鄭智超 趙緒生

摘?要：派駐監(jiān)督是黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察的重要形式。新中國成立70年來，派駐監(jiān)督在探索中初步構(gòu)建，在完善中逐步成型，在改革中不斷深化，已經(jīng)成為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，為深入推進黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭、強化黨和國家自我監(jiān)督提供了重要保障，積累了寶貴經(jīng)驗。深化新時代派駐監(jiān)督改革，必須對70年來派駐監(jiān)督的發(fā)展歷程和基本經(jīng)驗進行全面總結(jié)，在歷史經(jīng)驗和實踐積累的基礎(chǔ)上，以構(gòu)建“常駐不走的巡視組”為目標(biāo)，進一步發(fā)揮“派”的權(quán)威和“駐”的優(yōu)勢，推進全面從嚴(yán)治黨取得更大發(fā)展。

關(guān)鍵詞：派駐監(jiān)督;紀(jì)檢監(jiān)察;派駐機構(gòu);全面從嚴(yán)治黨

中圖分類號：D630.9

文獻標(biāo)志碼：A?文章編號：1002-7408（2019）11-0024-06

作者簡介：鄭智超（1995-），男，福建仙游人，中共中央黨校（國家行政學(xué)院）研究生院碩士研究生，研究方向：黨的建設(shè)理論;趙緒生（1975-），男，遼寧海城人，中共中央黨校（國家行政學(xué)院）黨的建設(shè)教研部教授，世界政黨比較教研室主任，研究方向：黨的建設(shè)理論。

派駐監(jiān)督是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，也是深入推進黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的創(chuàng)新性制度安排。新中國成立70年來，派駐監(jiān)督在探索中形成，在完善中成型，在改革中深化，通過“派”的權(quán)威的強大釋放、“駐”的優(yōu)勢的持續(xù)顯現(xiàn)，在強化黨和國家自我監(jiān)督的過程中，發(fā)揮著極其重要的作用，為實現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明，建設(shè)廉潔政治提供重要保障。回顧70年來派駐監(jiān)督的發(fā)展歷程，總結(jié)派駐監(jiān)督的基本經(jīng)驗，對于新時代推進全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展，進一步完善中國特色社會主義監(jiān)督體系，具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

一、新中國成立70年來派駐監(jiān)督的發(fā)展歷程

作為黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察的重要形式，派駐監(jiān)督在新中國成立70年來的歷史進程中，從社會主義革命和建設(shè)時期的初步構(gòu)建，到十一屆三中全會以來進入改革開放新時期的不斷完善，再到黨的十八大以來進入新時代的深化改革，使得黨內(nèi)監(jiān)督和國家機關(guān)監(jiān)督、黨的紀(jì)律檢查和國家監(jiān)察在不斷發(fā)展的過程中實現(xiàn)有效融合、有機統(tǒng)一，持續(xù)推進黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭永遠在路上。

（一）社會主義革命和建設(shè)時期派駐監(jiān)督的初步構(gòu)建

中華人民共和國成立后，為使在全國范圍內(nèi)執(zhí)政的共產(chǎn)黨能夠始終保持革命時期的優(yōu)良傳統(tǒng)和作風(fēng)，全心全意為人民服務(wù)，黨中央開始著手探索構(gòu)建黨的紀(jì)律檢查體制和國家監(jiān)察體制，創(chuàng)建了黨的紀(jì)律檢查機關(guān)和行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)察機構(gòu)以開展黨內(nèi)監(jiān)督和國家機關(guān)的監(jiān)督工作，并隨著實踐的深入，延伸出對派駐監(jiān)督的初步探索與實踐，以加強對黨和國家機關(guān)及其工作人員的監(jiān)督和監(jiān)察。其中，行政系統(tǒng)最早探索派駐監(jiān)督。1951年9月，政務(wù)院決定在財政部、貿(mào)易部、重工業(yè)部等7個部門內(nèi)設(shè)監(jiān)察機構(gòu)，且這7個部門的內(nèi)設(shè)監(jiān)察機構(gòu)受部門首長的領(lǐng)導(dǎo)、受上級政務(wù)院人民監(jiān)察委員會的指導(dǎo)。1952年12月，政務(wù)院要求在省一級以上的人民政府所屬的財經(jīng)機關(guān)和國營財經(jīng)企業(yè)部門當(dāng)中設(shè)立監(jiān)察室，并接受所在部門首長和上級監(jiān)察機構(gòu)的雙重領(lǐng)導(dǎo)。1955年10月，國務(wù)院在重工業(yè)部、鐵道部、財政部等13個部門之中，設(shè)立國家監(jiān)察局。而且“這13個國家監(jiān)察局，可以有重點地向各該部所屬管理局和企業(yè)派駐監(jiān)察機構(gòu)”[1]238。當(dāng)然，在行政系統(tǒng)內(nèi)部，對派駐監(jiān)督的探索，還只是萌芽狀態(tài)，并沒有完全形成氣候，而且在1959年4月二屆全國人大一次會議中，隨著監(jiān)察部的撤銷，行政系統(tǒng)內(nèi)部的派駐監(jiān)察機構(gòu)也隨之撤銷。直到1962年9月黨的八屆十中全會，派駐監(jiān)督在黨內(nèi)才得以確認(rèn)，正式成為一項重要的制度安排，成為黨的紀(jì)律檢查工作的重要組成部分。黨的八屆十中全會作出了《關(guān)于加強黨的監(jiān)察機關(guān)的決定》，在全面加強黨的監(jiān)察機關(guān)建設(shè)的同時，為加強國家機關(guān)黨的紀(jì)律檢查工作的需要，我們黨開啟了對派駐監(jiān)督的初步實踐，并對派駐監(jiān)督進行了具體規(guī)定：黨的各級監(jiān)察委員會，應(yīng)當(dāng)加強對同級國家機關(guān)黨員的監(jiān)督工作。中央監(jiān)察委員會可以派出監(jiān)察組常駐國務(wù)院所屬各部門，監(jiān)察組的成員由相當(dāng)于國務(wù)院部長、司局長一級的干部擔(dān)任。監(jiān)察組由中央監(jiān)察委員會直接領(lǐng)導(dǎo)[2]，并且在這一決定中，對各省、市、自治區(qū)黨的監(jiān)察委員會向各級人民政府及其各部門派駐監(jiān)察組也進行了規(guī)定。

以1962年9月黨的八屆十中全會為標(biāo)志，派駐監(jiān)督的初步構(gòu)建在一定程度上加強和改進了對國家機關(guān)的黨內(nèi)監(jiān)督，對于改進國家機關(guān)黨員、干部的工作作風(fēng)，加強國家機關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)來講，具有重大意義。然而，在當(dāng)時的歷史環(huán)境下，派駐監(jiān)督并未很好地深入下去。在“左”的錯誤路線影響下，黨的紀(jì)律檢查工作開始向“左”傾斜，派駐監(jiān)督也隨之受到錯誤干擾。進入“文革”后，中央監(jiān)察委員會被撤銷，派駐監(jiān)督也隨之遭受挫折。

（二）改革開放新時期派駐監(jiān)督的不斷完善

1978年12月，黨的十一屆三中全會開啟了改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時期的序幕，隨著黨和國家工作重心的轉(zhuǎn)移，黨的紀(jì)律檢查工作進入了一個新的發(fā)展階段，派駐監(jiān)督也隨之進入了一個不斷完善進而成熟的過程。

1982年，黨的十二大正式在黨章中對派駐監(jiān)督作出明確規(guī)定：“黨的中央紀(jì)律檢查委員會根據(jù)工作需要，可以向中央一級黨和國家機關(guān)派駐黨的紀(jì)律檢查組或紀(jì)律檢查員。紀(jì)律檢查組組長或紀(jì)律檢查員可以列席該機關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)組織的有關(guān)會議。他們的工作必須受到該機關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)組織的支持?！盵3]以黨的十二大為標(biāo)志，派駐監(jiān)督在改革開放新時期更加規(guī)范、有力，并且隨著改革開放的推進而不斷發(fā)展、完善，發(fā)揮著重要作用。

1983年3月，中央紀(jì)委《關(guān)于印發(fā)紀(jì)檢機構(gòu)組織建設(shè)的文件的通知》，對于中央和地方各級派駐紀(jì)檢機構(gòu)的設(shè)置、派駐紀(jì)檢機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)體制、派駐紀(jì)檢組的名額和編制以及派駐干部的配備和管理原則進行了具體規(guī)定。值得注意的是，在這一“通知”中，明確了當(dāng)時派駐監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)體制，即“領(lǐng)導(dǎo)”和“指導(dǎo)”相結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)體制，“中央紀(jì)委派駐各部門的紀(jì)律檢查組或紀(jì)律檢查員，在中央紀(jì)委直接領(lǐng)導(dǎo)和駐在部門黨組指導(dǎo)下進行工作，紀(jì)律檢查組組長（副組長）或紀(jì)律檢查員可以列席該機關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)組織的有關(guān)會議”，“國家機關(guān)各部委黨組紀(jì)檢組，省、市、自治區(qū)紀(jì)委派出的紀(jì)律檢查組，可參照中央紀(jì)委派出的紀(jì)檢組的任務(wù)執(zhí)行?！盵1]109

1986年12月，六屆全國人大常委會十八次會議決定設(shè)立監(jiān)察部。1987年6月，監(jiān)察部正式成立。1987年8月，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于在縣以上地方各級人民政府設(shè)立行政監(jiān)察機關(guān)的通知》，對行政監(jiān)察機關(guān)可以根據(jù)工作的需要向同級政府職能部門派出監(jiān)察機構(gòu)進行了相應(yīng)規(guī)定?；邳h的十三大之后推進政治體制改革、實行黨政分開的需要，行政監(jiān)察機關(guān)的派駐機構(gòu)隨著部分派駐紀(jì)檢組的撤銷而開始發(fā)揮作用。1989年11月，基于之前部分派駐紀(jì)檢機構(gòu)的撤銷不利于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的現(xiàn)實，十三屆中央紀(jì)委五次全會決定重新恢復(fù)對一些部門派駐紀(jì)檢機構(gòu)，并且加強了對黨和國家機關(guān)特別是一些重要部門的派駐監(jiān)督工作。1991年4月，中央紀(jì)委頒布《關(guān)于中央紀(jì)委派駐紀(jì)檢組和各部門黨組紀(jì)檢組（紀(jì)委）若干問題的規(guī)定（試行）》，其中明確了“中央紀(jì)委派駐紀(jì)檢組、各部門黨組紀(jì)檢組（紀(jì)委）受中央紀(jì)委和所在部門黨組（黨委）的雙重領(lǐng)導(dǎo)”[1]165。

自1993年初以來，為提升黨政監(jiān)督效能、整合反腐敗資源，中央和地方各級紀(jì)檢機關(guān)和行政監(jiān)察機關(guān)（除深圳外），基本實現(xiàn)了合署辦公。面對新形勢新變化，1993年5月，中央紀(jì)委、監(jiān)察部發(fā)布的《關(guān)于中央直屬機關(guān)和中央國家機關(guān)紀(jì)檢、監(jiān)察機構(gòu)設(shè)置的意見》中，明確規(guī)定了合署辦公條件下的“派駐紀(jì)檢、監(jiān)察機構(gòu)實行中央紀(jì)委、監(jiān)察部和所駐在部門黨組、行政領(lǐng)導(dǎo)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，紀(jì)檢、監(jiān)察業(yè)務(wù)以中央紀(jì)委、監(jiān)察部領(lǐng)導(dǎo)為主”[1]192。派駐監(jiān)督由雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，正式轉(zhuǎn)變?yōu)椤半p重領(lǐng)導(dǎo)、一個為主”的領(lǐng)導(dǎo)體制。

進入21世紀(jì)，隨著改革開放的深入推進，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭也進入了一個重要的歷史階段，開始呈現(xiàn)出新變化。為推進黨的紀(jì)律檢查體制的完善與改革，加強黨內(nèi)監(jiān)督，基于現(xiàn)實的需要和實踐的深入，2001年9月，黨的十五屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于加強和改進黨的作風(fēng)建設(shè)的決定》指出：“紀(jì)律檢查機關(guān)對派出機構(gòu)實行統(tǒng)一管理?！盵4]自2002年開始，中央紀(jì)委監(jiān)察部對派駐機構(gòu)統(tǒng)一管理進行了試點，對派駐機構(gòu)實行統(tǒng)一管理有了明確的思路和方案。2004年1月，十六屆中央紀(jì)委三次全會決定，中央紀(jì)委監(jiān)察部對派駐機構(gòu)全面實行統(tǒng)一管理，這對派駐監(jiān)督相對獨立性的提升和權(quán)威性的增強起到了重要作用。

（三）黨的十八大以來派駐監(jiān)督的深化改革

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央全面加強黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)，通過正風(fēng)肅紀(jì)反腐，管黨治黨的從嚴(yán)力度得到了前所未有的強化。在新的形勢下，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)持續(xù)推進改革創(chuàng)新，進一步推動黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭。其中，派駐監(jiān)督作為一項重要內(nèi)容，在前期通過完善得以成熟的基礎(chǔ)上，聚焦派駐監(jiān)督存在的一系列問題，通過深化改革，更好地適應(yīng)新的現(xiàn)實變化和發(fā)展形勢。

2013年11月，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，開啟了全面深化改革的時代序幕。該《決定》對新時代深化黨的紀(jì)律檢查體制改革作出了詳細規(guī)劃。作為黨的紀(jì)律檢查體制改革的重要環(huán)節(jié)，該《決定》對新時代深化派駐監(jiān)督改革提出了具體思路，即“全面落實中央紀(jì)委向中央一級黨和國家機關(guān)派駐紀(jì)檢機構(gòu)，實行統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一管理。派駐機構(gòu)對派出機關(guān)負責(zé)，履行監(jiān)督職責(zé)”[5]。這是對派駐監(jiān)督的一次重大改革，主要聚焦在兩個方面：一是健全由派出機關(guān)直接領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理的體制，更加明確派出機關(guān)與派駐紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，派駐紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)同駐在部門是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，以更好地明晰派駐監(jiān)督的實質(zhì)是上級監(jiān)督，以提升派駐機構(gòu)的相對獨立性和權(quán)威性，增強派駐機構(gòu)的監(jiān)督效能;二是推進派駐監(jiān)督的全面覆蓋，通過全方位強化派駐監(jiān)督，實現(xiàn)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)無死角、無禁區(qū)、無空白。

2014年12月，《關(guān)于加強中央紀(jì)委派駐機構(gòu)建設(shè)的意見》發(fā)布，對派駐機構(gòu)統(tǒng)一名稱、派駐監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制、派駐機構(gòu)職能運行以及派駐干部隊伍建設(shè)進行了詳細規(guī)定，為深化新時代派駐監(jiān)督改革指明了方向。2015年1月，黨中央決定在中央辦公廳、中央組織部、中央宣傳部、中央統(tǒng)戰(zhàn)部、全國人大機關(guān)、國務(wù)院辦公廳和全國政協(xié)機關(guān)等7家中央一級黨和國家機關(guān)，以單獨派駐或綜合派駐的形式設(shè)置中央紀(jì)委派駐機構(gòu)，先行探索派駐監(jiān)督全面覆蓋的有效途徑。2016年1月，中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面落實中央紀(jì)委向中央一級黨和國家機關(guān)派駐紀(jì)檢機構(gòu)的方案》，明確要求中央紀(jì)委設(shè)置派駐紀(jì)檢機構(gòu)共47家，以實現(xiàn)對139家中央和國家機關(guān)的派駐監(jiān)督全覆蓋。同時，地方各級派駐監(jiān)督改革也在穩(wěn)步推進。

2017年，黨的十九大將黨章之中關(guān)于派駐監(jiān)督的相關(guān)條文進行修改，將原來的“可以派駐”改為“全面派駐”，將原來“可以列席”駐在機關(guān)及其黨組（黨委）的有關(guān)會議改為“參加”。2018年，國家監(jiān)察體制改革全面鋪開。為加強對所有行使公權(quán)力的國家公職人員的監(jiān)督，推進國家監(jiān)察的全面覆蓋，按照《中華人民共和國監(jiān)察法》的相關(guān)規(guī)定，“各級監(jiān)察委員會可以向本級中國共產(chǎn)黨機關(guān)、國家機關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)或者委托管理公共事務(wù)的組織和單位以及所管轄的行政區(qū)域、國有企業(yè)等派駐或者派出監(jiān)察機構(gòu)、監(jiān)察專員”，而且“監(jiān)察機構(gòu)、監(jiān)察專員對派駐或者派出它的監(jiān)察委員會負責(zé)”[6] 。派駐監(jiān)察機構(gòu)仍然同派駐紀(jì)檢機構(gòu)合署辦公。區(qū)別于過去的派駐監(jiān)督模式，新設(shè)立的派駐紀(jì)檢監(jiān)察組更加制度化、規(guī)范化，實現(xiàn)了派駐監(jiān)督的紀(jì)法貫通，提升了派駐監(jiān)督的工作合力。2018年10月，中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化中央紀(jì)委國家監(jiān)委派駐機構(gòu)改革的意見》，結(jié)合黨的十八大以來深化派駐監(jiān)督改革的相關(guān)經(jīng)驗，在一體推進紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的進程中，該《意見》從“紀(jì)” “法”兩方面明確了國家監(jiān)察體制改革后派駐機構(gòu)的職能發(fā)揮，為進一步深化派駐監(jiān)督改革提供了正確指導(dǎo)，以更好地實現(xiàn)派駐監(jiān)督的全面覆蓋。

二、新中國成立70年來派駐監(jiān)督的基本經(jīng)驗

新中國成立70年來，派駐監(jiān)督隨著紀(jì)檢監(jiān)察工作的運行、演進而發(fā)展、推進，隨著現(xiàn)實和實踐的變化不斷改革完善。基于新中國成立70年來的歷史，有必要從派駐監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)體制、覆蓋范圍以及干部隊伍建設(shè)等方面，對70年來派駐監(jiān)督的構(gòu)建、完善與改革的歷程進行較為全面系統(tǒng)的經(jīng)驗總結(jié)。

（一）不斷調(diào)整、完善派駐監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)體制

領(lǐng)導(dǎo)體制事關(guān)整個紀(jì)檢監(jiān)察體制的有效運行。對于派駐監(jiān)督而言，實行何種模式的領(lǐng)導(dǎo)體制，派駐紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)受誰來領(lǐng)導(dǎo)，實質(zhì)上是如何處理好派駐紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)同駐在部門及其黨組（黨委）和派出它的上級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)之間關(guān)系的問題。而這三者之間關(guān)系的理順和明確與否決定著派駐紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)能否強有力地行使職權(quán)，發(fā)揮自身的重要作用，以保證自身工作的開展相對獨立、具有權(quán)威、富有效能。

新中國成立70年來，派駐監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)體制在不斷調(diào)整、完善的過程中得到理順和明確。新中國成立初期，行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)察機構(gòu)對派駐監(jiān)督的早期探索，主要實行受該部門首長和上級監(jiān)察機構(gòu)雙重領(lǐng)導(dǎo)的體制。同時，在實踐的推進過程中，也進行了一些其他探索，如1955年10月，對鐵道部監(jiān)察部、財政部監(jiān)察局和商業(yè)部監(jiān)察局等一些重要部門實行垂直領(lǐng)導(dǎo)。在萌芽探索階段，由于行政監(jiān)察派駐監(jiān)督尚未成熟，實行的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制以及一些部門派駐機構(gòu)實行的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，也并未得到很好的理順。直到黨的八屆十中全會，派駐監(jiān)督初步構(gòu)建、正式成為黨的監(jiān)督的重要組成部分之后，當(dāng)時所實行的由派出機關(guān)直接領(lǐng)導(dǎo)的體制，在一定程度上提升了派駐機構(gòu)的相對獨立性和權(quán)威，但是由于當(dāng)時復(fù)雜的政治環(huán)境，派駐監(jiān)督也受到了一定影響。改革開放后，對派駐監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制的探索處于一個多變期，經(jīng)歷了“領(lǐng)導(dǎo)”和“指導(dǎo)”相結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)體制、雙重領(lǐng)導(dǎo)體制、“雙重領(lǐng)導(dǎo)、一個為主”的領(lǐng)導(dǎo)體制和最終定型并不斷完善的由派出機關(guān)對派駐機構(gòu)實行直接領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理的體制探索。除去由派出機關(guān)直接領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理的體制外，前面三種領(lǐng)導(dǎo)體制有一個共同點，就是派出機關(guān)和駐在部門及其黨組（黨委）都發(fā)揮著相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)作用。由于派駐機構(gòu)在人、財、物方面由駐在部門主導(dǎo)，派駐機構(gòu)的工作很大程度上受制于駐在部門，在開展監(jiān)督的過程中總是會受其影響，往往矮化成為駐在部門的一個內(nèi)設(shè)機構(gòu)，甚至派駐機構(gòu)應(yīng)當(dāng)履行的主業(yè)主責(zé)都被駐在部門的業(yè)務(wù)工作所覆蓋，而派出機關(guān)對派駐機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)往往特別有限，僅僅只是業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)和工作上的檢查，因而派駐監(jiān)督的力量在一定程度上被削弱甚至被遮蔽。自黨的十五屆六中全會明確對派駐機構(gòu)實行由派出機關(guān)的直接領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理之后，一定程度上解決了派駐機構(gòu)受制于駐在部門的問題，提升了派駐機構(gòu)的監(jiān)督效能與監(jiān)督權(quán)威。但由于改革在推進的過程中，受到現(xiàn)實中一些因素的影響，對派駐機構(gòu)實行直接領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理的改革也并未達到十分理想的效果。黨的十八大以來，特別是黨的十八屆三中全會推進全面深化改革以來，派駐監(jiān)督改革向縱深推進，派駐監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制得到了進一步完善，對派駐機構(gòu)實行直接領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理在各方面趨于制度化、規(guī)范化，更加明確派駐機構(gòu)的實質(zhì)是上級監(jiān)督，是代表派出它的上級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)對駐在部門及其黨組（黨委）的監(jiān)督，更加明晰了派駐機構(gòu)和駐在部門及其黨組（黨委）之間的關(guān)系及各自所承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任，使得派駐機構(gòu)的相對獨立性和權(quán)威性進一步增強，監(jiān)督效能進一步提升。

（二）不斷擴大、拓展派駐監(jiān)督的覆蓋范圍

派駐監(jiān)督的職能發(fā)揮是否強而有力往往同派駐監(jiān)督的覆蓋范圍密切相關(guān)?，F(xiàn)實和實踐的不斷變化要求派駐監(jiān)督必須逐步實現(xiàn)全面覆蓋以適應(yīng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的新形勢、新變化、新任務(wù)。新中國成立70年來，派駐監(jiān)督從“可以派駐”到“全面派駐”，從“部分覆蓋”到“全面覆蓋”，始終發(fā)揮著監(jiān)督的“探照燈”作用，保證中央和地方各級黨和國家機關(guān)朝著正確的方向推進工作，進而確保黨和國家工作的各項目標(biāo)的實現(xiàn)。

從橫向上看，70年來，派駐機構(gòu)的設(shè)置、派駐監(jiān)督的范圍由最早的只是政府系統(tǒng)的幾個部門一直延伸和拓展至所有中央一級黨和國家機關(guān)，由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府的幾個工作部門和職能部門一直延伸和拓展至地方各級黨委和政府的所有工作部門和職能部門。而且，在推進派駐監(jiān)督全面覆蓋的過程中，派駐監(jiān)督的形式、派駐機構(gòu)設(shè)置的形式也在發(fā)生著重要變化，并且趨于統(tǒng)一和規(guī)范。從縱向上看，派駐機構(gòu)在駐在部門中開展監(jiān)督的內(nèi)容和范圍在發(fā)生變化。隨著派駐監(jiān)督的不斷完善與改革創(chuàng)新，派駐機構(gòu)專司紀(jì)檢監(jiān)察工作的相關(guān)職責(zé)得到了重點明確，隨著領(lǐng)導(dǎo)體制的不斷理順，派出機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)愈加強化，特別是在由派出機關(guān)直接領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理的體制逐步明確的條件下，派駐機構(gòu)的定位得到重構(gòu)，其監(jiān)督力度由弱轉(zhuǎn)強、持續(xù)提升，監(jiān)督內(nèi)容和范圍也在不斷地擴展，涵蓋駐在部門的各個方面，貫穿于各級黨和國家機關(guān)開展工作和實施管理的全過程。在新時代一體推進紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的大背景下，身兼“紀(jì)檢”和“監(jiān)察”兩項職權(quán)的派駐機構(gòu)，參加駐在部門領(lǐng)導(dǎo)班子的會議以及研究“三重一大”等事項的其他會議，依規(guī)依紀(jì)依法對駐在部門的“關(guān)鍵少數(shù)”、所有黨員和行使公權(quán)力的國家公職人員實施更加強有力且全方位的監(jiān)督，對駐在部門的廉政風(fēng)險實施精準(zhǔn)防控，對關(guān)鍵崗位和重點領(lǐng)域?qū)嵭兄攸c監(jiān)督，切實推進了駐在部門的黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作，為駐在部門營造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)環(huán)境。

（三）不斷提升、強化派駐干部的履職能力

派駐監(jiān)督能否有效推進，關(guān)鍵在人，關(guān)鍵在派駐干部素質(zhì)過硬、履職盡責(zé)。新中國成立70年來，在派駐監(jiān)督的發(fā)展過程中，始終強調(diào)并且不斷提升、強化派駐干部的履職能力，通過政治和業(yè)務(wù)上的嚴(yán)要求，提升派駐干部的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力，保證派駐機構(gòu)能夠科學(xué)有效地發(fā)揮監(jiān)督職能。

新中國成立70年來，對派駐干部履職能力的提升和強化，主要表現(xiàn)在以下三個方面：一是明確派駐機構(gòu)和派駐干部的角色定位。這是保證派駐干部能夠有效履職的根本。70年來，隨著派駐監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制的不斷調(diào)整、完善，特別是實行對派駐機構(gòu)由派出機關(guān)直接領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理以來，派駐干部的歸屬感得到提升，派駐干部的積極性得以激發(fā)，派駐干部能夠有底氣、有信心、心無旁騖地對駐在部門及其黨組（黨委），以及駐在部門的“關(guān)鍵少數(shù)”和“絕大多數(shù)”行使監(jiān)督職能。二是持續(xù)加大力度對派駐干部進行工作訓(xùn)練和業(yè)務(wù)培訓(xùn)。這是保證派駐干部能夠有效履職的關(guān)鍵。70年來，派駐監(jiān)督在發(fā)展的過程中，十分重視派駐干部業(yè)務(wù)水平的提高。派出機關(guān)為派駐干部的工作和業(yè)務(wù)能力提升搭建了教育培訓(xùn)平臺，通過開班授課、以案代訓(xùn)等方式對派駐干部進行相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。而且派出機關(guān)針對派駐機構(gòu)在開展日常監(jiān)督的過程中遇到的各種問題，也通過各種行之有效的方式予以指導(dǎo)和培訓(xùn)。三是通過工作檢查和監(jiān)督考核來強化派駐干部的履職能力，這是保證派駐干部有效履職的重點。70年來，隨著制度建設(shè)的深入推進，針對派駐監(jiān)督的工作檢查和監(jiān)督考核制度也日益完善。派出機關(guān)按照相關(guān)制度對派駐機構(gòu)和派駐干部進行工作檢查和監(jiān)督考核，查找派駐機構(gòu)在開展監(jiān)督工作和加強自身建設(shè)方面存在的突出問題，提升派駐干部的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力，保證派駐機構(gòu)的監(jiān)督工作能夠順利有效開展。

三、新中國成立70年來派駐監(jiān)督的重要啟示

新中國成立70年來，派駐監(jiān)督不斷完善發(fā)展、改革創(chuàng)新，為黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的持續(xù)深入推進奠定了重要基礎(chǔ)，在黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察的持續(xù)加強和有效融合的過程中發(fā)揮著越來越重要的作用。因此，要堅持問題導(dǎo)向，持續(xù)深化新時代派駐監(jiān)督改革，以打造“常駐不走的巡視組”為目標(biāo)，進一步發(fā)揮“派”的權(quán)威和“駐”的優(yōu)勢，推進全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展，強化黨和國家的自我監(jiān)督。

（一）落實“兩個責(zé)任”，正確處理派駐機構(gòu)與駐在部門黨組（黨委）之間的關(guān)系

全面從嚴(yán)治黨責(zé)任是全黨共同的政治責(zé)任。全面從嚴(yán)治黨責(zé)任能否有效落實，事關(guān)一個部門和單位的黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的成敗，事關(guān)一個部門和單位的政治生態(tài)能否實現(xiàn)“山清水秀”。駐在部門黨組（黨委）負有全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任，派駐紀(jì)檢監(jiān)察組負有全面從嚴(yán)治黨監(jiān)督責(zé)任，兩者在落實“兩個責(zé)任”方面，既要明晰邊界、權(quán)責(zé)分明，又要形成相互支持、分工負責(zé)、彼此合作的關(guān)系，這是新時代全面從嚴(yán)治黨永遠在路上的必然要求，也是派駐監(jiān)督進一步增強權(quán)威、提升效能的關(guān)鍵所在。

作為黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察的專責(zé)監(jiān)督機構(gòu)，派駐紀(jì)檢監(jiān)察組要切實履行好全面從嚴(yán)治黨監(jiān)督責(zé)任，明確自身角色定位，在派出機關(guān)的直接領(lǐng)導(dǎo)下，抓好主業(yè)主責(zé)，依規(guī)依紀(jì)依法履行職責(zé)、發(fā)揮職能、行使職權(quán)，守住監(jiān)督關(guān)口，擦亮監(jiān)督“探頭”，做好駐在部門的廉政風(fēng)險防控工作，通過制度開展日常管理監(jiān)督，及時查找、糾正和處理駐在部門存在的突出問題。要協(xié)助、配合、督促駐在部門黨組（黨委）切實履行好全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任，對駐在部門黨組（黨委）落實全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任情況進行監(jiān)督檢查。對于駐在部門黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的一些重大事項、重大問題，派駐紀(jì)檢監(jiān)察組要同駐在部門黨組（黨委）互通情況、交換意見、共同協(xié)商。要通過調(diào)查研究，針對駐在部門黨組（黨委）在落實全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任方面存在的不足，形成意見、建議，向駐在部門黨組（黨委）指出存在的問題與薄弱的環(huán)節(jié)，并且通過談話提醒、批評與自我批評和專題研究等方式，督促被監(jiān)督單位黨組織擔(dān)負起應(yīng)該擔(dān)負的責(zé)任。對于駐在部門出現(xiàn)黨的路線方針政策執(zhí)行不力、管黨治黨寬松軟、“四風(fēng)”和腐敗現(xiàn)象沒有得到有效遏制、選人用人失察、巡視巡察整改不力等方面問題，要根據(jù)實際情況，提出問責(zé)建議，追究相關(guān)責(zé)任。

（二）做到紀(jì)法貫通，在合署辦公條件下依規(guī)依紀(jì)依法行使職權(quán)

在紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)合署辦公的條件下，作為中央和地方各級紀(jì)委監(jiān)委的重要組成部分，派駐機構(gòu)身兼“紀(jì)檢”和“監(jiān)察”兩項職權(quán)，在上級紀(jì)委監(jiān)委的直接領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理下，依照黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)、憲法和監(jiān)察法的相關(guān)規(guī)定，對駐在部門開展監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)和監(jiān)督調(diào)查處置工作，并且在行使職權(quán)、開展工作的過程中做到紀(jì)法銜接、紀(jì)法貫通。

派駐紀(jì)檢監(jiān)察組要始終把紀(jì)律挺在前面，堅持執(zhí)紀(jì)必嚴(yán)、違紀(jì)必究，做到有紀(jì)必執(zhí)、有違必查，使各項紀(jì)律真正“長牙”，成為帶電的高壓線，讓每一個黨員、干部在開展工作的過程中習(xí)慣接受監(jiān)督、自覺接受監(jiān)督。要準(zhǔn)確把握運用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，注重日常管理監(jiān)督，抓早抓小、防微杜漸，發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性問題及時進行談話提醒、約談函詢，使黨員、干部增強黨的觀念和紀(jì)律意識，防止小錯釀成大錯，發(fā)現(xiàn)駐在部門領(lǐng)導(dǎo)干部涉嫌違紀(jì)或者職務(wù)違法、職務(wù)犯罪的要按照干部管理權(quán)限，在向上級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)報告的同時，依規(guī)依紀(jì)依法進行審查調(diào)查與處置。在履行職責(zé)的過程中，派駐紀(jì)檢監(jiān)察組既要堅持挺紀(jì)在前、紀(jì)法分開，又要把執(zhí)紀(jì)執(zhí)法相互銜接、貫通起來。在審查調(diào)查過程中，應(yīng)當(dāng)厘清涉嫌違紀(jì)和涉嫌職務(wù)違法、職務(wù)犯罪之間的邊界，防止先法后紀(jì)、以紀(jì)代法、以法代紀(jì)的現(xiàn)象。發(fā)現(xiàn)黨員干部存在問題時，應(yīng)當(dāng)先用紀(jì)律的尺子對其行為進行衡量和裁定，如果在紀(jì)律審查過程中存在涉嫌違紀(jì)并職務(wù)違法、職務(wù)犯罪的，再交由法律這一最后的底線實施制裁。

（三）強化自身建設(shè)，全方位提升派駐干部的能力和素質(zhì)

派駐干部的履職盡責(zé)是派駐監(jiān)督有效推進的關(guān)鍵。派駐干部要在政治上過硬、在本領(lǐng)上高強。要全方位加強派駐干部的能力和素質(zhì)，切實強化派駐干部隊伍建設(shè)，充分發(fā)揮派駐干部開展工作的積極性主動性和創(chuàng)造性，打造一支政治堅定、業(yè)務(wù)精湛的派駐紀(jì)檢監(jiān)察尖兵。

派駐干部能力和素質(zhì)的提升，必須堅持理論和實踐相結(jié)合，做到知行合一。一方面，通過上級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的專門教育和培訓(xùn)，黨校（行政學(xué)院）、紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院等機構(gòu)的專門教育和培訓(xùn)，增強派駐干部對專業(yè)知識、相關(guān)理論的掌握。另一方面，要從實踐入手，通過以案代訓(xùn)等方式，讓派駐干部參與到一些大案要案的查辦與審理之中，通過實戰(zhàn)實訓(xùn)來提升他們的業(yè)務(wù)能力和工作水平。在開展對派駐干部教育培訓(xùn)的過程中，必須切實加強派駐干部圍繞駐在部門業(yè)務(wù)工作強化監(jiān)督的能力、依規(guī)依紀(jì)依法辦案的能力、針對群眾反饋和問題線索開展調(diào)查研究的能力以及做好思想政治工作的能力，以夯實派駐干部履行職責(zé)的基本功。上級黨委和紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)要探索構(gòu)建有助于派駐干部健康成長、積極進步的選人用人機制，打破派駐干部有限的成長環(huán)境，開辟派駐干部的成長空間，通過進一步完善派駐干部選任機制、派駐干部輪崗交流機制，以形成系統(tǒng)內(nèi)、系統(tǒng)外雙向互動的干部人才交流格局，既吸納紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)外的干部到派駐機構(gòu)任職，充實派駐監(jiān)督的力量，又大力選拔任用在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作中表現(xiàn)突出的派駐干部，或者推薦到紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)外任職。唯有如此，派駐監(jiān)督才能夠集聚動力、充滿活力。此外，加強對派駐機構(gòu)的監(jiān)督，對于提升派駐干部的能力和素質(zhì)來說也是十分重要的。習(xí)近平指出，“監(jiān)督別人的人首先要監(jiān)管好自己，執(zhí)紀(jì)者要做遵守紀(jì)律的標(biāo)桿。各級紀(jì)委要以更高的標(biāo)準(zhǔn)、更嚴(yán)的紀(jì)律要求紀(jì)檢監(jiān)察干部保持隊伍純潔，努力建設(shè)一支忠誠、干凈、擔(dān)當(dāng)?shù)募o(jì)檢監(jiān)察隊伍?！盵7]上級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)加強對派駐機構(gòu)工作的領(lǐng)導(dǎo)，切實加強對派駐機構(gòu)和派駐干部在工作和業(yè)務(wù)上的監(jiān)督檢查，健全和完善派出機關(guān)對派駐機構(gòu)進行監(jiān)督檢查的工作機制，定期聽取派駐機構(gòu)負責(zé)人的工作匯報，查找并指出派駐機構(gòu)和派駐干部在開展工作方面存在的問題，督促派駐機構(gòu)和派駐干部及時改進工作作風(fēng)和工作方式，提升履職能力和工作水平。此外，派駐機構(gòu)和派駐干部還應(yīng)當(dāng)自覺接受駐在部門及其黨組（黨委）和黨員、干部的監(jiān)督，以此來加強和改進自身工作，提升履職能力和素質(zhì)，更好地落實全面從嚴(yán)治黨監(jiān)督責(zé)任，使派駐監(jiān)督更加到位、更加有效、更加有力。

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