黃 啟 王淑梅

內(nèi)容提要：修訂我國(guó)國(guó)防教育法，是推進(jìn)軍事政策制度改革的重要組成部分。修訂國(guó)防教育法，應(yīng)著眼健全國(guó)防教育領(lǐng)導(dǎo)體制、突出國(guó)防教育重點(diǎn)對(duì)象、完善國(guó)防教育內(nèi)容和規(guī)范社會(huì)組織參與國(guó)防教育活動(dòng)，更好地發(fā)揮國(guó)防教育法對(duì)全民國(guó)防教育的法律保障作用。

《中華人民共和國(guó)國(guó)防教育法》（以下簡(jiǎn)稱《國(guó)防教育法》）自2001年頒布以來(lái)，至今已施行18年。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展、國(guó)際局勢(shì)的深刻變化，其相關(guān)內(nèi)容明顯滯后，亟須加以修訂完善?！秶?guó)防教育法》既是國(guó)家法律體系的重要組成，也是軍事政策制度體系的重要內(nèi)容。修訂《國(guó)防教育法》，應(yīng)著眼健全國(guó)防教育領(lǐng)導(dǎo)體制、突出國(guó)防教育重點(diǎn)對(duì)象、完善國(guó)防教育內(nèi)容和規(guī)范社會(huì)組織參與國(guó)防教育活動(dòng)，更好地發(fā)揮《國(guó)防教育法》對(duì)全民國(guó)防教育的法律保障作用。

一、健全國(guó)防教育領(lǐng)導(dǎo)體制

矛盾問(wèn)題。國(guó)防教育領(lǐng)導(dǎo)體制，是黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)管理國(guó)防教育活動(dòng)的組織體系和制度設(shè)計(jì)，是高效有序開(kāi)展國(guó)防教育的關(guān)鍵?！秶?guó)防教育法》第六條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)的國(guó)防教育工作。中央軍事委員會(huì)協(xié)同國(guó)務(wù)院開(kāi)展全民國(guó)防教育。地方各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)防教育工作。駐地軍事機(jī)關(guān)協(xié)助和支持地方人民政府開(kāi)展國(guó)防教育?！雹偃珖?guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)：《中華人民共和國(guó)國(guó)防教育法》，4頁(yè)，北京，中國(guó)民主法制出版社，2018。由此可見(jiàn)，《國(guó)防教育法》確立的是政府主導(dǎo)、軍隊(duì)協(xié)同的國(guó)防教育領(lǐng)導(dǎo)體制。據(jù)此，2002年成立了國(guó)家國(guó)防教育辦公室，負(fù)責(zé)規(guī)劃、組織、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國(guó)國(guó)防教育工作。該辦公室先是設(shè)在原總政治部，2016年調(diào)整設(shè)在中央軍委國(guó)防動(dòng)員部。而地方省市縣三級(jí)國(guó)防教育領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，有的設(shè)在省軍區(qū)政治部門，有的設(shè)在地方黨委宣傳部門，還有的設(shè)在地方政府系統(tǒng)，上下設(shè)置不統(tǒng)一，也與法律規(guī)范的“政府主導(dǎo)、軍隊(duì)協(xié)同”原則相矛盾。同時(shí)，由于《國(guó)防教育法》中沒(méi)有對(duì)國(guó)防教育機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制等作出明確規(guī)定，導(dǎo)致省級(jí)國(guó)防教育機(jī)構(gòu)薄弱、人員編配不足，市縣兩級(jí)國(guó)防教育機(jī)構(gòu)有牌子沒(méi)隊(duì)伍，軍隊(duì)國(guó)防教育機(jī)構(gòu)不健全、人員不專職等問(wèn)題十分突出，嚴(yán)重影響和制約了國(guó)防教育工作有序開(kāi)展和規(guī)范運(yùn)行。

對(duì)策措施。修訂《國(guó)防教育法》，應(yīng)堅(jiān)持黨管國(guó)防教育根本原則，推動(dòng)建立黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府主抓落實(shí)、軍事機(jī)關(guān)協(xié)同配合的國(guó)防教育領(lǐng)導(dǎo)體制。國(guó)家層面，要著眼強(qiáng)化黨對(duì)國(guó)防教育組織領(lǐng)導(dǎo)，指定中央相關(guān)部門主管國(guó)防教育工作，負(fù)責(zé)全民國(guó)防教育工作的決策和議事協(xié)調(diào)，研究制定和指導(dǎo)實(shí)施國(guó)防教育有關(guān)政策制度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)防教育工作重大事項(xiàng)，推動(dòng)全民國(guó)防教育法治建設(shè)；地方黨委政府層面，成立國(guó)防教育領(lǐng)導(dǎo)小組，履行本行政區(qū)域內(nèi)組織領(lǐng)導(dǎo)全民國(guó)防教育職能。根據(jù)國(guó)防教育工作特點(diǎn)，可將國(guó)防教育工作機(jī)構(gòu)統(tǒng)一設(shè)在地方黨委機(jī)關(guān)，同時(shí)明確國(guó)家機(jī)關(guān)、其他政黨、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位等開(kāi)展國(guó)防教育的職責(zé)。

主要考慮。一是有利于貫徹落實(shí)黨中央決策指示。黨的十九大報(bào)告明確：“堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！雹倭?xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利》，20頁(yè)，北京，人民出版社出版，2017。國(guó)防教育是國(guó)家行為，必須集中反映黨和國(guó)家的意志、堅(jiān)決落實(shí)黨的要求，把“黨管國(guó)防教育”寫(xiě)入《國(guó)防教育法》中，能夠推動(dòng)全黨集中意志加強(qiáng)國(guó)防教育工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。二是有利于學(xué)習(xí)借鑒其他法律的立法經(jīng)驗(yàn)。黨的十八大以來(lái)，國(guó)家安全法、監(jiān)察法、公務(wù)員法等多部法律，分別在總則中明確設(shè)立“堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”的條款，為《國(guó)防教育法》落實(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)樹(shù)立了標(biāo)桿。2019年1月，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見(jiàn)》明確指出，貫徹落實(shí)憲法規(guī)定，制定和修改有關(guān)法律法規(guī)要明確規(guī)定黨領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)工作的法律地位?！秶?guó)防教育法》作為凝聚民族復(fù)興意志、增強(qiáng)全民國(guó)防觀念的重要保障，應(yīng)當(dāng)將“黨對(duì)國(guó)防教育的領(lǐng)導(dǎo)”明確寫(xiě)入總則和相關(guān)章節(jié)，并以有效措施加以具體貫徹落實(shí)，為國(guó)防教育工作的組織領(lǐng)導(dǎo)提供強(qiáng)大的法律保障。

二、突出國(guó)防教育重點(diǎn)對(duì)象

矛盾問(wèn)題?！秶?guó)防教育法》第十八條規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)各自的工作性質(zhì)和特點(diǎn)，采取多種形式對(duì)工作人員進(jìn)行國(guó)防教育。國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員應(yīng)當(dāng)具備基本的國(guó)防知識(shí)，從事國(guó)防建設(shè)事業(yè)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，必須學(xué)習(xí)和掌握履行職責(zé)所必需的國(guó)防知識(shí)。各地區(qū)各部門的領(lǐng)導(dǎo)人員應(yīng)當(dāng)依法履行組織、領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)、本部門開(kāi)展國(guó)防教育的職責(zé)?！雹谌珖?guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)：《中華人民共和國(guó)國(guó)防教育法》，10頁(yè)，北京，中國(guó)民主法制出版社，2018。國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，是指在各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員，即我們常說(shuō)的公務(wù)員。從本條規(guī)定可以看出，《國(guó)防教育法》對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)開(kāi)展國(guó)防教育，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員接受國(guó)防教育和各地區(qū)各部門的領(lǐng)導(dǎo)人員應(yīng)當(dāng)依法履行組織、領(lǐng)導(dǎo)國(guó)防教育分別進(jìn)行了一定的明確。但從實(shí)際情況看，一方面，由于《國(guó)防教育法》對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)規(guī)定多是原則性要求，有些國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員忙于本部門、本職責(zé)工作，忽視了國(guó)防教育工作的開(kāi)展，只停留在開(kāi)會(huì)到會(huì)、活動(dòng)到場(chǎng)的層面上。特別是少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部國(guó)防觀念淡薄，缺乏動(dòng)員參與、組織領(lǐng)導(dǎo)國(guó)防教育的自覺(jué)性，重經(jīng)濟(jì)、輕國(guó)防，錯(cuò)誤認(rèn)為國(guó)防建設(shè)只是軍隊(duì)的事。另一方面，《國(guó)防教育法》對(duì)如何搞好領(lǐng)導(dǎo)干部國(guó)防教育缺乏系統(tǒng)規(guī)范，國(guó)防教育形式陳舊老套，僅限于過(guò)“軍事日”走隊(duì)列、打打靶，過(guò)“國(guó)防日”聽(tīng)報(bào)告、搞演講，過(guò)“清明節(jié)”獻(xiàn)花圈、掃掃墓，難以深入持久地推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部國(guó)防素質(zhì)全面提升。

對(duì)策措施。修訂《國(guó)防教育法》，應(yīng)將“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的國(guó)防教育”單列一章。根據(jù)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部國(guó)防教育的特點(diǎn)規(guī)律，重點(diǎn)設(shè)立地位作用、職能任務(wù)、主要內(nèi)容、檢查考評(píng)等條款。

主要考慮。一是在教育對(duì)象劃分方面，突出強(qiáng)調(diào)了領(lǐng)導(dǎo)干部國(guó)防教育的重要性。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，既是國(guó)防教育的決策者、組織者，也是受教育者、示范帶頭者，擔(dān)負(fù)著履行國(guó)防職責(zé)和義務(wù)的重要責(zé)任，是國(guó)防教育的“關(guān)鍵少數(shù)”和重點(diǎn)對(duì)象。抓好領(lǐng)導(dǎo)干部的國(guó)防教育，就牽住了全民國(guó)防教育的“牛鼻子”。在《國(guó)防教育法》中單列一章，重點(diǎn)規(guī)范國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的國(guó)防教育，對(duì)于在全社會(huì)形成關(guān)心國(guó)防、支持國(guó)防、建設(shè)國(guó)防的濃厚氛圍，具有至關(guān)重要的引領(lǐng)作用。二是在框架結(jié)構(gòu)方面，凸顯了國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員國(guó)防教育的重要性?，F(xiàn)行《國(guó)防教育法》共計(jì)6章38條，把國(guó)防教育分為“學(xué)校國(guó)防教育”和“社會(huì)國(guó)防教育”兩大類型。其中，學(xué)校國(guó)防教育單獨(dú)列為一章，而包括領(lǐng)導(dǎo)干部在內(nèi)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的國(guó)防教育，只是作為社會(huì)國(guó)防教育中一條當(dāng)中的一款加以規(guī)范，這種法律架構(gòu)與國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在國(guó)防教育中的地位作用極不相稱。修訂后的《國(guó)防教育法》在文本結(jié)構(gòu)上將“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員國(guó)防教育”單設(shè)一章，將有利于突出強(qiáng)調(diào)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員特別是地方各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的國(guó)防教育。

三、完善國(guó)防教育內(nèi)容

矛盾問(wèn)題。國(guó)防教育內(nèi)容，是國(guó)防教育主體對(duì)國(guó)防教育對(duì)象所傳授的思想、知識(shí)和技能的總稱，是開(kāi)展國(guó)防教育活動(dòng)的主要依據(jù)。《國(guó)防教育法》總則第三條規(guī)定：“國(guó)家通過(guò)開(kāi)展國(guó)防教育，使公民增強(qiáng)國(guó)防觀念，掌握基本的國(guó)防知識(shí)，學(xué)習(xí)必要的軍事技能，激發(fā)愛(ài)國(guó)熱情，自覺(jué)履行國(guó)防義務(wù)?！雹偃珖?guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)：《中華人民共和國(guó)國(guó)防教育法》，3頁(yè)，北京，中國(guó)民主法制出版社，2018。由此可見(jiàn)，《國(guó)防教育法》沒(méi)有對(duì)國(guó)防教育內(nèi)容進(jìn)行明確規(guī)范，只是從實(shí)現(xiàn)國(guó)防教育目標(biāo)的角度，要求公民“掌握基本的國(guó)防知識(shí)，學(xué)習(xí)必要的軍事技能”。在教育實(shí)踐中，對(duì)于哪些是需要掌握的基本國(guó)防知識(shí)、哪些是需要掌握的必要軍事技能，以及各個(gè)層次教育對(duì)象具體對(duì)應(yīng)哪些教育內(nèi)容，全國(guó)上下認(rèn)識(shí)并不一致，以致不少國(guó)防教育活動(dòng)只集中在好學(xué)易訓(xùn)的內(nèi)容上，覆蓋面不全、吸引力不強(qiáng)。比如，在組織學(xué)生軍訓(xùn)時(shí)，內(nèi)容多是“老三樣”（唱軍歌、疊被子、走隊(duì)列），老師教得沒(méi)激情、學(xué)生學(xué)得沒(méi)興趣，影響了學(xué)生國(guó)防素質(zhì)的全面提升。

對(duì)策措施。修訂《國(guó)防教育法》，應(yīng)專設(shè)國(guó)防教育內(nèi)容條款，將“國(guó)防形勢(shì)與任務(wù)、國(guó)防理論、國(guó)防知識(shí)、國(guó)防歷史、國(guó)防法規(guī)和國(guó)防技能”等作為普遍的教育內(nèi)容，將國(guó)防科技作為重點(diǎn)教育內(nèi)容，并明確“區(qū)分不同教育對(duì)象實(shí)施不同國(guó)防教育內(nèi)容”。

主要考慮。一是能夠彌補(bǔ)現(xiàn)行《國(guó)防教育法》中沒(méi)有專門條款規(guī)范國(guó)防教育內(nèi)容的缺陷?，F(xiàn)行《國(guó)防教育法》在“總則”“學(xué)校國(guó)防教育”和“社會(huì)國(guó)防教育”中均有涉及國(guó)防教育內(nèi)容的條款，但規(guī)定得不明確、不具體，修訂后的《國(guó)防教育法》應(yīng)設(shè)專門條款明確規(guī)范開(kāi)展國(guó)防教育的總體內(nèi)容。二是能夠根據(jù)不同教育對(duì)象確定不同教育內(nèi)容。專設(shè)國(guó)防教育內(nèi)容條款，便于根據(jù)不同教育群體的特點(diǎn)要求，科學(xué)確定各類國(guó)防教育對(duì)象的教育內(nèi)容。三是便于把國(guó)防科技納入國(guó)防教育內(nèi)容之中。國(guó)防教育工作應(yīng)當(dāng)重視國(guó)防科技。專設(shè)國(guó)防教育內(nèi)容條款，便于將國(guó)防科技作為重要的教育內(nèi)容寫(xiě)進(jìn)《國(guó)防教育法》，通過(guò)開(kāi)展國(guó)防教育，能使受教育者具備國(guó)防科技素質(zhì)，提高其國(guó)防綜合素養(yǎng)。

四、規(guī)范社會(huì)組織參與國(guó)防教育活動(dòng)

矛盾問(wèn)題。社會(huì)組織，是介于國(guó)家和市場(chǎng)體系之間、由公民自愿組成的各種組織形式，某種程度上具有非政府性和社會(huì)性特征。在我國(guó)主要包括社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位等?！秶?guó)防教育法》第十條、二十六條、二十七條，雖然都對(duì)國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)組織參與國(guó)防教育及其相關(guān)管理制度等內(nèi)容進(jìn)行了一定規(guī)范，但由于規(guī)范不細(xì)致、操作性不強(qiáng)，導(dǎo)致社會(huì)組織參與國(guó)防教育工作面臨自身定位不明確、準(zhǔn)入門檻較高等問(wèn)題。特別是由于缺乏法律依據(jù)導(dǎo)致軍地協(xié)作通道不暢，一些民間愛(ài)國(guó)主義教育基地，只能靠公民個(gè)人進(jìn)行宣傳，缺少群眾認(rèn)同感，教育效果不佳，在一定程度上影響了社會(huì)組織參與國(guó)防教育活動(dòng)的積極性。

對(duì)策措施。修訂《國(guó)防教育法》，應(yīng)當(dāng)將社會(huì)組織明確納入國(guó)防教育活動(dòng)體系，進(jìn)一步規(guī)范社會(huì)組織參與國(guó)防教育的地位作用、基本條件、程序方法及管理保障措施等。

主要考慮。一是從數(shù)量上看，社會(huì)組織是參與國(guó)防教育活動(dòng)的補(bǔ)充力量。近年來(lái)，我國(guó)社會(huì)組織數(shù)量呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，據(jù)民政部發(fā)布的社會(huì)組織數(shù)量信息，截止到2018年底，我國(guó)社會(huì)組織登記的數(shù)量已超過(guò)80萬(wàn)家，與10年前40萬(wàn)家相比，全國(guó)社會(huì)組織數(shù)量增長(zhǎng)了一倍，群眾有序參與、有效覆蓋城鄉(xiāng)、門類齊全的社會(huì)組織體系正在快速形成，并在新增社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮著主力軍的作用，已成為開(kāi)展全民國(guó)防教育一支不可或缺的補(bǔ)充力量。二是從屬性特征上看，社會(huì)組織是參與國(guó)防教育活動(dòng)的有益力量。社會(huì)組織具有性質(zhì)上的民間性、宗旨上的非營(yíng)利性、管理上的自治性、形式上的靈活性等得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，可以凝聚社會(huì)國(guó)防教育零散資源，彌補(bǔ)各級(jí)地方政府國(guó)防教育公共資源不足，暢通政府與民眾國(guó)防教育渠道，為社會(huì)各界提供國(guó)防教育差異化服務(wù)，是開(kāi)展全民國(guó)防教育一支有益力量。三是從實(shí)踐做法看，社會(huì)組織參與國(guó)防教育急需鼓勵(lì)與規(guī)范并重。我國(guó)現(xiàn)有一大批熱心國(guó)防、建設(shè)國(guó)防的社會(huì)組織，他們對(duì)國(guó)防教育事業(yè)傾注了大量的人力、物力、財(cái)力，極大地促進(jìn)了全民國(guó)防教育的深入普及，需要從法律層面對(duì)此類行為予以鼓勵(lì)和表彰。同時(shí)，也有一些社會(huì)組織打著開(kāi)展國(guó)防教育的旗號(hào)，散布與黨的路線、方針、政策不符的觀點(diǎn)，擅自出版國(guó)防教育教材，未經(jīng)報(bào)批興辦國(guó)防教育場(chǎng)所等，對(duì)于這些違法違紀(jì)行為，也需要在法律上作出明確規(guī)定。