闆r下，立法依據(jù)與立法目的合為一條表述。

法的效力。它是指所立的法對什么主體有效，在什么空間和時間范圍內有效。它的位置通常在立法目的、依據(jù)之后，單獨一條加以明確。一般有直接和間接兩種表述形式。如我國“國防法”，采用的是直接表述：“……軍事活動，以及與軍事有關的……活動，適用本法”；我軍“內務條令”也是如此：本條令“適用于……”。而我國“戒嚴法”，則采用的是間接表述：“在發(fā)生……緊急狀態(tài)時，國家可以決定實行戒嚴?！薄断愀厶貏e行政區(qū)駐軍法》也采用了同樣表述：“中央人民政府派駐香港特別行政區(qū)負責防務的軍隊，由中國人民解放軍陸軍、海軍、空軍部隊組成，稱中國人民解放軍駐香港部隊?！遍g接表述的形式，實際上是通過解釋所立法的名稱來指明調整對象和適用范圍。

法的原則。它是指所立的法要遵循和堅持的基本準則。它的位置通常在法的效力之后，多采取直接、明確的方式表述：“本法實行……的原則”，或者“本法堅持以下原則：……”。法的原則是總則這個“綱”中之“綱”，所以應重點突出、表述簡潔、含義準確。法的原則中如有多項內容，通常依據(jù)重要程度和內在邏輯來排列。

基本制度。它主要指所立的法中有關體制問題的基本規(guī)范。如我國“國防法”總則中規(guī)定：“國家加強武裝力量建設和邊防、海防和空防建設，發(fā)展國防科研生產(chǎn)，普及全民國防教育，完善動員體制，實現(xiàn)國防現(xiàn)代化。”這實際上是對國防法中以體制為核心的有關基本制度的規(guī)范?；局贫鹊奈恢猛ǔＴ诜ǖ脑瓌t之后?？倓t的基本制度，應是對全法具有統(tǒng)領性的制度，而屬于該法的某一方面、某一層次中的制度，不應寫入總則中。如果基本制度中有多項內容，也要依重要程度和內在邏輯排列。

主管機關。它是指對所立的軍事法中的活動或工作負有領導和組織責任的主體。它的位置通常在基本制度之后，一般表述為：“……領導……工作”，或者“……工作由……主管”。如我國“國防教育法”第六條規(guī)定：“國務院領導全國的國防教育工作。中央軍事委員會協(xié)同國務院開展全民國防教育。”

2.分則設計。分則，是相對于總則而言的部分，它通常是指一部軍事法文件對總則中法的效力、法的原則和基本制度等內容加以具體規(guī)范的部分。它的內容主要是通過設定一部法的行為模式和法律后果，對所要調整的法律關系主體、客體和內容，加以具體的規(guī)范。分則作為軍事法文件的整體內容，有明示與非明示之分。從我國立法實踐看，明示“分則”的法文件很少，目前只有《中華人民共和國刑法》中明示了“分則”，而絕大多數(shù)的法文件中沒有明示“分則”的字樣。分則在內容設置上，一般是將法律關系主體的行為規(guī)則集中設置為一章或若干章；將所調整的活動的運行制度集中設置為若干章。如，我國“國防法”第二、九、十章，集中設置了國家機構、公民和組織、軍人的行為規(guī)則，而第三、四、五、六、七、八、十一章，集中設置了武裝力量、邊防海防和空防、國防科研生產(chǎn)和軍事訂貨、國防經(jīng)費和國防資產(chǎn)、國防教育、國防動員和戰(zhàn)爭狀態(tài)、對外軍事關系等制度。再如，我國“戒嚴法”第四章，集中設置了戒嚴執(zhí)勤人員的職責。

3.附則設計。附則作為總則和分則的輔助性內容，通常包括以下7個方面：一是專有名詞和專用術語的定義。二是對本文件解釋權主體的授權。目前在軍事法文件的擬制中，除確有需要外，已不再對此進行規(guī)范。三是對制定本文件實施細則主體的授權。四是對制定變通或補充規(guī)定主體的授權。五是宣告有關法文件或法文件中有關規(guī)定的失效或廢止。六是對法文件生效后產(chǎn)生法律沖突的處理。目前的立法實踐中，對此也較少進行規(guī)范。七是法文件施行時間的規(guī)定。從立法實踐看，并不是所有法文件附則都包括上述內容，有的法文件的附則包括上述的內容，有的只包括其中一部分內容，還有的設置其他內容。

4.附錄設計。軍事法文件在結構上，除了總則、分則和附則外，有的還包括附錄。如“飛行基本規(guī)則”“內務條令”“紀律條令”“隊列條令”“警備條令”，本文后都各附有附錄。附錄，是指一部軍事法文件本文后附加有關資料的部分，也稱為附件。設置附錄的目的，是對法文件中有關內容加以說明或形象化地表現(xiàn)，同時避免與法文件中規(guī)范性表述不協(xié)調，因為附錄的內容通常是圖表、圖形、說明、數(shù)據(jù)和名單等。在一些專業(yè)性較強的軍事法文件中，附錄往往不可或缺，其內容的效力更加突出，在有效規(guī)范軍事活動和軍人行為中發(fā)揮著重要作用。

（三）規(guī)范性內容的立法技術

軍事法文件的內容，包括規(guī)范性內容和非規(guī)范性內容兩方面。軍事法文件的規(guī)范性內容，就是圍繞法的調整對象即軍事社會關系所確立的相關原則、規(guī)則和制度等，其技術規(guī)范要求具有完整性、普遍性、明確性和肯定性。

1.完整性。規(guī)范性內容是一部軍事法文件的主體，它由行為模式和法律后果兩個要素構成，行為模式包括有權怎樣行為、必須怎樣行為、不能怎樣行為三種模式，法律后果包括對人們合法行為加以保護、贊許或獎勵的肯定式法律后果，以及對人們違法行為進行制裁的否定式法律后果。因此，對規(guī)范性內容的規(guī)定，從立法技術上講，一般應將行為模式和法律后果體現(xiàn)在同一個法規(guī)范中，但也可以體現(xiàn)在不同的法規(guī)范中。從軍事立法的實踐看，往往是此一軍事法文件只規(guī)定了行為模式這個要素，另一個法律后果的要素則體現(xiàn)在彼一軍事法文件中。如，“內務條令”“司令部條例”“后勤條例”等，就沒有規(guī)定法律后果，而由“紀律條令”和“刑法”加以規(guī)定。然而，不論是否體現(xiàn)在同一個軍事法文件中，規(guī)范性內容的兩個要素都是缺一不可的，缺少一個要素，就不是完整的法律規(guī)范。

2.普遍性。即法規(guī)范所適用對象和范圍不是針對個別人的行為，而是針對所有范圍或一定范圍的所有人的行為。在我國軍事立法實踐中，曾經(jīng)出現(xiàn)過法規(guī)范的內容以個別、特殊的人和事作為調整對象的現(xiàn)象，這顯然不符合立法技術要求，應當盡可能避免。

3.明確性和肯定性。所謂明確性，就是它的內容不是模糊、伸縮的，而是一般以具體的形式，明確地為人們提供行為標準和方向。如，“兵役法”對入伍年齡的規(guī)定，“內務條令”對一日生活的規(guī)定等。所謂肯定性，就是它的授權性規(guī)范，應以肯定的形式告訴人們可以做什么、有權做什么；它的命令性規(guī)范，應以肯定的形式告訴人們應當怎樣行為、必須怎樣行為；它的禁止性規(guī)范，應以肯定的形式告訴人們不能怎樣行為。

（四）章節(jié)設置的立法技術

具有中等篇幅的軍事法文件應當分章排列，每章應當列有標題，在分編的軍事法文件中，每編通?？梢杂腥舾烧拢髡率前凑战y(tǒng)一的序數(shù)連貫排列，章與章之間應當有內在的聯(lián)系。

節(jié)是隸屬于章的一種符號。節(jié)只能在設有章的軍事法文件中存在，但并非所有設章的軍事法文件中都必須設節(jié)。一個設章的軍事法文件中是否設節(jié)，取決于該規(guī)范自身的性質、內容多寡、篇幅長短。通常在章的內容較多的軍事法文件中才使用節(jié)這個符號。不僅所有設章的軍事法文件中并非都設節(jié)，而且設節(jié)的軍事法文件中也并非所有的章都設節(jié)，有的章設節(jié)，有的章不設節(jié)。在內容復雜和篇幅較長的章中，節(jié)可以多些，反之則可以少些，但最少不得少于兩節(jié)。每節(jié)都應當是一個內容具有相對獨立性的條文、規(guī)范的結合體，都應當有一個切合反映自己內容的標題。

（五）條款設置的立法技術

條是軍事法文件中最重要、最常用的符號單位。每個條文的內容，應當具有相對獨立性和完整性。一個條文只能規(guī)定一項內容，同一項內容只能規(guī)定在同一個條文中。所有條文均須按照統(tǒng)一序數(shù)連貫排列。條文的內在順序通常應當按照一般到具體的邏輯排列。條文的長短與包含內容的多少有關，立法時應當盡量使條文包含的內容適當，使條文的長短保持適中。

款是條之下并隸屬于條的一種符號，當一個條文的內容有兩層以上的意思需要表示時，便需要運用款這一符號。一款只能規(guī)定條文中的一層意思，同一層意思的內容亦只有規(guī)定在同一款中?？畈痪幮蛱?，以自然段的形式出現(xiàn)。款所包含的內容長短應當適中，通常一條中款的數(shù)量為2～4款，至多不超過5款。在一條多款的情況下，各款也應按由一般到具體的邏輯排列。

（六）項目設置的立法技術

項和目比條和款使用頻率低，尤其是目在一般軍事法文件中很少出現(xiàn)。在設置項和目時，應注意對條和款的內容作性質和層次的區(qū)分。只有屬于款之下的同一性質、同一層次的內容，才能以項表現(xiàn)，不能把應當以款甚至應當以條的形式來表現(xiàn)的內容以項的形式來表現(xiàn)，也不能把應當以目的形式來表現(xiàn)的內容以項的形式來表現(xiàn)。項的序號用中文數(shù)字加括號依次表述，如（一）（二）；目的序號用阿拉伯數(shù)字加實心句號依次表述，如1.2.。

（七）文字表述

《軍事立法工作條例》規(guī)定：軍事法規(guī)、軍事規(guī)章用語，應當完整準確表達立法本意，含義明確；表達同一概念，應當使用同一詞語；涉及法律、軍事和其他專業(yè)內容的，應當使用規(guī)范的法律術語、軍語和其他專業(yè)術語。對含義復雜或者涉及適用范圍的重要詞語，應當在條文中對其含義予以明確界定。

軍事法文件的文字，與文學的文字不同，不能用形容、夸張的手法和帶有感情色彩的方式來表現(xiàn)；與學術研究的文字不同，不能用探索、討論、商榷的語言來表現(xiàn)；與報告、宣傳報道的文字不同，不能用說理性、口號性的文字來表現(xiàn)。

軍事法文件的文字有特定的要求，即“法言法語”。一是要明確、肯定，二是通俗、簡潔，三是嚴謹、規(guī)范。這里的“嚴謹”，就是應按照實際生活中通常所理解的含義來準確地使用語言文字；“規(guī)范”，就是使用立法所約定的語言文字，如“可以”“必須”“應當”“最多”“最少”等文字。（全文完）