王 勇

(華東政法大學國際法學院,上海 200042)

20 世紀90 年代以來,海上國際犯罪的數(shù)量猛增,犯罪手段多樣化且逐漸向專業(yè)化、集團化和國際化方向發(fā)展。①參見郝兵：《若干海上國際犯罪及其立法問題研究》,大連海事大學國際法學碩士學位論文,2008 年,第9 頁。根據(jù)全球性商業(yè)風險顧問公司Control Risk 提供數(shù)據(jù)顯示,全球海上安全事故的96%都與海盜及持械搶劫有關。②參見《2016 年上半年全球海上安全事故同比下降24%》,http：//www.sohu.com/a/107634385_396916,2019 年9 月16 日訪問。除海盜和武裝搶劫船舶之外,其他諸如海上販毒、海上販運人口或海上恐怖主義等海上國際犯罪對國際社會的危害仍然不容忽視。例如,世界毒品貿(mào)易的年均數(shù)額高于世界石油貿(mào)易,達到五千億美元,僅次于軍火貿(mào)易的產(chǎn)值,國際上大規(guī)模的毒品運輸也都是通過海運方式實現(xiàn)的。③參見赫釬宏：《論登臨權對毒品犯罪的行使不能及相關立法完善》,西北大學國際法學碩士學位論文,2013 年,第17 頁。南海地區(qū)具有重要的戰(zhàn)略意義,海上跨國犯罪案件頻發(fā),且種類多樣,主要涉及海盜罪、危及海上航行安全罪、危及大陸架固定平臺安全罪、破壞海底電纜和管道罪、海上販運毒品罪、海上販奴罪、海上走私罪、海上恐怖主義犯罪等。因此,打擊南海海上跨國犯罪行為對于維護南海的和平穩(wěn)定具有重要的意義。

中國與東盟國家對于打擊南海地區(qū)的海上跨國犯罪活動非常重視,并且將其作為《南海行為準則》(以下簡稱：《行為準則》)的重要議題。目前中國與東盟國家磋商制定《行為準則》的進程不斷推進,從2017 年8 月開始,中國與東盟國家磋商制定《行為準則》已經(jīng)進入實質性階段。2017 年8 月6日在菲律賓馬尼拉召開的第50 屆東盟外長會議審議并通過了《行為準則》的框架文件。④Ian Storey.Assessing the ASEAN-China Framework for the Code of Conduct for the South China Sea,ISEAS Perspective,August 2017,No.62,pp.2-6.2018 年3月1 日至3 月2 日,落實《南海各方行為宣言》第23 次聯(lián)合工作組會議在越南芽莊舉行,⑤中國、文萊、馬來西亞、印度尼西亞、柬埔寨、緬甸、菲律賓、新加坡、泰國、老撾于2002 年11 月在柬埔寨的金邊簽署了《南海各方行為宣言》。各方開始磋商《行為準則》的具體案文。在2018 年8 月2 日舉行的中國—東盟外長會議上,中國與東盟成員國達成《行為準則》的單一磋商文本草案,這一草案成為《行為準則》未來談判的基礎。⑥參見張志文等：《中國東盟給南海行為定準則》,《環(huán)球時報》2018 年8 月3 日,第1 版。與此同時,隨著磋商逐漸進入“深水區(qū)”,《行為準則》的難點問題不斷凸顯,中國與東盟國家的分歧也日益增多,其中就包括《行為準則》的定性問題,即《行為準則》到底是采取有法律拘束力的條約形式,還是采取無法律拘束力的政治文件形式。在《行為準則》定性未明的情況下,中國與東盟國家如何在《行為準則》框架下構建打擊南海地區(qū)海上跨國犯罪的法律機制,以保障南海周邊國家的共同利益,是筆者于本文中展開研究的主題。

一、中國與東盟國家在《行為準則》框架下構建上述法律機制的必要性與可行性

(一)必要性分析

南海地區(qū)的海上跨國犯罪具有多樣性、長期性與復雜性的特點,亟待南海各方建立有效的法律機制予以規(guī)制。南海獨特的地理位置決定了其具有重大的戰(zhàn)略價值。南海地區(qū)是傳統(tǒng)海盜多發(fā)地,其與索馬里、亞丁灣同為全球海盜活動頻發(fā)的地區(qū)。根據(jù)國際海事局的統(tǒng)計,包括中國在內(nèi)的東南亞國家均不同程度地受到海盜和海上武裝搶劫的困擾。從發(fā)生的具體區(qū)域來看,海盜和海上武裝搶劫在印度尼西亞、馬來西亞、新加坡、越南和菲律賓等地均有發(fā)生,其中印度尼西亞受到海盜犯罪行為的影響最為突出,最多時全年共發(fā)生108 次海盜和海上搶劫事件,越南在2015 年全年也共發(fā)生27 次海盜和海上搶劫事件;印度尼西亞和越南的這兩個數(shù)量之和相當于同期其他南海周邊國家海盜和武裝搶劫事件數(shù)量的總量。⑦PIRACY AND ARMED ROBBERY AGAINST SHIPS REPORT FOR THE PERIOD 1 January -31 December 2017,p6,https://www.hellenicshippingnews.com/wp-content/uploads/2018/01/2017-Annual-IMB-Piracy-Report-Abridged.pdf,visited on September 16,2019.雖然自2015 年來,南海地區(qū)海盜和武裝搶劫事件總體呈現(xiàn)出下降的趨勢,但2017 年在印度尼西亞和菲律賓周邊海域發(fā)生的海盜與海上武裝搶劫事件為65 件,仍占世界總海盜和海上武裝搶劫事件的三分之一以上。從南海地區(qū)海盜和海上武裝劫持的手段來看,劫持船舶的情形多發(fā)生在印度尼西亞和馬來西亞的周邊海域,綁架與處決船員的情形多發(fā)生在菲律賓周邊海域。從海盜和海上武裝搶劫所使用的武器來看,絕大部分為槍支和刀具。⑧參見張志文等：《中國東盟給南海行為定準則》,《環(huán)球時報》2018 年8 月3 日,第1 版。南海地區(qū)除海盜和海上武裝搶劫事件多發(fā)外,周邊還存在著形形色色的恐怖組織,這些恐怖組織與專注于搶劫財物海盜不同,其往往摻雜一定的政治目的。南海地區(qū)活躍著不少已經(jīng)被列入恐怖主義名單的恐怖組織,這些恐怖組織經(jīng)常在南海地區(qū)實施海上恐怖主義襲擊。⑨參見于婷婷：《中國與東盟海上非傳統(tǒng)安全合作：動力、障礙及對策》,華中師范大學國際政治學碩士學位論文,2017 年,第16 頁。例如,根據(jù)國際海事組織(IMO)的開放平臺GISIS 數(shù)據(jù)顯示,2016 年1 月到2017 年1 月,在菲律賓、印度尼西亞、馬來西亞三國海域,共發(fā)生了79 起海盜事件,其中,在蘇祿海海域,海盜綁架船員索要贖金的事件增加了三倍,發(fā)生了37 起海盜事件,大多數(shù)發(fā)生在錫布圖水道附近。10《菲律賓海盜對中國有何影響 將提高中國海洋貿(mào)易成本》,http://mil.news.sina.com.cn/jssd/2017-09-11/doc-ifykuffc5068382.shtml,2019 年9 月16 日訪問。根據(jù)全球恐怖主義數(shù)據(jù)庫對1970 年至2015 年全球恐怖主義事件發(fā)生地域的統(tǒng)計顯示,東南亞海域是世界上僅有的兩個海域恐怖主義事件高發(fā)地區(qū)之一,僅2016 年11 月“阿布沙耶夫組織”就在海上實施了劫持越南貨船、綁架德國公民等多起恐怖活動。11參見周楠、周欣：《試論中國與東盟海上反恐刑事合作機制的構建》,《太平洋學報》2018 年第3 期。

目前,可適用于打擊南海海上跨國犯罪的國際法主要有《聯(lián)合國海洋法公約》《反對劫持人質公約》《制止危及海上航行安全非法行為公約》(以下簡稱：《SUA 公約》)《制止危及大陸架固定平臺安全非法行為議定書》《聯(lián)合國禁止非法販運麻醉藥品和精神藥物公約》以及《亞洲打擊海盜及武裝搶劫船只的地區(qū)合作協(xié)定》等國際條約與區(qū)域協(xié)定(見表1),它們在打擊南海地區(qū)海上跨國犯罪方面存在諸多局限性。

第一,《聯(lián)合國海洋法公約》對海盜犯罪的定義過于狹窄,無法涵蓋多種類型的海盜犯罪。首先,《聯(lián)合國海洋法公約》對海盜犯罪的主觀目的做了限縮,要求將任何針對一個船只或船上人員的非法暴力、拘禁或掠奪視為海盜,必須滿足“私人目的”的要件,而對于什么是“私人目的”,《聯(lián)合國海洋法公約》沒有作出進一步的解釋?！堵?lián)合國海洋法公約》對于海盜犯罪必須具有“私人目的”的限制,實際上將那些出于政治目的或其他目的的海盜犯罪排除在《聯(lián)合國海洋法公約》之外,縮小了對在公海和其他國家管轄范圍外海域發(fā)生的海盜犯罪的打擊范圍。其次,《聯(lián)合國海洋法公約》對可以行使管轄權的海盜犯罪作出了地理范圍上的限制,即僅限于那些發(fā)生在公海和國家管轄范圍外海域的海盜行為,使得那些發(fā)生在他國專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的海盜犯罪得不到有效的打擊。有必要修改《聯(lián)合國海洋法公約》關于打擊海盜的地域范圍限制,將其擴大到沿海國的專屬經(jīng)濟區(qū)。12參見王勇：《應當賦予他國在沿海國專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)打擊海盜的管轄權——以修改“聯(lián)合國海洋法公約”為視角》,《政治與法律》2012年第8 期。最后,目前中國主張南海的領土主權和海洋權益;13中國外交部指出：“中國在南海的領土主權和海洋權益包括：(一)中國對南海諸島,包括東沙群島、西沙群島、中沙群島和南沙群島擁有主權;(二)中國南海諸島擁有內(nèi)水、領海和毗連區(qū);(三)中國南海諸島擁有專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架;(四)中國在南海擁有歷史性權利。”《中華人民共和國政府關于在南海的領土主權和海洋權益的聲明》,http://www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/t1379491.shtml,2019 年9 月16 日訪問。越南對西沙群島和南沙群島聲稱“主權”;14年越南國會《關于批準1982 年公約的決議》分別將中國的“西沙群島”和“南沙群島”非法命名為“黃沙群島”和“長沙群島”,并認為這些群島擁有自己的領海、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架。See Stein Tonnesson,Introduction,Ocean Diplomacy and Pro-Activity in the South China Sea,Contemporary Southeast Asia,Vol.20,no.2,August 1998,p.209.菲律賓主張黃巖島及部分南沙島礁的“主權”;15菲律賓于1978 年6 月11 日發(fā)布所謂的1596 號總統(tǒng)令,非法地將南沙群島的33 個島礁、沙洲、沙灘,總面積達64976 平方海里的區(qū)域,宣布為菲律賓領土,劃歸巴拉望省的一個獨立自治區(qū),把這個范圍內(nèi)的島群命名為“卡拉延群島”。2009 年3 月10 日,菲律賓又通過了所謂的第9522 號共和國法案即《領海基線法》,為“卡拉延群島”與其他島嶼劃定了“領?；€”。參見郭淵：《地緣政治與南海爭端》,中國社會科學出版社2011 年版,第273～281 頁。文萊和馬來西亞主張其大陸架和專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的島礁主權。這樣,南海地區(qū)幾乎不存在“公海和國家管轄范圍之外的海域”,從而導致《聯(lián)合國海洋法公約》關于打擊海盜的規(guī)定形同虛設,根本無法發(fā)揮作用。

第二,《反對劫持人質公約》中關于劫持人質的定義與目前海上恐怖主義的犯罪行為具有一致性,犯罪主體可以是任何人,不排除組織成為劫持人質罪主體的可能,16參見前注①,郝兵碩士學位論文,第21 頁。且其包含了部分針對船上人員使用暴力,以及旨在迫使自然人或組織從事或不從事任何行為的犯罪,然而,《反對劫持人質公約》并未實際賦予各國在公海及其他國家管轄范圍外海域主動打擊此類犯罪的權利,只有當各國在其管轄范圍內(nèi)發(fā)現(xiàn)犯罪人時,根據(jù)有關管轄原則予以定罪處罰或者將其引渡給其他有管轄權的國家。

第三,《SUA 公約》及其2005 年議定書在適用于打擊南海海上跨國犯罪時存在多方面的局限。首先,《SUA 公約》及其議定書沒有確立各國對于危及航行安全的非法行為的普遍管轄權,其中的“或引渡或起訴”規(guī)定并不意味著對該海上跨國犯罪確立了普遍管轄權?！禨UA 公約》將管轄權確定為犯罪分子的國籍國、船旗國、犯罪發(fā)生地國、犯罪分子無國籍時的居所地國、犯罪目標國和船東所在地國等,并沒有各國可以在公?；蚱渌麌夜茌牱秶夂Ｓ蛑苯哟驌舸祟愋袨榈囊?guī)定。其次,雖然目前為止《SUA 公約》及其議定書已經(jīng)有166 個締約國,但在南海地區(qū)仍然有馬來西亞和印度尼西亞等國沒有加入該公約,并且東盟各國都沒有加入其2005 年的議定書,這就導致在南海地區(qū)發(fā)生的此類犯罪不能被有效地打擊。因為只有南海地區(qū)的所有國家都是《SUA 公約》及其2005 年議定書的締約國,所有東盟國家才有權利對進入其領?；蚱渌茌牶Ｓ虻姆缸锓肿泳辛艉推鹪V,或將他們引渡到另一國家進行起訴。17參見洪農(nóng)：《論南海地區(qū)海上非傳統(tǒng)安全合作機制的建設——基于海盜與海上恐怖主義問題的分析》,《亞太安全與海洋研究》2018年第1 期。最后,《SUA 公約》缺乏在公海或其他管轄范圍外區(qū)域預防犯罪的方法,僅規(guī)定了在此類犯罪行為發(fā)生在締約國管轄范圍內(nèi)時,締約國應該在打擊犯罪方面進行合作,導致締約國在打擊犯罪方面存在被動性與消極性。

第四,《制止危及大陸架固定平臺安全非法行為議定書》規(guī)定了懲治危及大陸架固定平臺安全罪的刑事管轄體系及國際合作的框架,為懲治此罪提供了明確的法律依據(jù),但該議定書仍然存在局限性。與《SUA 公約》存在的局限性相同,馬來西亞和印度尼西亞尚未加入該議定書,致使危及大陸架固定平臺安全犯罪不能在南海地區(qū)根據(jù)該議定書得到有效的打擊。此外,該議定書缺乏與國際司法合作有關的具體措施和程序,因此導致各國在打擊該犯罪方面開展司法合作時無章可循。18參見前注①,郝兵碩士學位論文,第34 頁。

第五,《聯(lián)合國禁止非法販運麻醉藥品和精神藥物公約》第17 條建立了船旗國授權他國在海上登臨和檢查本國船只的制度,相對于那些只規(guī)定“或引渡或起訴”原則的其他打擊海上跨國犯罪的公約來說,這無疑是具有進步意義的,但這種依據(jù)船旗國的具體授權才可以對海上走私毒品犯罪進行打擊的規(guī)定,相對于《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定的有關海盜犯罪的普遍管轄權而言,仍存在較大差距。在南海地區(qū)各國互相信任不足的情況下,這種規(guī)定在實踐層面上可能會面臨船旗國的故意拖延以及請求國濫用此項規(guī)定的情況,因此通過船旗國授權的方法打擊海上販運毒品犯罪是否可行存在較大的不確定性。

第六,上述國際條約與區(qū)域議定書都不是專門為打擊南海海上跨國犯罪而制定的,故缺乏針對性。此外,它們均未使中國與所有東盟國家都作為其締約國,這就導致中國與所有東盟國家無法充分利用這些國際條約與區(qū)域議定書打擊南海的海上跨國犯罪活動。

綜上所述,既有的關于打擊海上跨國犯罪的國際條約與區(qū)域議定書存在種種局限性,無法在打擊南海海上跨國犯罪方面發(fā)揮有效作用,因此需要中國與東盟國家構建一種新的法律機制以更好地打擊南海海上跨國犯罪。

(二)可行性分析

中國與東盟國家之間打擊犯罪合作日益增多,為《行為準則》框架下構建打擊海上跨國犯罪的法律機制提供了堅實的實踐基礎。迄今為止,中國與東盟已經(jīng)確立了比較完善的合作機制,具體包括“10+1”(東盟十國加中國)和“10+3”(東盟十國加中國、日本、韓國)打擊跨國犯罪部長級會議機制、東盟國家警察首長會議機制、中國與東盟打擊跨國犯罪高官會議機制、中國與東盟高官會議以及東盟國家警察首長會議等。在合作打擊犯罪方面,2011 年9 月28 日,中國與老撾、印尼、泰國、柬埔寨、越南、菲律賓、新加坡、馬來西亞等國警方采取行動,成功破獲了兩個特大型跨國電信詐騙犯罪案件,總共抓獲828 名犯罪嫌疑人。19參見《中國警方與東盟八國聯(lián)手,摧毀特大電信詐騙集團》,http://news.sohu.com/20110928/n320843403.shtml,2019 年9 月16 日訪問。2012 年,中老緬泰等四國警方在聯(lián)合執(zhí)法的基礎上分工協(xié)作,齊心協(xié)力破獲“湄公河慘案”。近年來,泰國警方向中國移交偷渡的恐怖分子百余名。20參見前注1,周楠、周欣文。2018 年7 月,中馬兩國禁毒部門聯(lián)手破獲一起重大跨國走私販毒案件,成為近年來中馬兩國禁毒部門線索遞轉最高效、信息研判最充分、打擊效果最大的典型案例,也是區(qū)域緝毒執(zhí)法合作的典型案件。21參見《中馬兩國禁毒部門聯(lián)手破獲一重大跨國走私販毒案》,http://www.china-asean-media.com/show-11-18499-1.html,2019 年9 月16 日訪問。這些合作實踐有力地促進了中國與東盟之間打擊犯罪合作機制的構建,也為在《行為準則》框架下構建打擊海上跨國犯罪法律機制提供了堅實的實踐基礎。

現(xiàn)有打擊海上跨國犯罪的國際條約均鼓勵各國通過合作打擊海上跨國犯罪,為《行為準則》框架下構建打擊南海海上跨國犯罪的法律機制提供了良好的法律基礎。例如《聯(lián)合國海洋法公約》第100條明確規(guī)定,所有國家應進行合作,打擊在公海上或在任何國家管轄范圍以外的地方的海盜犯罪;第108 條規(guī)定合作打擊海上販運毒品犯罪需要所有國家的合作,以打擊那些違反國際法在海上進行非法販運麻醉藥品和精神調理物質的船舶。任何國家在具有合理根據(jù)的前提下,若認為一艘懸掛其旗幟的船舶進行非法販運麻醉藥品或精神調理物質,該國可尋求與其他國家進行合作,打擊此種販運?！斗唇俪秩速|公約》在序言中強調,迫切需要在各國之間通過制訂和采取有效措施的方式,進行國際合作以防止和打擊那些具有國際恐怖主義色彩的劫持人質行為,并對犯有此類罪行者提起訴訟和施加懲罰?！吨浦刮＜昂Ｉ虾叫邪踩欠ㄐ袨楣s》在序言與第13 條重復強調了締約國應特別通過某些方式在防止危及海上航行安全罪行方面進行合作。

部分打擊海上跨國犯罪的區(qū)域協(xié)定與國際組織的規(guī)則為《行為準則》框架下構建打擊海上跨國犯罪的法律機制提供了有益的借鑒。為有效打擊海盜,維護海上交通安全,日本、老撾、新加坡、泰國、菲律賓等11 個國家簽署并批準了《亞洲打擊海盜及武裝搶劫船只的地區(qū)合作協(xié)定》(ReCAAP),2006年9 月4 日,該協(xié)定正式生效。迄今為止,該協(xié)定已經(jīng)有包括中國在內(nèi)的20 個締約國。根據(jù)該協(xié)定設立了ReCAAP 信息共享中心(ReCAAP ISC),其通過定期報告(每周、每月、每季度、每半年和每年的報告)提供亞洲海盜和武裝搶劫情況的準確統(tǒng)計和分析。該協(xié)定中關于“武裝搶劫船舶”的條款,彌補了《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定的局限性。該協(xié)定在海盜的定義上作出了新的改進,有助于更好地打擊海盜犯罪,也有利于發(fā)展與完善國際刑法。22參見楊翠柏：《〈亞洲打擊海盜及武裝搶劫船只的地區(qū)合作協(xié)定〉評價》,《南洋問題研究》2006 年第4 期。除了區(qū)域性打擊海盜協(xié)定外,國際海事組織還通過了《1974 年海上人命安全國際公約》新的附則修正案和《國際船舶和港口設施安保規(guī)則》《關于防止和打擊海盜和武裝劫船給各國政府的建議》《關于防止和打擊海盜和武裝劫船給船東、船舶經(jīng)營者、船長和船員的指南》《調查海盜和武裝劫船犯罪的實踐規(guī)則》等規(guī)則,世界海關組織通過了《全球貿(mào)易安全與便利標準框架》,國際勞工組織通過了《海員身份證件公約》《聯(lián)合國打擊有組織犯罪公約》及其附件等,其都為中國與東盟國家合作打擊南海海上跨國犯罪提供了有益的借鑒。

中國與東盟已經(jīng)就打擊海上跨國犯罪進行了較多的機制性探索,為《行為準則》框架下構建打擊海上跨國犯罪的法律機制提供了有效的制度基礎。中國與東盟于2002 年在柬埔寨簽署《非傳統(tǒng)安全領域合作聯(lián)合宣言》,該宣言指出現(xiàn)階段合作重點包括打擊武器走私、海盜、販毒、恐怖主義、偷運非法移民包括販賣婦女兒童、洗錢、國際經(jīng)濟犯罪和網(wǎng)絡犯罪等。23參見《中國與東盟關于非傳統(tǒng)安全領域合作聯(lián)合宣言》,http://www.scio.gov.cn/ztk/xwfb/2014/31239/xgzc31249/Document/1375883/1375883.htm,2019 年9 月16 日訪問。2004 年,東盟秘書處與公安部正式簽署了《非傳統(tǒng)安全領域合作諒解備忘錄》,為中國與東盟在非傳統(tǒng)安全領域的合作打下了堅實的法律基礎。24參見《中國與東盟執(zhí)法安全合作綜述》,http://www.chinapeace.gov.cn/chinapeace/c54068/2015-10/22/content_11843241.shtml,2019 年9月16 日訪問。2005 年9 月7 日,中國首次派代表參加馬六甲和新加坡海峽安全的會議,中國呼吁為了確保國際海運通道的暢通無阻,國際社會應當合作保障海峽的航行安全。25史春林、史凱冊：《馬六甲海峽安全問題與中國對策》,《新東方》2014 年第2 期。中國與馬來西亞的交通部門在2006 年7 月簽署了《中馬海上合作諒解備忘錄》,該備忘錄涵蓋水道航運、行業(yè)協(xié)會、安全救援、海峽海運海事等方面的內(nèi)容。26參見上注,史春林、史凱冊文。2006 年8 月,在遼寧大連舉行的中國與東盟海上執(zhí)法合作研討會上,各國代表分別介紹了本國海上執(zhí)法機構的組織和執(zhí)法情況,并深入探討了各方海上執(zhí)法合作前景、合作基礎、溝通聯(lián)系機制等問題。27參見《中國和東盟各國將加強海上執(zhí)法合作嚴打跨國犯罪》,http://www.gov.cn/zhibo13/content_378694.htm,2019 年9 月16 日訪問。在2011 年舉行的打擊跨國犯罪部長級會議上,各方簽署了《關于落實〈諒解備忘錄〉的行動計劃》,該文件的簽署使雙方的互信與執(zhí)法合作進一步深化。我國公安部部長郭聲琨與訪華的老撾公安部代部長宋喬于2014 年9 月簽署了《關于合作預防和打擊拐賣人口犯罪的協(xié)定》,為兩國合作打擊拐賣人口犯罪奠定了法律基礎。28參見《中國與東盟執(zhí)法安全合作綜述》,http://www.chinapeace.gov.cn/chinapeace/c54068/2015-10/22/content_11843241.shtml,2019 年9月16 日訪問。

二、《行為準則》框架下中國與東盟國家合作打擊南海海上跨國犯罪的法律模式

(一)關于《行為準則》是否具有法律拘束力的不同看法

目前,中國與東盟國家關于《行為準則》是否具有法律拘束力尚存在很大爭議。2017 年5 月,中國與東盟國家宣布《行為準則》框架草案達成之際,一些外媒就曾披露,越南、新加坡等國在《行為準則》的法律約束力問題上與中國存在分歧。29參見安剛：《如何理解〈行為準則〉框架文件的達成》,《世界知識》2017 年第17 期。越南希望將《行為準則》變成一項附帶爭端解決機制的具有強制約束力的法律文件,希望借此掣肘中國政府在南海的維權行為。30參見羅亮：《〈行為準則〉約束力有限? 或許話不能說這么早》,https://baijiahao.baidu.com/s? id=1578875012752797498&wfr=spider&for=pc,2019 年9 月16 日訪問。例如,2017 年8 月東盟外長系列會議期間,越南強調和堅持《行為準則》應有法律約束力。31參見前注29,安剛文。又如,在2018 年8 月2 日中國與東盟成員國形成的《行為準則》單一磋商文本草案中,越南建議,各方都須承諾受到《行為準則》的拘束;《行為準則》應當由各方按照國內(nèi)法的程序獲得批準;東盟秘書處應當將《行為準則》向聯(lián)合國秘書處登記。32Carl Thayer,A closer look at the ASEAN-China Single Draft South China Sea Code of Conduct,https://thediplomat.com/2018/08/a-closerlook-at-the-asean-china-single-draft-south-china-sea-code-of-conduct/,visited on September 16,2019.菲律賓雖可能不再堅持將《行為準則》塑造成南海問題的爭端解決機制,但仍可能堅持其法律約束力。33South China Sea ‘code of conduct’ will help Asean remain ‘oasis of peace,stability',says Vivian Balakrishnan,See https://www.straitstimes.com/asia/se-asia/south-china-sea-code-of-conduct-will-help-asean-remain-oasis-of-peace-stability-vivian,visited on September 16,2019.印尼提出的“零號草案”第2 條明確了《行為準則》是一個具有規(guī)則導向的、涵蓋一整套管理各方行為程序的法律架構。34參見羅國強《東盟及其成員國關于〈行為準則〉之議案評析》,《世界經(jīng)濟與政治》2014 年第7 期。作為東盟組織而言,也期待出臺一部具有約束力的《行為準則》。35參見陳長水：《海上問題的妥協(xié)與合作——〈南海各方行為宣言〉簽署的案例》,《南洋資料譯叢》2015 年第1 期。早在2013 年4 月于斯里巴加灣市召開的東盟峰會主席聲明中,東盟就呼吁與中國盡早簽署具有法律約束力的《行為準則》。36《東盟發(fā)表聲明呼吁中國盡早簽署“南海行為準則”》,,http://politics.people.com.cn/n/2013/0426/c70731-21291422.html,2019 年9 月17 日訪問。2017 年2 月在馬尼拉召開的東盟外長非正式會議上,東盟重申《行為準則》必須具有法律約束力。37參見陳相秒：《“南海行為準則”磋商正在取得積極進展》,《世界知識》2017 年第7 期。2017 年8 月《行為準則》框架通過后,東盟秘書長黎良明(Le Luong Minh)對新加坡《海峽時報》(The Straits Times)稱,《行為準則》應該是具有法律約束力的。38“ASEAN and China Adopt COC Framework”,August 7,2017,http://www.thestar.com.my/news/regional/2017/08/07/asean-and-china-adopt-coc-framework-code-on-maritime-disputes-brings-stability-to-the-issue-says-chi/,visited on September 16,2019.目前中國政府關于《行為準則》是否應具法律約束力的立場,正如王毅外長做出的回應,將視東盟十國與中國的討論情況而定。維護地區(qū)和平,最關鍵的要靠各方的真誠意愿,不是做出一個有約束力的文件就萬事大吉了。39參見前注29,安剛文?？梢哉f,中國政府對于《行為準則》秉持開放的態(tài)度,認為《行為準則》是否具有約束力將視磋商進程而定。2017 年8 月中國與東盟國家達成的《行為準則》框架文件中并未出現(xiàn)“《行為準則》應具有法律約束力”的表述。40Ian Storey,Assessing the ASEAN-China Framework for the Code of Conduct for the South China Sea,ISEAS,8 August 2017,Issue 2017,No.62,p.1.

(二)原因分析

一方面,有約束力的準則有利于規(guī)范各方行為、預防海上沖突、維護南海和平穩(wěn)定。反之,如果斷然否定《行為準則》的約束力,就會讓東南亞國家的質疑聲更大,從而影響其磋商的積極性。此外,具有法律約束力的《行為準則》版本,是東盟極力追求的,有利于發(fā)揮東盟國家磋商談判的積極性。一些國外學者甚至認為,如果沒有法律約束力,《行為準則》將無異于《行為宣言》,東盟與中國十幾年來的磋商談判努力都將是白費的。41參見前注29,安剛文。

另一方面,在現(xiàn)階段的《行為準則》磋商過程當中,如果直接賦予《行為準則》法律約束力,也存在諸多弊端。首先,這不僅會束縛住中國的手腳,同時也不能保證東盟國家對《行為準則》的遵守和落實。根據(jù)東盟國家以往的實踐,他們?nèi)杂锌赡芾^續(xù)采取單邊措施、影響南海穩(wěn)定,也不能保證它們對《行為準則》的執(zhí)行和遵守。其次,《行為準則》的效力不僅是“有”或“無”的表述能簡單概括的。其是否有約束力,有多大程度的約束力;如果有約束力的話,由什么機構監(jiān)督執(zhí)行;對違反《行為準則》的國家如何加以制裁等問題,是要結合在一起加以考量的。再次,在美國假借規(guī)則制約中國的背景下,具有法律約束力的《行為準則》可能會被美國用來反對中國的南海維權。美國等區(qū)域外大國明確地支持東盟與中國協(xié)商《行為準則》,是想通過《行為準則》達到制約中國的目的。上述立場不僅無助于東盟與中國盡快達成《行為準則》,而且妨礙了《行為準則》的談判。

綜上所述,在目前的談判階段,如果中國政府直接表示《行為準則》不具有任何約束力,勢必打擊東盟國家的積極性,也顯得中國不夠自信;如果中國承認《行為準則》的約束力,則既制約了自身在南海的維權行動,又迎合了域外大國干預《行為準則》制定的目的。因此,現(xiàn)階段中國的最佳策略是采取開放立場,留下談判空間,《行為準則》的“效力”視日后磋商的具體情況而定,畢竟,中國和東盟各國圍繞《行為準則》還要經(jīng)歷一個長期的協(xié)商和討論的過程。與此同時,在磋商過程中,需要協(xié)調各方的立場。外交部邊界與海洋司司長歐陽玉靖在接受訪談時就表示：“準則是政治文件還是具有法律約束力的文件,不是由一個國家所能決定的,需要中國和東盟十國共同討論,目前無法確定?！?2《〈行為準則〉框架是完善“南海規(guī)矩”的重要新節(jié)點——專訪外交部邊界與海洋司司長歐陽玉靖》,http://news.inewsweek.cn/news/politics/1123.html,2018 年8 月22 日訪問。

(三)中國與東盟國家合作打擊南海海上跨國犯罪的法律模式

筆者建議,中國與東盟國家可以通過一份《行為準則》的附加議定書,專門規(guī)定合作打擊南海海上跨國犯罪的具體機制,并賦予其法律拘束力,具體理由如下。

第一,如果在《行為準則》中直接規(guī)定合作打擊南海海上跨國犯罪的具體機制,會存在種種弊端。首先,如果《行為準則》最終采取無法律拘束力的政治文件形式,則上述合作機制最終將淪為政治性口號或政治性宣示,無法給各方施加具體的權利與義務,可能最終無法落實。其次,如果《行為準則》最終采取有法律拘束力的條約形式,則在《行為準則》中直接規(guī)定合作打擊南海海上跨國犯罪的具體機制顯然有違《行為準則》的主要目的?！缎袨闇蕜t》框架文件指出《行為準則》的首要目的是建立“基于規(guī)則的制度構架”從而形成引導、規(guī)范各方行為的南海秩序。43Ian Storey.Assessing the ASEAN-China Framework for the Code of Conduct for the South China Sea,ISEAS Perspective,August 2017,No.62,pp.2-6.中國與東盟國家合作打擊南海海上跨國犯罪的法律機制是具體且詳細的,如此繁冗的規(guī)定已經(jīng)超越了《行為準則》本身只是設計一個制度構架的初衷。進一步而言,《行為準則》的框架文件所規(guī)定的基本承諾,主要有六個部分：其一,履行合作的義務;其二,促進務實的海上合作;其三,保持自我克制、增進互信;其四,預防海上危機,建立信息措施和“熱線”;其五,管控意外事件;其六,其它根據(jù)國際法為實現(xiàn)準則的目的和原則所做的承諾。中國與東盟國家履行合作義務包括“航行安全與搜救”、“打擊海上跨國犯罪”及“海洋科研與環(huán)?！钡戎T多內(nèi)容,如果在《行為準則》中主要針對打擊南海海上跨國犯罪進行詳細規(guī)定,難免有以偏概全之嫌。

第二,采取有拘束力的《行為準則》附加議定書的形式具有良好的基礎。打擊海上跨國犯罪一直以來都是《行為準則》的重點關注領域,并且中國與東盟國家已經(jīng)取得了不少共識,適宜形成一份詳細具體的法律文件。早在2002 年,《行為宣言》第6 條就規(guī)定各方以在海洋環(huán)保、海洋科學研究、搜尋與救助、打擊跨國犯罪等領域展開合作?！缎袨樾浴返?0 條規(guī)定,有關各方重申制定南海行為準則將進一步促進本地區(qū)和平與穩(wěn)定,并同意在各方協(xié)商一致的基礎上,朝最終達成該目標而努力。2003 年10 月8 日,東盟在巴厘島召開的東盟—中國峰會上,明確提出落實《行為宣言》和制定《行為準則》是鞏固東盟與中國合作與互信的重要內(nèi)容。44ASEAN,2003 Press Statement of the Chairperson of the ASEAN+China,ASEAN+Japan Summit,ASEAN +Republic of Korea Summit and ASEAN +India Summit,Bali,October 8,2003.中國對此表示贊同,并且作為第一個域外國家簽署加入了《東南亞友好合作條約》。45參見《中國加入〈東南亞友好合作條約〉》,http://news.sohu.com/30/11/news214181130.shtml,2019 年9 月16 日訪問?？梢姟缎袨闇蕜t》是《行為宣言》的繼承與發(fā)展。中國與東盟國家開展了長期的落實《行為宣言》和制定《行為準則》的磋商活動。其中,2014 年4 月召開的落實《行為宣言》第七次高官會議著重就“航行安全與搜救”、“打擊海上跨國犯罪”及“海洋科研與環(huán)?！钡热齻€技術委員會的問題進行了探討;在2016 年4 月召開的落實《行為宣言》第十一次高官會議上,各方表達了盡早建立航行安全與搜救、海洋科研與環(huán)保、打擊海上跨國犯罪三個技術合作委員會的共同意愿;2017 年5 月召開的落實《行為宣言》第十四次高官會議審議通過了《建立三個技術委員會步驟非文件》?？梢?關于打擊海上跨國犯罪一直以來都是《行為準則》的重點關注領域之一,事實證明,中國和東盟國家有能力維護南海地區(qū)和平穩(wěn)定,有能力通過協(xié)商和談判達成未來共同遵守的地區(qū)規(guī)則共識。46參見張志文等：《中國東盟給南海行為定準則》,《環(huán)球時報》2018 年8 月3 日,第1 版。

第三,采取有拘束力的《行為準則》附加議定書的形式,可以詳細地規(guī)定中國與東盟國家關于打擊南海海上跨國犯罪的具體權利義務,這樣就給各方履行議定書提供了國際法保障,既有利于規(guī)范各方行為,又對維護南海的和平穩(wěn)定具有重要的意義。

第四,采取有拘束力的《行為準則》附加議定書的形式符合《行為準則》談判的循序漸進、先易后難的原則。如前所述,隨著磋商進入“深水區(qū)”,各方分歧不斷出現(xiàn),難度日益增加。2013 年8 月5 日中國外交部部長王毅在越南首都河內(nèi)提出制定《行為準則》的路線圖,即合理預期,協(xié)商一致,排除干擾,循序漸進。47參見蔡鵬鴻：《中國與東盟關系現(xiàn)狀與走勢》,《新民晚報》2013 年8 月8 日,第B7 版。上述路線圖的核心是“協(xié)商一致、穩(wěn)步推進”。中國的上述意見已經(jīng)獲得東盟國家的普遍認可,2014 年10 月28 日召開的落實《行為宣言》的八次高官會議確認了“梳理共識”、“協(xié)商一致”、“從易到難”的磋商方式。48參見馬勇幼：《落實〈南海各方行為宣言〉第八次高官會在曼谷舉行》,《光明日報》2014 年10 月30 日,第8 版。由于中國與東盟國家合作打擊南海海上犯罪既屬于南海事務中的非敏感性事項,也是中國與東盟國家的重點合作領域,且已經(jīng)取得共識,故通過法律的形式達成一致,既符合各方的利益和需求,也符合循序漸進、先易后難的原則。

第五,采取有拘束力的《行為準則》附加議定書的形式可以為今后《行為準則》如何定性提供參考。如果東盟各國都能夠積極履行附加議定書,切實有效地承擔打擊南海海上跨國犯罪的義務,如果美國等域外國家不干預東盟國家履行附加議定書的行為,不對中國說三道四,就可以為今后《行為準則》也采取有拘束力的條約形式提供參考。

綜上所述,在《行為準則》框架下,中國與東盟國家可以通過一份有法律拘束力的《行為準則》附加議定書的形式,專門規(guī)定合作打擊南海海上跨國犯罪的具體機制。

三、《行為準則》框架下中國與東盟國家打擊南海海上跨國犯罪的主要法律內(nèi)容

在以《行為準則》附加議定書為形式的《行為準則》框架下,中國與東盟國家打擊南海海上跨國犯罪的主要法律機制及其內(nèi)容應該有以下幾個方面。

第一,明確打擊南海海上跨國犯罪的法律機制的目的、宗旨和基本原則?！缎袨闇蕜t》框架下打擊南海海上跨國犯罪的目的應當是預防與打擊南海海上國際犯罪,包括但不限于海盜、海上武裝搶劫、海上販運毒品或其他違禁品、海上恐怖主義活動犯罪、破壞大陸架固定平臺安全犯罪以及破壞海底電纜管道犯罪等海上跨國犯罪活動。早在2002 年《行為宣言》的第6 條就提出了合作打擊海上跨國犯罪的構想,其規(guī)定在全面和永久解決爭議之前,有關各方可探討或開展合作,可包括以下領域：打擊跨國犯罪,包括但不限于打擊毒品走私、海盜和海上武裝搶劫以及軍火走私。作為《行為宣言》的繼承與發(fā)展,《行為準則》應該在《行為宣言》的基礎上,規(guī)定一個盡可能廣泛的打擊海上跨國犯罪的范圍,以適應當前和未來可能影響南海海上安全犯罪懲治的實際需要。雖然根據(jù)相關國際組織的統(tǒng)計,影響南海海上安全的犯罪主要是海盜與海上武裝搶劫,但自從2016 年以來,恐怖主義已經(jīng)成為東盟各國面臨的主要挑戰(zhàn)和威脅,新加坡總理李顯龍在2016 年的東盟峰會上強調,恐怖主義居當前東盟國家面臨的三大安全挑戰(zhàn)之首。49“ASEAN Faces 3 Key Challenges of Terrorism,Improving Trade and Maintaining Its Credibility,Says PM Lee,”https://www.straitstimes.com/asia/east-asia/asean-faces-3-key-challenges-terrorism-improving-trade-and-maintaining-aseans,visited on September 16,2019.除恐怖主義以外,由于南海地區(qū)具有豐富的油氣資源以及島礁眾多,危及海上固定平臺的犯罪也應當引起足夠的重視。在合作打擊南海海上跨國犯罪的目的方面,《行為準則》應當側重于采取措施預防犯罪發(fā)生,而不是依賴對犯罪的事后打擊,從而構建一個相對完善的合作預防南海海上跨國犯罪的機制。鑒于南海地區(qū)重要的戰(zhàn)略地位,《行為準則》應當以維護南海地區(qū)海上和平與穩(wěn)定為宗旨,切實保障通過南海地區(qū)船舶的海上安全。合作打擊海上跨國犯罪的基本原則應當堅持各國主權平等原則、互不侵犯與互不干涉內(nèi)政原則以及國際合作原則等國際法的基本原則。其中,各國主權平等原則是《行為準則》框架下構建打擊海上跨國犯罪法律機制的前提與基礎,各國應當在平等的前提下開展打擊海上跨國犯罪的合作,其要求在法律機制構建的過程中,應當防止出現(xiàn)打擊海上跨國犯罪法律機制被少數(shù)國家主導或控制的現(xiàn)象?；ゲ磺址冈瓌t與互不干涉內(nèi)政原則是各國在開展打擊海上跨國犯罪合作時的重要保障,合作打擊海上跨國犯罪的目的是維護南海地區(qū)的和平與秩序,進而維護各國的共同利益,不應該將打擊海上跨國犯罪作為侵犯他國領土完整或干涉他國內(nèi)政的借口。

第二,建立關于打擊南海海上跨國犯罪情報、信息、資料的交流共享制度。海上跨國犯罪活動情報的及時傳播與分享對于各國合作打擊海上跨國犯罪具有至關重要的作用,若各國海上力量及時獲知發(fā)生犯罪事件的具體區(qū)域和時間,就可以用最快的速度到達犯罪地點,采取打擊犯罪或者解救被劫船舶的行動。除此之外,如果整個南海區(qū)域的犯罪情況有足夠的數(shù)據(jù)以供分析,對不同區(qū)域總犯罪率的統(tǒng)計、某種特定犯罪行為在不同海域發(fā)生率的統(tǒng)計等,能在很大程度上幫助沿海國制定有針對性的打擊海上跨國犯罪的策略。各國打擊海上跨國犯罪合作可以包括開展定期的打擊犯罪演習、進行技術和信息交流、各國打擊犯罪部門進行互訪活動等。

在信息建設上,《亞洲地區(qū)打擊海盜與武裝劫船合作協(xié)定》(ReCAAP)的實踐頗有成效。50ReCAAP 的核心就是協(xié)議項下所建立的亞洲反海盜信息共享中心,地點設在新加坡。該中心的作用主要是關于海盜和武裝劫船的信息的收集整理和傳播。在2004 年(ReCAAP 的簽訂之年)馬六甲海峽發(fā)生300 起海盜事件,然而第二年就只發(fā)生了56 起,尤其是在該協(xié)定生效后,2009 年和2010 年未曾發(fā)生一起海盜事件。對此,信息分享中心功不可沒。典型救援事件例如發(fā)生在2010 年2月的“ASTA”拖輪案。該拖輪在馬來西亞海域失聯(lián),向亞洲反海盜信息共享中心報案后,該中心持續(xù)追蹤船舶蹤跡,最終該拖輪在該中心的信息幫助下被菲律賓海岸警衛(wèi)隊成功解救?！缎袨闇蕜t》可以借鑒ReCAAP 信息共享中心的運作經(jīng)驗建立一個類似的信息交流機構,目的是建立一個覆蓋南海各國的海上跨國犯罪信息網(wǎng)絡,以迅速、有效、有針對性地獲取、收集和傳播南海海上跨國犯罪信息。然而,迄今為止,馬六甲海域最重要的兩個國家即馬來西亞與印度尼西亞都沒有成為信息分享中心的成員方,使得信息分享中心在實際運作過程中的有效性大打折扣。因此,在《行為準則》框架下關于打擊海上跨國犯罪的法律機制中設立這樣的信息中心,能夠彌補《亞洲地區(qū)打擊海盜與武裝劫船合作協(xié)定》框架下ISC 成員國不足的缺陷,使得中國與東盟諸國均能及時掌握南海地區(qū)海上跨國犯罪情報,交流有關技術和資料。

第三,設立關于打擊南海地區(qū)海上跨國犯罪的協(xié)調機構。針對現(xiàn)有打擊海上跨國犯罪的種種缺陷,《行為準則》框架下合作打擊海上跨國犯罪應當在制度方面做出進一步的創(chuàng)新與突破,可以參照《亞洲地區(qū)反海盜及武裝劫船合作協(xié)定》的規(guī)定,探索設立一個南海各國打擊海上跨國犯罪的協(xié)調機構,即由中國與東盟國家共同參加的合作打擊海上跨國犯罪理事會。51《亞洲地區(qū)反海盜及武裝劫船合作協(xié)定》在第2 部分第4 條設立了信息分享中心(Information Share Center,ISC),并規(guī)定該中心的目的是促進締約方之間在防止和制止海盜和武裝搶劫船只方面的密切合作。該協(xié)定第7 條規(guī)定了ISC 的主要職能,包括管理和維持締約方之間有關海盜和武裝搶劫船只事件信息的迅速交流、收集,整理和分析締約方發(fā)送的關于海盜和武裝搶劫船舶的信息,包括與個人和跨國有組織犯罪集團犯下海盜行為和武裝搶劫船只有關的其他有關信息、盡可能向締約方提供適當警報,如果有合理理由相信海盜事件或武裝搶劫船舶即將發(fā)生的威脅迫在眉睫等職能。綜合來看,ISC 主要承擔信息交流、海盜與海上武裝搶劫數(shù)據(jù)收集與分析以及預警等職能,其不涉及任何在國家采取預防或打擊海上跨國犯罪行動時的協(xié)調職能。筆者認為,《行為準則》框架下的協(xié)調機構不但應當具有情報與信息交流的職能,而且應當承擔一定的打擊海上跨國犯罪的決策職能。該協(xié)調機構可以由南海各國打擊海上跨國犯罪的主管機關的相關人員組成,以便在各國日常的合作巡航與發(fā)生海上跨國犯罪案件時,該協(xié)調機構可以根據(jù)《行為準則》與各國國內(nèi)法,迅速做出統(tǒng)一的決策部署,協(xié)調各國打擊海上跨國犯罪的政府力量,保證合作打擊海上跨國犯罪法律機制的實際有效運行。合作打擊海上跨國犯罪理事會定期舉行工作會議,履行以下主要職責：其一,討論如何加強南海海上打擊犯罪的合作機制建設和打擊海上跨國犯罪能力建設;其二,對開展打擊海上跨國犯罪作出決定;其三,指揮打擊海上跨國犯罪行動;其四,調解各國因合作打擊海上跨國犯罪而產(chǎn)生的各種糾紛,等等。理事會應下設秘書處,負責各種日常行政事務。

第四,明確規(guī)定各國打擊海上跨國犯罪的基本義務。《行為準則》框架下打擊海上跨國犯罪的法律機制(以下簡稱：《行為準則》框架下的法律機制)應當明確締約國所應承擔的基本義務,以保證打擊海上跨國犯罪的目標得以實現(xiàn)。筆者建議,《行為準則》框架下的法律機制可以規(guī)定締約國至少應承擔下列基本義務。首先,締約國對于發(fā)生在其管轄范圍內(nèi)的海上跨國犯罪承擔積極打擊的義務。締約國管轄范圍內(nèi)的海上跨國犯罪是指發(fā)生在締約國的內(nèi)水、領海、群島水域內(nèi)、毗連區(qū)和專屬經(jīng)濟區(qū),并納入《行為準則》框架下的法律機制規(guī)定的海上跨國犯罪行為。締約國對于上述海上跨國犯罪行為應當抓捕后實施拘禁,并保留采取后續(xù)法律行動的權利。其次,締約國對于發(fā)生在他國的毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)、以及公海的海上跨國犯罪,應當在向《行為準則》框架下的法律機制所設立的信息交流機構通報以及履行其他必要程序后,立即開展對上述海上跨國犯罪的打擊行動,積極營救受害船舶或人員并承擔保護被救人員的義務。如果締約國遇到沿海國正在其毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)實施打擊海上跨國犯罪的行動,則應當履行配合打擊的職責。再次,締約國應當對抓獲的海上跨國犯罪分子承擔“或引渡或起訴”的義務,即如果締約國本身無法起訴并審判上述海上跨國犯罪分子,就有義務毫不遲延地立即將案件送交給有管轄權的國家。最后,《行為準則》框架下的法律機制可以規(guī)定締約國之間應當根據(jù)其國內(nèi)法律法規(guī)的規(guī)定,對其他締約國對海上跨國犯罪分子提起的刑事訴訟程序提供司法協(xié)助(包括但不限于提供證據(jù)等協(xié)助義務)。

第五,構建打擊海上跨國犯罪的通知或告知制度。南海地區(qū)迄今為止還存在一些島礁歸屬與海域劃界爭議,因此在有關爭議尚未解決之前,締約國在該區(qū)域內(nèi)打擊海上跨國犯罪的行動應當及時通知其他締約國,以打消其他締約國的擔憂,增進相互信任。因此,《行為準則》框架下關于打擊海上跨國犯罪法律機制應當規(guī)定通知或告知制度。此通知或告知制度應該區(qū)別于海上跨國犯罪信息、情報框架下交流機制。犯罪信息、情報、資料的交流機制側重于事前對犯罪情報的共享與事后對犯罪資料的分析與整理,打擊海上跨國犯罪的通知或告知制度則側重于締約國在打擊海上跨國犯罪之時向其他締約國通知相關情況,或者在進入其他締約國管轄范圍內(nèi)打擊海上跨國犯罪時通知該締約國?！缎袨闇蕜t》的法律機制可以作出如下規(guī)定。其一,禁止締約國進入其他締約國內(nèi)水、領?；蛉簫u水域打擊海上跨國犯罪。此種規(guī)定可以防止出現(xiàn)南海國家因擔憂其主權受到威脅而不愿意加入的困境,例如馬來西亞與印度尼西亞之所以沒有加入《亞洲地區(qū)打擊海盜與武裝劫船合作協(xié)定》,主要原因是該協(xié)定將發(fā)生在領海內(nèi)的武裝搶劫船舶的行為也納入管轄范圍,嚴重影響其本國的刑事管轄權。52參見王君祥：《中國—東盟打擊海上犯罪刑事合作機制研究》,載趙秉志主編：《刑法論叢(第1 卷)》,法律出版社2010 年版,第381頁。其二,締約國在進入其他締約國毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)打擊海上跨國犯罪時,應當通知該締約國。其三,締約國進入南海爭議地區(qū)打擊海上跨國犯罪時,應當通知所有締約國。其四,締約國在打擊海盜時的通知不應該被視為需要得到相關締約國的事前批準。

第六,構建相關的爭端解決機制。在合作打擊海上跨國犯罪的過程中,締約各方難免會因為具體義務的承擔、海上跨國犯罪的管轄權以及受害者利益保護等問題產(chǎn)生爭端。為了有效解決上述爭端,各方應該以《聯(lián)合國憲章》、“和平共處五項原則”、《南海行為宣言》《聯(lián)合國海洋法公約》以及其他公認的國際法原則為依據(jù),由打擊海上跨國犯罪理事會來解決爭端。在解決爭端的具體程序方面,一般先由爭端方之間協(xié)商,如果協(xié)商不成,爭端解決委員會可以采取投票的方式解決爭議。

四、結論

中國與東盟國家在《行為準則》框架下構建打擊南海海上跨國犯罪的法律機制,既是各方在磋商制定《行為準則》過程中的重要議題,又對維護南海的和平穩(wěn)定具有重要意義。各方可以考慮通過一份《行為準則》的附加議定書,詳細規(guī)定合作打擊南海海上跨國犯罪的具體機制,并且賦予其法律拘束力。從更深層次看,為妥善解決分歧,中國與東盟國家應當在爭取本國南海利益的基礎上,適當顧及地區(qū)內(nèi)所有國家的共同利益,將維護南海區(qū)域內(nèi)整體利益作為最高目標。正如中國外交部部長王毅于2017 年8 月6 日在菲律賓馬尼拉舉行的記者會上所說,“東盟和中國完全有能力和智慧通過共同努力,來維護好地區(qū)的和平與穩(wěn)定,來制定出我們共同認同的地區(qū)規(guī)則,更好地開辟中國和東盟關系的未來”。53《東盟與中國通過與采納〈南中國海行為準則〉框架》,http://www.mhwmm.com/Ch/NewsView.asp? ID=25090,2018 年8 月20 日訪問。