潘曉丹

[關(guān)鍵詞]環(huán)境保護(hù);公眾參與制度;NGO

一、國際環(huán)境保護(hù)公眾參與現(xiàn)狀及趨勢

（一）參與過程的階段性和發(fā)展性

一般情況下，以20世紀(jì)70年代為分界線，國際環(huán)境保護(hù)公眾參與制度，大致可以分為兩個階段，70年代以前，各國已經(jīng)開始有一定的游行、集會、抗議和請愿等方式的環(huán)保群眾運動，但是相對比較松散，并沒有形成一定的組織力量。而70年代以后，隨著環(huán)保組織ENGO的迅速發(fā)展，政治性力量逐漸成形，影響也日益擴大。當(dāng)然，這也是國際環(huán)保公眾參與制度的繼續(xù)深入發(fā)展的一種有效發(fā)展趨勢。

（二）NGO的有效作用

在全球綠色革命潮流的引領(lǐng)下，環(huán)境友好型和資源節(jié)約型社會的構(gòu)建已經(jīng)越來越深入人心，而作為環(huán)境運動的主體引導(dǎo)者——ENGO一直以來在“全球性思考、地方性行動”的理念支持下，在各國的環(huán)保工作中發(fā)揮著日益重要的作用，一方面引導(dǎo)著來自全球化的環(huán)保浪潮，另一方面也給各國政府的環(huán)保工作帶來了巨大的壓力，同時，ENGO對環(huán)境公益訴訟產(chǎn)生了巨大的推動作用。尤其是近年來，各國的ENGO組織紛紛建立并在實際環(huán)保工作中發(fā)揮著日益重要的作用，對環(huán)境公益訴訟更是起到了十分好的促進(jìn)作用。

二、環(huán)境保護(hù)公眾參與制度意義

（一）是公眾維護(hù)自身權(quán)益的需要

我們的環(huán)境資源實際上屬于共享資源，是我們?nèi)祟愘囈陨婧桶l(fā)展的滋養(yǎng)物，享受滋養(yǎng)物是每個人與生俱來的權(quán)利，保護(hù)滋養(yǎng)物則是每個人與生俱來的義務(wù)。正是這種依賴的關(guān)系，決定了公眾對于環(huán)保問題有著高度的自覺性和積極性?，F(xiàn)實中不斷出現(xiàn)的環(huán)境問題很大程度上破壞了環(huán)境和生態(tài)平衡的同時，也帶給廣大公民保護(hù)環(huán)境應(yīng)有的權(quán)利[3]。因此，公眾參與既是依法維護(hù)自身權(quán)益的需要，更是環(huán)保運動持續(xù)進(jìn)行的內(nèi)在動力。

（二）是國家環(huán)境保護(hù)不足的有效補充

首先，必須明確的是政府在環(huán)境保護(hù)中所擁有的人力、物力和財力都是有限的，而且國家在經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間必然存在著一定的沖突。但是環(huán)境破壞問題無處不在，有關(guān)部門往往會陷入無能為力的被動局面。甚至在很大程度上，政府就是環(huán)境的破壞者，作為一種非政府力量，公眾參與可以及時有效地給予監(jiān)督，建議政府進(jìn)行發(fā)展的綜合考慮。

（三）是可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵

可持續(xù)發(fā)展的目的是改善廣大群眾的生活質(zhì)量并且保證當(dāng)代人和后代人的共同需求，促進(jìn)社會文明的整體進(jìn)步。而公眾參與制度已經(jīng)發(fā)展成為各國的共識，各國紛紛通過法律確保了這一制度的合法地位和有效執(zhí)行[4]。我國當(dāng)前的任務(wù)就是建立和完善環(huán)境保護(hù)公眾參與制度，更好的完善環(huán)境保護(hù)，有效推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展之路。

三、我國環(huán)境保護(hù)公眾參與制度存在問題

當(dāng)前，我國公眾參與環(huán)境保護(hù)的法律依據(jù)主要來自《憲法》和《環(huán)境保護(hù)法》。對于公眾參與制度，我國在法律中給出了一定的依據(jù)和規(guī)定，在立法上給予了一定的鼓勵。但是從嚴(yán)格意義上來說，并沒有在立法中體現(xiàn)出嚴(yán)格而且成熟的公眾參與制度。如下是我國相關(guān)立法和法律規(guī)定。

《憲法》明確規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑與形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟與文化事業(yè)，管理社會事務(wù)?！董h(huán)境保護(hù)法》第8條規(guī)定：“對保護(hù)和改善環(huán)境有顯著成績的單位和個人。由人民政府給予獎勵?！贝送?，2002年10月頒布的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第20條明確規(guī)定：“但國家規(guī)定保密的除外。對環(huán)境可能有重大影響的建設(shè)項目，應(yīng)當(dāng)編寫環(huán)境影響報告。建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在提交工程項目環(huán)境影響報告報批前，舉行示范、聽證或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見。建設(shè)單位提請批準(zhǔn)的環(huán)境影響報告書，應(yīng)當(dāng)附有接受或者不接受有關(guān)單位、專家和公眾意見的聲明?！?/p>

（一）公眾參與范圍有限，不利于環(huán)境保護(hù)的有效發(fā)展

從上文的相關(guān)規(guī)定可以看出，公眾參與的范圍從深度和廣度上擴展是當(dāng)代環(huán)境制度的缺陷。在我國的環(huán)境保護(hù)活動中，公眾可以參與的范圍相對于歐美等國是十分有限的。

（二）公眾參與的方式和內(nèi)容在立法原則中缺乏可操作性

當(dāng)前，很多國家都明確在立法中對于公眾參與環(huán)境保護(hù)制度的方式和內(nèi)容進(jìn)行了具體而有效的規(guī)定。首先，不可否認(rèn)的是我國對于公眾參與在法律中給予了明顯的鼓勵，但是對于廣大公眾的參與方式、內(nèi)容、組織者的相關(guān)組織權(quán)利和義務(wù)，以及有效的保障機制都處于一片空白的狀態(tài)，這就使得我國的環(huán)境保護(hù)公眾參與制度知識在形式上滿足和體現(xiàn)了公眾的參與需求，并沒有一定的實踐性可供操作?！董h(huán)境影響評價法》第5條規(guī)定：“國家鼓勵有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)?shù)姆绞絽⑴c環(huán)境影響評價[6]”。但這只是原則性的鼓勵公眾參與的條款，缺乏具體條文的支撐，在具體的實施過程中，很容易出現(xiàn)看似一路通暢，實則步步難行的窘狀。

（三）非政府組織（NGO）的力量有限

環(huán)保非政府組織有著其鮮明的特征和作用。這一組織的職能通過其定義就可以體現(xiàn)：專門處理環(huán)保事物的非政府組織。相對于其他非政府組織來說，其有著鮮明的職能定位和廣泛的群眾基礎(chǔ)，種類繁多，功能也十分多樣化，深入影響到人們生活的方方面面?；顒有问降亩鄻踊彩黔h(huán)保非政府組織的一大特征，也是其職能多樣化的體現(xiàn)。但是其在我國的發(fā)展中卻明顯存在著原告訴訟資格問題、司法制度不完善問題和執(zhí)行落實難問題等一系列制約發(fā)展的因素，阻礙著這一組織的作用發(fā)揮，也不利于我國公眾參與制度的制定和落實。

四 我國環(huán)境保護(hù)公眾參與制度完善建議

（一）保證公民環(huán)境保護(hù)知情權(quán)，建立有效的信息公開制度

所謂環(huán)境知情權(quán)，是指公民依法從有關(guān)部門取得有關(guān)環(huán)境信息的權(quán)利。換句話說，這意味著公民有權(quán)獲得關(guān)于其本國和世界環(huán)境狀況、國家環(huán)境管理的狀況和舉措以及本國環(huán)境狀況的真實和有效的信息。這項權(quán)利是公民參與國家環(huán)境管理的先決條件，也是保護(hù)環(huán)境的必要民主進(jìn)程。知情權(quán)應(yīng)該得到相應(yīng)規(guī)定的保護(hù)。同時在信息的獲取方式和渠道也應(yīng)該給予具體的規(guī)定。建立健全有效的信息公開制度。

（二）拓寬公眾的參與范圍和途徑，實現(xiàn)具體化、制度化

當(dāng)前，我國工作參與積極性不高的一個主要原因就是公眾并沒有獲得參與的有效機會和具體途徑。換言之，我國公眾在環(huán)境保護(hù)中可以參與的法律依據(jù)有限，范圍也很小。而環(huán)境立法中的相關(guān)規(guī)定也多停留在原則性和指導(dǎo)性上，缺乏有效的可操作性。筆者認(rèn)為應(yīng)該借鑒西方發(fā)達(dá)國家包括鄰國日本等有關(guān)國家對于公眾參與的立法經(jīng)驗，對相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行補充和修改，對公眾的參與方法進(jìn)行具體化、制度化的規(guī)定和支持。

（三）促進(jìn)非政府組織進(jìn)一步深化發(fā)展

全球化的綠色革命熱潮中，環(huán)境公益訴訟問題得到了更多的關(guān)注，而在全球環(huán)保總局處于話語權(quán)低潮之際，ENGO作為非政府環(huán)保組織，曾經(jīng)一度在倡導(dǎo)環(huán)保和抵制污染問題方面和環(huán)?？偩钟幸欢ǖ暮献?，促進(jìn)了環(huán)保事業(yè)的發(fā)展。環(huán)境問題不能成為權(quán)力管制的對象，更不應(yīng)該成為經(jīng)濟發(fā)展的殉葬品，在全球經(jīng)濟如火如荼的發(fā)展之際，急需一股力量能夠在經(jīng)濟發(fā)展中保持清醒的頭腦，為環(huán)境問題，為千秋萬代保持著最后的凈土。ENGO的出現(xiàn)和發(fā)展就解決了這一問題。探究ENGO在環(huán)境公益訴訟中的問題并解決這些問題能夠更好地促進(jìn)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展，更重要的是促進(jìn)環(huán)保事業(yè)的發(fā)展，將經(jīng)濟發(fā)展帶來的環(huán)境污染和生態(tài)破壞后果降到最低，為經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展提供良好的發(fā)展平臺。

參考文獻(xiàn)

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[2]林家彬. 環(huán)境 NGO 在推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展中的作用.[J] 中國人口· 資源與環(huán)境， 2002 （2）.

[3] 李艷芳： 《公眾參與環(huán)境影響評價制度研究》[M]北京：中國人民大學(xué)出版社，2004年版.

[4] 王燦發(fā)： 《環(huán)境糾紛處理的理論與實踐》[ J] ，見《環(huán)境糾紛處理中日國際研討會論文集》[ C ] ，北京，中國政法大學(xué)出版社，2002年版.

[5] 張春莉： 《公民行政參與研究狀況回顧與展望》 ，湖南社會科學(xué)，2005年第 5期.

[6] 蘇江麗： 《我國聽證制度的發(fā)展與完善》 ，湖北廣播電視大學(xué)學(xué)報，2007年.□