宋林霖 何成祥

摘 ?要：改革開放以來，理論界對招商引資中存在的問題筆鋒犀利但未有良策。實(shí)務(wù)界則仍然將招商引資作為地方政府的重要任務(wù)來完成。政府與市場關(guān)系如何調(diào)整亟待破題。招商引資的實(shí)質(zhì)是在以GDP晉升錦標(biāo)賽為終極考核目標(biāo)的前提下，地方政府?dāng)[脫傳統(tǒng)行政文化束縛，以積極擔(dān)當(dāng)原則、主動(dòng)服務(wù)理念、特殊優(yōu)惠政策與超簡流程準(zhǔn)入助推了區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。但伴隨著市場經(jīng)濟(jì)逐步完善，企業(yè)數(shù)量增多，招商引資的問題也日漸凸顯，諸如地方政府對微觀經(jīng)濟(jì)干預(yù)越位、對市場主體監(jiān)管不到位和地方政府間的惡性競爭等。營商環(huán)境概念的提出與強(qiáng)化，將世界銀行的一整套評估體系引入中國，是政府經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變從理念的革命到方法落地的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。本文認(rèn)為，招商引資中政府的核心目標(biāo)是如何利用域外人、才、智的資源來引導(dǎo)民眾學(xué)習(xí)企業(yè)經(jīng)營，而優(yōu)化營商環(huán)境則是政府致力于吸收國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)來完善自我管理，并為企業(yè)全生命周期提供依法依規(guī)、高效、精準(zhǔn)、連貫的制度供給。政府經(jīng)濟(jì)職能履行方式的重大轉(zhuǎn)向是新時(shí)代政府與市場關(guān)系調(diào)整的必然要求。

關(guān)鍵詞： 營商環(huán)境;招商引資;地方政府;政府經(jīng)濟(jì)職能改革開放40余年，中國市場化改革創(chuàng)造了舉世矚目的奇跡。在此過程中，中央政府制定整體戰(zhàn)略目標(biāo)，地方政府競相進(jìn)行改革路徑的試驗(yàn)性探索。中央政府為了降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)，通過財(cái)政包干制度以激勵(lì)和授權(quán)地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，允許地方政府支配一定的地方收入，這種機(jī)制被概括為“代理型地方發(fā)展主義”“中國特色的聯(lián)邦主義”等。不同于傳統(tǒng)上從國家（宏觀）層面對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的探討，本文立足于中觀層面，分析改革開放以來地方政府經(jīng)濟(jì)職能履行方式的變遷過程，旨在揭示影響招商引資向優(yōu)化營商環(huán)境轉(zhuǎn)變的重要因素。

一、 招商引資：地方政府傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)職能的履行方式

1978年中國開啟改革開放之時(shí)，面臨著僵化的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、集體經(jīng)濟(jì)的意識(shí)形態(tài)、龐大而低效的國有企業(yè)。如何打破傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)體制，建構(gòu)現(xiàn)代市場，實(shí)現(xiàn)資本的原始積累，這些重要的任務(wù)都需要政府去完成。但是，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，意味著政府要不斷地向市場和社會(huì)放權(quán)，同時(shí)提供產(chǎn)權(quán)保護(hù)和必要的政策環(huán)境支持，建設(shè)企業(yè)發(fā)展需要的公共產(chǎn)品。因此，如何設(shè)計(jì)地方政府的激勵(lì)機(jī)制，使地方政府成為中國經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的受益者和推動(dòng)者，由潛在的“掠奪之手”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皫椭帧?，就相?dāng)重要。公共選擇理論表明政府官員除了追求公共利益，也存在個(gè)人利益的需要，其中晉升就是最核心的職業(yè)追求。地方官員的晉升競爭高度依賴于轄區(qū)的相對經(jīng)濟(jì)績效，因此地方官員盡可能地動(dòng)員一切可支配資源以提高轄區(qū)企業(yè)的市場競爭力，轄區(qū)內(nèi)所有企業(yè)通過市場競爭實(shí)現(xiàn)的總體績效，又決定了各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)績效排名，進(jìn)而影響地方官員競爭的結(jié)果。傳統(tǒng)時(shí)期地方政府與企業(yè)的互動(dòng)關(guān)系，主要是通過招商引資行為實(shí)現(xiàn)的，地方政府通過搭建經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)園，提供盡可能到位的服務(wù)和政策，吸引具有市場競爭力的潛在投資者。企業(yè)借助于政府的扶持，在市場競爭中占據(jù)政策優(yōu)勢，從而實(shí)現(xiàn)地區(qū)GDP的穩(wěn)定增長，地方官員也通過高增長的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)成為官場競爭的勝出者。

理論界對招商引資進(jìn)行了大量研究，在中國知網(wǎng)（CNKI）以“招商引資”為關(guān)鍵詞，進(jìn)行期刊論文檢索，可以發(fā)現(xiàn)，雖然我國招商引資最早開始于1978年深圳的破冰之舉，但是由于集中在特區(qū)、沿海港口城市等特殊城市，所以，并未引起學(xué)術(shù)界足夠重視。對招商引資的研究最早開始于1992年，同年，鄧小平發(fā)表“南巡講話”指出：“有的人認(rèn)為，多一分外資，就多一分資本主義，‘三資企業(yè)多了，就是資本主義的東西多了，就是發(fā)展了資本主義。這些人連基本常識(shí)都沒有?！盵1]此后，我國招商引資進(jìn)入快速發(fā)展階段，招商引資的研究也得到足夠重視，成果呈直線上升。直到2003年我國招商引資出現(xiàn)了一系列問題，地方政府惡性競爭，我國鋼鐵、水泥等行業(yè)出現(xiàn)投資過熱的現(xiàn)象，造成中央宏觀調(diào)控失靈。地方政府招商引資受到了一定的爭議，進(jìn)入調(diào)整優(yōu)化階段。與此同時(shí)，理論界對招商引資的研究熱度出現(xiàn)下滑，雖有反復(fù)，但總體成果逐漸減少（見圖1）。

對1992到2018年關(guān)于招商引資的研究進(jìn)行梳理，量化研究實(shí)證檢驗(yàn)了招商引資對于我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的積極貢獻(xiàn)，吳錚（2012）基于青海省十多年來招商引資數(shù)據(jù)的實(shí)證分析表明，招商引資到位資金每增長1個(gè)百分點(diǎn)，對青海經(jīng)濟(jì)增長會(huì)起到1.02%拉動(dòng)作用[2]。孫亞男、龐禎敬（2016）以1991—2012年唐山市相關(guān)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，發(fā)現(xiàn)招商引資與區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長之間存在互為反饋的因果關(guān)系，正向響應(yīng)明顯[3]。質(zhì)性研究從政府與市場關(guān)系的視角出發(fā)，在指出政府招商引資發(fā)揮了政治支持、組織協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌規(guī)劃、載體建構(gòu)功能的同時(shí)（潘同人，2014）[4]，認(rèn)為其在根本上是政府越位和錯(cuò)位的表現(xiàn)，在經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)等方面出現(xiàn)嚴(yán)重弊端難以避免（黎民、劉玉娟，2004）[5]。地方政府過度介入招商引資過程將會(huì)造成政府職能缺位、錯(cuò)位、越位，導(dǎo)致公共權(quán)力濫用和官員目標(biāo)函數(shù)變異（王洛忠、劉金發(fā)，2007）[6]，認(rèn)為提供優(yōu)良的制度、政策和環(huán)境，強(qiáng)化地方形象營銷等才是政府職能的正確定位（李偉，2010）[7]。

對兩種研究路徑進(jìn)行綜合分析來看，不管從量化分析還是從質(zhì)性觀察，招商引資作為改革開放以來地方政府經(jīng)濟(jì)職能的主要履行方式，對中國經(jīng)濟(jì)騰飛起到了積極作用，解決了地方建設(shè)資金不足的問題，拉動(dòng)了GDP高速增長，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，緩解了就業(yè)壓力。在改革開放初期，因我國經(jīng)濟(jì)內(nèi)生動(dòng)力不足，市場和社會(huì)組織發(fā)育不成熟，政府主導(dǎo)招商引資具有歷史合理性。但在肯定招商引資合理性和積極作用的基礎(chǔ)上，必須認(rèn)識(shí)到招商引資的本質(zhì)依然是政府錯(cuò)位、越位和缺位的經(jīng)濟(jì)職能履行方式。在國內(nèi)、國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境轉(zhuǎn)變的背景下，政府應(yīng)該逐步從招商引資的一線退出來，實(shí)現(xiàn)政府職能的歸位，淡出招商引資的主體地位，變“政府招商”為“中介招商”或“企業(yè)招商”。而理論界日漸式微的研究缺乏對上述問題系統(tǒng)而有說服力的回應(yīng)。

二、優(yōu)化營商環(huán)境：地方政府新時(shí)期經(jīng)濟(jì)職能的履行方式

40余年過去，中國已經(jīng)成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，廉價(jià)勞動(dòng)力、大量土地供應(yīng)、容忍環(huán)境破壞以及各種優(yōu)惠政策帶來的低成本優(yōu)勢逐步消退。傳統(tǒng)地方政府圍繞“經(jīng)濟(jì)增長”的競爭模式，隨著國家與社會(huì)關(guān)系變化以及中央政府政策的調(diào)整，獲取經(jīng)濟(jì)收益的空間正日益縮小，付出的成本卻日益增高[8]。而有效的區(qū)域競爭依賴于如下因素：地方政府保護(hù)其產(chǎn)品市場和設(shè)立貿(mào)易壁壘的能力;地方政府對競爭壓力反應(yīng)決策的權(quán)威程度;競爭者的多少;履行契約和產(chǎn)品運(yùn)輸?shù)某杀镜萚9]。這些既是地方政府具有持續(xù)競爭力的核心因素，也是優(yōu)化營商環(huán)境的政策制定導(dǎo)向。當(dāng)今地方政府間的競爭已由依靠特殊優(yōu)惠政策以及低成本要素的單一策略，轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)政務(wù)環(huán)境、法治環(huán)境、市場環(huán)境以及國際化環(huán)境的綜合博弈，優(yōu)化營商環(huán)境已經(jīng)成為提升地方政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要突破口、主抓手。

作為新時(shí)期地方政府經(jīng)濟(jì)職能履行方式，優(yōu)化營商環(huán)境近年來引起學(xué)術(shù)界的逐漸重視。同樣在CNKI以“營商環(huán)境”為關(guān)鍵詞，進(jìn)行期刊論文檢索，可以發(fā)現(xiàn)關(guān)于營商環(huán)境的研究一直呈上升趨勢。通過對檢索論文的文本分析得出，理論界最早于2012年開始對營商環(huán)境進(jìn)行系統(tǒng)研究，同年廣東省率先提出優(yōu)化營商環(huán)境的目標(biāo)，此后中央政府先后就打造法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境進(jìn)行表態(tài)，關(guān)于營商環(huán)境的理論研究成果也在逐步增加（見圖1）。從2016年開始，遼寧、陜西、上海等省市先后將2017年、2018年作為優(yōu)化營商環(huán)境年，政府智庫和高校科研機(jī)構(gòu)也加大了對營商環(huán)境的研究，專門的研究機(jī)構(gòu)如廈門大學(xué)中國營商環(huán)境研究中心相繼成立。

現(xiàn)有的研究中，董志強(qiáng)（2012）等以世界銀行提供的我國30個(gè)大城市的營商環(huán)境數(shù)據(jù)，檢驗(yàn)證明了良好的城市營商軟環(huán)境對城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展有顯著的促進(jìn)作用[10]。江靜（2017）基于對2003—2016年世界銀行公布的營商環(huán)境報(bào)告的實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)制度、營商環(huán)境的確可以影響服務(wù)業(yè)占GDP的比重[11]。這些早期的研究主要是以借鑒國際研究成果為基礎(chǔ)，尤其是以世界銀行營商環(huán)境報(bào)告為實(shí)證工具，去檢驗(yàn)營商環(huán)境與其他經(jīng)濟(jì)行為的關(guān)系，在一定程度上論證了營商環(huán)境研究的重要性，但缺乏對營商環(huán)境的本體性研究。隨著優(yōu)化營商環(huán)境上升為政府重要戰(zhàn)略，對營商環(huán)境深化、細(xì)化、具體化的研究逐漸增多，主要集中在：一方面，將深化“放管服”改革與優(yōu)化營商環(huán)境相結(jié)合，宋林霖、何成祥（2018）基于“放管服”改革的視閾，以世界銀行營商環(huán)境指標(biāo)體系為工具，將中國與優(yōu)良營商環(huán)境國家進(jìn)行對比，給出優(yōu)化營商環(huán)境的建設(shè)路徑[12];另一方面，著眼于中國特色營商環(huán)境指標(biāo)體系的構(gòu)建，婁成武、張國勇（2018）對國內(nèi)外現(xiàn)有營商環(huán)境評估指標(biāo)體系進(jìn)行梳理、評論，提出將市場主體滿意度引入營商環(huán)境評估指標(biāo)設(shè)計(jì)，從整體感知、政務(wù)環(huán)境感知和要素環(huán)境感知等三個(gè)維度設(shè)計(jì)評估指標(biāo)體系[13]。魏淑艷、孫峰（2017）在自然條件、社會(huì)狀況、政府環(huán)境、經(jīng)濟(jì)因素、基礎(chǔ)設(shè)施五維結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，建立東北地區(qū)投資營商環(huán)境評估指標(biāo)體系[14]。

通過對營商環(huán)境的理論研究梳理，可以得出結(jié)論：當(dāng)?shù)胤秸畬⒅饕性谡猩桃Y時(shí)，營商環(huán)境的研究視角就被引入國內(nèi)，但是由于地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展注意力的偏移，針對營商環(huán)境的本體性研究尚未開展，而實(shí)證研究路徑將營商環(huán)境相關(guān)成果當(dāng)作重要工具，整體上論證了“優(yōu)良營商環(huán)境促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”這一核心命題，為新時(shí)期政府深化“放管服”改革，釋放市場活力提供了方向?，F(xiàn)有研究主要集中在參考世界銀行營商環(huán)境指標(biāo)體系，構(gòu)建、完善中國營商環(huán)境指標(biāo)體系，以及深化“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境的路徑探討上。

三、兩種地方政府經(jīng)濟(jì)職能履行方式的概念辨析

通過對理論研究趨勢和政府實(shí)踐行為的梳理，我們發(fā)現(xiàn)地方政府經(jīng)濟(jì)職能履行方式的確發(fā)生了轉(zhuǎn)向，即從招商引資向優(yōu)化營商環(huán)境轉(zhuǎn)變，相關(guān)學(xué)者對兩種經(jīng)濟(jì)職能履行方式也已經(jīng)給出了比較明晰的定義。但實(shí)務(wù)界普遍認(rèn)為新時(shí)期政府優(yōu)化營商環(huán)境是為了更好地招商引資，將優(yōu)化營商環(huán)境看成政府招商引資的新改革，我們認(rèn)為這個(gè)觀點(diǎn)值得商榷。概念即方法[15]，通過對兩者概念的系統(tǒng)辨析，可以加深對招商引資及優(yōu)化營商環(huán)境的認(rèn)識(shí)，從而給出合理的判斷。

構(gòu)建地方政府經(jīng)濟(jì)職能履行方式的概念框架，可以給出招商引資與優(yōu)化營商環(huán)境的對比維度，根據(jù)政府經(jīng)濟(jì)職能履行方式的屬性，本文著重從參與主體、作用對象、實(shí)施機(jī)制以及績效評估等角度進(jìn)行分析（如圖2）。

從參與主體來看，招商引資的參與主體主要是地方政府，地方政府通過行政發(fā)包制的方式，與企業(yè)直接洽談，完成招商引資的任務(wù)。營商環(huán)境作為一種特殊的公共產(chǎn)品，政府是營商環(huán)境建設(shè)最重要的責(zé)任主體，在營商環(huán)境建設(shè)中起主導(dǎo)作用，而司法機(jī)關(guān)、金融機(jī)構(gòu)以及社會(huì)組織的有效參與也是營商環(huán)境建設(shè)必不可少的前提[16]。世界銀行衡量營商環(huán)境的十大指標(biāo)中，登記財(cái)產(chǎn)、獲得信貸、執(zhí)行合同以及辦理破產(chǎn)等都涉及法律方面的問題，收集衡量營商環(huán)境的數(shù)據(jù)也主要采用查閱經(jīng)濟(jì)體相關(guān)法律法規(guī)和咨詢專業(yè)律師等方法。對比來看，最高人民法院明確規(guī)定法官嚴(yán)禁從事招商引資等活動(dòng)[17]。因此，優(yōu)化營商環(huán)境是政府、司法系統(tǒng)與社會(huì)組織等多元主體協(xié)同治理的結(jié)果，地方政府以公共政策等形式推進(jìn)優(yōu)化營商環(huán)境的落實(shí)，同時(shí)引進(jìn)社會(huì)組織和大眾提高改革的民主性，并以法律法規(guī)作為改革實(shí)施的重要保障。系統(tǒng)、高效地打造法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境，也是地方治理的新場域?？偨Y(jié)來看，招商引資的主體是單一的地方政府，而優(yōu)化營商環(huán)境則形成政府、司法機(jī)關(guān)、金融機(jī)構(gòu)與社會(huì)組織的多元主體共治格局。

從作用對象來看，招商引資是直接作用于企業(yè)，尤其是外資企業(yè)。地方政府通過建立各式各樣不同級別的工業(yè)園區(qū)，為招商引資提供場域。在地方競爭激烈的背景下，許多地區(qū)甚至實(shí)行“配額制”，要求所有政府單位（包括教育和環(huán)保部門）必須完成一定量的引資任務(wù)。而優(yōu)化營商環(huán)境直接作用于制度建設(shè)，當(dāng)前各省市（如北京、上海、遼寧）改革多參照世界銀行營商環(huán)境報(bào)告，制定《進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃》《改善營商環(huán)境專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃》以及《優(yōu)化營商環(huán)境條例》等，深化“放管服”改革，降低制度性交易成本，而制度的包容性決定轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的普適性。因此，相比招商引資主要作用于外資企業(yè)，優(yōu)化營商環(huán)境通過制度建設(shè)，不僅作用于外資企業(yè)，而且作用于本地企業(yè)。

從實(shí)施機(jī)制來看，招商引資主要是通過提供特殊優(yōu)惠政策來吸引企業(yè)入駐。在企業(yè)的早期組建中，地方政府扮演著重要角色，行使行政權(quán)力協(xié)助企業(yè)辦理各種審批事項(xiàng)以及獲得銀行貸款，同時(shí)給予企業(yè)稅收減免、低勞動(dòng)力成本等優(yōu)惠政策。這種做法，在短時(shí)間內(nèi)確實(shí)可以實(shí)現(xiàn)外資的高速增長，但是一定程度上抑制了本地企業(yè)的成長，而且出現(xiàn)地方政府對外資企業(yè)的一系列“口頭承諾”不兌現(xiàn)的情況，損害了政府權(quán)威，帶來了新的社會(huì)矛盾。而優(yōu)化營商環(huán)境是通過營造政策軟環(huán)境來吸引企業(yè)投資。地方政府通過打造優(yōu)良的營商環(huán)境，為所有企業(yè)提供同樣的“舞臺(tái)”，不直接干預(yù)企業(yè)的運(yùn)營，在給企業(yè)最好的外部環(huán)境下，充分尊重市場的規(guī)律?？傊?，招商引資是一種區(qū)別性服務(wù)，通過行政權(quán)力配置生產(chǎn)要素來更好地為企業(yè)所用。優(yōu)化營商環(huán)境是平等服務(wù)，是優(yōu)良制度環(huán)境之下企業(yè)間的“自我表演”。

從績效評估來看，招商引資考評的核心指標(biāo)就是投資增長量。這種維度較為單一的評估機(jī)制可以直觀反映政府官員招商引資的政績，倒逼官員使用各種方法實(shí)現(xiàn)政府績效，一定程度上起到培育早期市場的作用。但資源的稀缺性，必然造成地方政府的惡性競爭，“形象工程”“重復(fù)投資”等現(xiàn)象就應(yīng)運(yùn)而生。而優(yōu)化營商環(huán)境的評估指標(biāo)就更加科學(xué)、合理，主要衡量地方政府打造優(yōu)良營商環(huán)境的制度建設(shè)水平。當(dāng)前比較權(quán)威的衡量指標(biāo)體系，主要包括世界銀行《營商環(huán)境報(bào)告》、經(jīng)濟(jì)學(xué)人集團(tuán)《營商環(huán)境排名》以及世界經(jīng)濟(jì)論壇《全球競爭力報(bào)告》，三份報(bào)告從不同的視角衡量各國營商環(huán)境，但都是著眼于政治環(huán)境、宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施以及稅收等制度建設(shè)層面?？茖W(xué)合理的評估體系能夠促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展，避免官員政治短視行為帶來的惡性競爭。

綜上所述，本文認(rèn)為，招商引資可以理解為地方政府通過提供特殊優(yōu)惠政策，吸引外資企業(yè)進(jìn)駐，從而增加地區(qū)投資量的政府傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)職能履行方式。而優(yōu)化營商環(huán)境是地方政府、司法機(jī)關(guān)等多元主體通過政治、經(jīng)濟(jì)、法治及對外開放等多領(lǐng)域的制度建設(shè)，為投資主體營造公平投資軟環(huán)境的政府新型經(jīng)濟(jì)職能履行方式。

四、從招商引資至優(yōu)化營商環(huán)境的過程分析：制度變遷的視角

歷史制度主義起源于20世紀(jì)80年代中期的美國，是新制度主義的三大流派之一，認(rèn)為制度是設(shè)計(jì)的、形塑人們互動(dòng)行為的約束。制度變遷意味著舊制度被否定、揚(yáng)棄或改變，新制度得以建立或重新組合的過程。制度變遷理論主要是分析制度變遷過程中的動(dòng)力何在，制度要素間關(guān)系如何，變遷中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)如何，以及體現(xiàn)了何種變遷方式等[18]。

1.變遷動(dòng)因

制度變遷動(dòng)因構(gòu)成制度變遷的核心內(nèi)容，如果沒有制度變遷動(dòng)因，就無法產(chǎn)生制度變遷。根據(jù)諾斯理論[19]，相對價(jià)格的變化和追求制度創(chuàng)新的收益是引起制度變遷的根本動(dòng)力。從相對價(jià)格來看，改革開放40余年，地方政府面臨的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和政治環(huán)境都發(fā)生重大改變，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)從單純地注重速度向速度和質(zhì)量兼顧發(fā)展，“反腐風(fēng)暴”凈化了黨和國家的政治生態(tài)。從追求制度創(chuàng)新收益來看，地方政府已經(jīng)從“為增長而競爭”轉(zhuǎn)變成“為創(chuàng)新而競爭”，制度創(chuàng)新已經(jīng)成為新時(shí)期地方政府治理能力的重要體現(xiàn)。

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。雙創(chuàng)活動(dòng)即“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”，將創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新提升到戰(zhàn)略的高度，就需要優(yōu)良的營商環(huán)境與之配套，這與世界銀行經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理念一脈相承。世界銀行最早于20世紀(jì)開始關(guān)注營商環(huán)境，認(rèn)為發(fā)展中國家的貧困問題，僅采用援助的方法無法得到根本解決，只有鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)，才能帶動(dòng)全社會(huì)的資本積累和解決就業(yè)。而鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)，最重要的就是營造良好的營商環(huán)境，因此世界銀行從2003年起，每年都會(huì)發(fā)布一份營商環(huán)境報(bào)告，選取中小企業(yè)為測評對象，對全球190個(gè)經(jīng)濟(jì)體的營商環(huán)境進(jìn)行衡量[20]。同理，國內(nèi)將經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)從給予外資企業(yè)、大型企業(yè)優(yōu)惠政策到扶持中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)發(fā)展，就必須轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟(jì)職能履行方式，注重營商環(huán)境建設(shè)，為創(chuàng)業(yè)提供良好的條件。

“反腐風(fēng)暴”。黨的十八大以來，隨著反腐敗斗爭和作風(fēng)建設(shè)的縱深推進(jìn)，政府官員的紀(jì)律性和廉潔度明顯提升。招商引資曾經(jīng)作為政府和企業(yè)直接博弈的場域，優(yōu)惠政策具有極大的彈性空間，過程監(jiān)管很難到位，這些因素都造成招商引資過程中腐敗頻發(fā)。因此，地方政府對招商引資的熱情下降，積極尋求經(jīng)濟(jì)職能履行方式轉(zhuǎn)型，將優(yōu)化營商環(huán)境作為新的經(jīng)濟(jì)工作重心。打造優(yōu)良的營商環(huán)境雖然同樣是為了吸引更多企業(yè)入駐，但“造環(huán)境”是普適行為，而不是特殊行為，最大限度地?cái)D壓了尋租空間。因此，政治反腐的新動(dòng)向間接推動(dòng)了地方政府經(jīng)濟(jì)職能履行方式從招商引資轉(zhuǎn)向優(yōu)化營商環(huán)境。

晉升調(diào)整。我國長期實(shí)行官員晉升錦標(biāo)賽的地方治理模式，上級政府對下級政府的官員設(shè)計(jì)同一種晉升競賽，競賽優(yōu)勝者將獲得晉升，而競賽標(biāo)準(zhǔn)由上級政府決定，通常是GDP增長率，也可以是其他可度量的指標(biāo)[21]。由于改革開放之初中國經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)非常薄弱，急需高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)國家強(qiáng)盛。因此，上級政府未采取一種模糊和主觀的評價(jià)方式?jīng)Q定官員的政績，而是將官員的晉升與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長或其他可測度的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)掛鉤。在這種背景下，采用唯GDP增長為基礎(chǔ)的強(qiáng)激勵(lì)晉升錦標(biāo)賽，是對地方官員手中不受監(jiān)督和制約的自由處置權(quán)的強(qiáng)制引導(dǎo)。地方官員在晉升的激勵(lì)下，最大程度地實(shí)現(xiàn)地方GDP的增長，同時(shí)由于政府官員的任期比較短，所以傾向于采取招商引資的方式，通過大規(guī)模的企業(yè)引進(jìn)，解決地方就業(yè)問題，最短時(shí)間刺激經(jīng)濟(jì)增長。但從十八大以來，中央對地方政府的考核機(jī)制更加科學(xué)化，改變了唯GDP增長的晉升激勵(lì)指標(biāo)，增加了環(huán)境規(guī)制、能源利用效率以及安全生產(chǎn)治理效果等指標(biāo)，而這些指標(biāo)都是世界銀行營商環(huán)境指標(biāo)體系的重要構(gòu)成部分，因此地方政府晉升機(jī)制的科學(xué)調(diào)整，也是其經(jīng)濟(jì)職能履行方式發(fā)生相應(yīng)改變的重要?jiǎng)恿Α?/p>

2.變遷關(guān)系

制度由多種復(fù)合要素構(gòu)成，各要素諸如政府與市場、強(qiáng)勢制度與弱勢制度之間不是決定與被決定的零和博弈關(guān)系，而是相互依賴、相互影響的互塑關(guān)系。制度變遷是制度要素之間的動(dòng)態(tài)適應(yīng)、共同轉(zhuǎn)型和相互調(diào)整過程，能夠保障變遷之后的制度適應(yīng)環(huán)境需求并產(chǎn)生相應(yīng)的功能。在本研究中，主要涉及地方政府與企業(yè)兩類主體，從招商引資的“拉項(xiàng)目”到優(yōu)化營商環(huán)境的“造環(huán)境”，地方政府從博弈的主體轉(zhuǎn)變?yōu)檩o助者，從GDP至上轉(zhuǎn)變?yōu)檎攮h(huán)境至上，政企關(guān)系也必然發(fā)生重大變化。

理論界在解釋招商引資過程中政企關(guān)系時(shí)，提出了一個(gè)“雙向?qū)ぷ狻盵22]的概念，雖然該研究將企業(yè)限定為西方制造業(yè)投資中國的外資企業(yè)，將地方政府限定為中國沿海地區(qū)的地方政府，但該模型同樣適用于分析其他招商引資中的政企關(guān)系?！半p向?qū)ぷ狻笨梢苑譃閭鹘y(tǒng)尋租和反向?qū)ぷ?，傳統(tǒng)尋租的尋租者是企業(yè)，設(shè)租者是地方政府，在政府能力強(qiáng)大，深入干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)的社會(huì)中，傳統(tǒng)尋租必然盛行。除了傳統(tǒng)尋租，招商引資中出現(xiàn)了類似的“反向?qū)ぷ狻保徊贿^傳統(tǒng)的尋租是企業(yè)向政府尋租，此處則是政府向企業(yè)尋租——多個(gè)爭取“超額獲益”的地方政府，環(huán)繞某個(gè)能夠創(chuàng)造“超額獲益”的目標(biāo)企業(yè)。此時(shí)，地方政府類似傳統(tǒng)尋租者，為得到外資落地的收益，努力示好并應(yīng)酬外資，允諾各種優(yōu)惠;反之，外資企業(yè)則類似傳統(tǒng)設(shè)租者，基于其創(chuàng)造獲益的能力，逼迫對手將部分收益回饋為投資優(yōu)惠。而優(yōu)化營商環(huán)境背景下，政企關(guān)系發(fā)生了根本性變化?！半p向?qū)ぷ狻爆F(xiàn)象將逐漸消失，首先，從傳統(tǒng)尋租來看，地方政府將重新調(diào)整與市場的關(guān)系，讓市場在資源配置中起決定性作用，糾正長期招商引資中存在的錯(cuò)位、越位和缺位問題，減少對市場經(jīng)濟(jì)的干預(yù)。此外，十八大以來的“反腐風(fēng)暴”仍持續(xù)進(jìn)行，官員的經(jīng)濟(jì)腐敗將會(huì)一直減少。分權(quán)與反腐的雙重機(jī)制，將會(huì)極大地降低政企關(guān)系中的傳統(tǒng)尋租。其次，從“反向?qū)ぷ狻眮砜?，?yōu)化營商環(huán)境意味著特殊優(yōu)惠政策的消失，地方政府通過制度軟環(huán)境建設(shè)，為所有企業(yè)提供同樣優(yōu)良的營商環(huán)境，吸引企業(yè)投資的體制機(jī)制發(fā)生了轉(zhuǎn)變。同時(shí)，我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)已初具規(guī)模，經(jīng)濟(jì)增長從高速轉(zhuǎn)向中高速，地方政府的經(jīng)濟(jì)壓力得到一定緩解，官員晉升機(jī)制更加多元。制度建設(shè)與晉升機(jī)制的雙重機(jī)制轉(zhuǎn)變，將會(huì)弱化政企關(guān)系中的“反向?qū)ぷ狻薄?/p>

地方政府將經(jīng)濟(jì)建設(shè)中心放在優(yōu)化營商環(huán)境上，也意味著既“親”又“清”的新型政商關(guān)系形成。“親”是指在新型的政商關(guān)系中，政府和企業(yè)仍然保持親密關(guān)系，但政府主要扮演服務(wù)者的角色。與招商引資中的服務(wù)相比，呈現(xiàn)以下幾點(diǎn)不同：第一，服務(wù)對象是地區(qū)內(nèi)所有企業(yè)，取消僅針對傳統(tǒng)外資的特殊服務(wù)，主動(dòng)了解企業(yè)的痛點(diǎn)和難點(diǎn)，為企業(yè)提供解決方案，增強(qiáng)企業(yè)的獲得感。第二，服務(wù)方式由提供優(yōu)惠政策向加強(qiáng)制度建設(shè)轉(zhuǎn)變，地方政府完善績效評估機(jī)制，引進(jìn)第三方評估，并及時(shí)將評估結(jié)果公布，聽取企業(yè)對績效評估的反饋，從而準(zhǔn)確掌握企業(yè)的真正需求，科學(xué)精準(zhǔn)制定服務(wù)企業(yè)的優(yōu)化營商環(huán)境方案。“清”是指在新型的政商關(guān)系中，政府和企業(yè)間的“雙向?qū)ぷ狻敝饾u消失，形成積極、健康的政企關(guān)系。從政府官員角度看，“清”就是同民營企業(yè)家的關(guān)系要清白、純潔，不能有貪心私心，不能以權(quán)謀私，不能搞權(quán)錢交易。從企業(yè)家角度看，“清”就是潔身自好、走正道，遵紀(jì)守法辦企業(yè)、光明正大搞經(jīng)營?！扒濉焙汀安磺濉笔峭ㄟ^相關(guān)的法律和制度規(guī)章來判斷的，涉及底線問題[23]。因此，需要加強(qiáng)制度建設(shè)，制定負(fù)面清單，明確劃分地方政府和企業(yè)間交往的界限，對于違法違紀(jì)行為進(jìn)行嚴(yán)厲追究。

3.關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)

關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)是制度變遷的重要基石，可以理解為歷史發(fā)展中的轉(zhuǎn)折時(shí)期，制度設(shè)計(jì)和重大決策的關(guān)鍵時(shí)刻，或者沖突爆發(fā)點(diǎn)、結(jié)構(gòu)分歧點(diǎn)、能動(dòng)選擇點(diǎn)，對制度后期的發(fā)展軌跡具有重要影響[24]。關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)由特定時(shí)間和事件耦合而成，通過它向前能追尋原因和條件，向后能推斷方向和結(jié)果。

從招商引資至優(yōu)化營商環(huán)境的變遷也不例外，中央層面，十八屆三中全會(huì)和“十三五”規(guī)劃最早提出建設(shè)和完善營商環(huán)境，但是由于會(huì)議和公告的工作重點(diǎn)眾多，優(yōu)化營商環(huán)境的提法并未得到足夠的重視。營商環(huán)境正式進(jìn)入政府議事議程的節(jié)點(diǎn)是，2017年6月13日召開的全國深化“放管服”改革電視電話會(huì)議上，李克強(qiáng)總理提出“營商環(huán)境就是生產(chǎn)力”，并明確指出由過去追求優(yōu)惠政策“洼地”轉(zhuǎn)為打造公平營商環(huán)境的“高地”?！胺殴芊备母锸潜緦谜ぷ鞯闹刂兄兀渲饕繕?biāo)是調(diào)整政府與市場的關(guān)系，從而激發(fā)企業(yè)活力，這與優(yōu)化營商環(huán)境的政策價(jià)值取向一脈相承。同時(shí)“放管服”改革背景下政務(wù)服務(wù)中心組織架構(gòu)以及服務(wù)體系的重構(gòu)[25]，都為優(yōu)化營商環(huán)境提供組織支持。因此，放管服改革會(huì)議上對營商環(huán)境重要性的強(qiáng)調(diào)，也成為政府經(jīng)濟(jì)職能履行方式轉(zhuǎn)向的重要節(jié)點(diǎn)。習(xí)近平總書記又在2017年7月中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十六次會(huì)議上發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)“要營造穩(wěn)定公平透明、可預(yù)期的營商環(huán)境”。黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的表態(tài)，對于明確地方政府優(yōu)化營商環(huán)境的政策變遷起到?jīng)Q定性作用。

從地方實(shí)踐來看，與1978年深圳破冰之舉開啟了中國招商引資的歷程一樣，廣東是國內(nèi)最早提出優(yōu)化營商環(huán)境的省份，在2012年就出臺(tái)了《廣東省建設(shè)法治化國際化營商環(huán)境五年行動(dòng)計(jì)劃》，先后將深圳、珠海、汕頭、佛山、惠州、中山六個(gè)城市作為營商環(huán)境建設(shè)試點(diǎn)城市。但是由于廣東作為經(jīng)濟(jì)大省，營商環(huán)境本身具有比較優(yōu)勢，并且中央政府未及時(shí)表態(tài)回應(yīng)，因此這項(xiàng)改革未能持續(xù)推進(jìn)。與中央幾乎同步，2016年12月遼寧省出臺(tái)《遼寧省優(yōu)化營商環(huán)境條例》，先后將2017年、2018兩年作為優(yōu)化營商環(huán)境年，沈陽作為改革的先鋒，提出舉全市之力打一場優(yōu)化營商環(huán)境的攻堅(jiān)戰(zhàn)、持久戰(zhàn)。此后，上海市制定了《對標(biāo)國際先進(jìn)水平改善營商環(huán)境專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃》，深入研究世界銀行營商環(huán)境報(bào)告評價(jià)方法，10個(gè)指標(biāo)分別由5位分管市領(lǐng)導(dǎo)掛帥，8個(gè)牽頭部門負(fù)責(zé)，30多個(gè)部門和單位參加，建立了強(qiáng)有力的工作推進(jìn)機(jī)制;北京市出臺(tái)“9+N”政策打造營商環(huán)境高地，通過發(fā)布《北京市進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃（2018年-2020年）》，形成了優(yōu)化營商環(huán)境的長效機(jī)制。短短兩年，營商環(huán)境作為改革過程中出現(xiàn)的新熱詞受到各級政府的高度關(guān)注。

4.變遷方式

根據(jù)制度變遷的劇烈程度不同，制度變遷可以分為三種方式：第一，制度功能變化。制度變遷與環(huán)境有關(guān)，外在環(huán)境發(fā)生變化，會(huì)影響制度功能的發(fā)揮，同一制度體系可能發(fā)揮與先前相反的功能。第二，制度演進(jìn)。制度產(chǎn)生之后，即使是制度處在路徑依賴的正常周期內(nèi)，也有可能出現(xiàn)制度自身的微調(diào)狀況。第三，制度斷裂。社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的劇烈變化引發(fā)了巨大的新沖突，而原有的制度又在路徑依賴的作用下進(jìn)入閉鎖狀態(tài)失去了調(diào)適功能而不能容納這種沖突時(shí)，就會(huì)導(dǎo)致原有制度出現(xiàn)斷裂[26]。很顯然，地方政府經(jīng)濟(jì)職能履行方式的制度演變方式為第二種，即制度即使發(fā)生變遷也不會(huì)與原有制度完全切斷聯(lián)系，而在一定程度上會(huì)保留既有制度要素形態(tài)或產(chǎn)生存續(xù)變形[27]，這是因?yàn)橹贫茸冞w是正式約束與非正式約束的綜合選擇，從而使制度本身常常秉有一種內(nèi)在的穩(wěn)定性。

從正式約束來看，地方政府的工作報(bào)告、會(huì)議通告以及政府文件發(fā)生了重大變化。招商引資相關(guān)文件的數(shù)量明顯下降，部署優(yōu)化營商環(huán)境的高端會(huì)議明顯增多，2018年由財(cái)政部、上海市政府與世界銀行聯(lián)合舉辦的“優(yōu)化營商環(huán)境的國際經(jīng)驗(yàn)及對中國的啟示”高級別研討會(huì)，更是將地方政府優(yōu)化營商環(huán)境的工作布局推向?qū)訃H化的新高度。此外，遼寧沈陽、河北唐山等城市先后成立了專門的優(yōu)化營商環(huán)境領(lǐng)導(dǎo)小組，通過彈性化組織設(shè)置進(jìn)一步深化了優(yōu)化營商環(huán)境的制度化建設(shè)。當(dāng)然，部分媒體報(bào)道地方政府經(jīng)濟(jì)職能履行方式仍然采用“招商引資”的字眼，分析背后的原因，除了上文已經(jīng)指出的媒體對招商引資和優(yōu)化營商環(huán)境兩種概念的誤用之外，非正式約束連續(xù)性變遷帶來的制度路徑依賴是其中非常重要的因素。制度除了正式約束，還有由參與者重復(fù)互動(dòng)（交換）演化而成的非正式、不成文的行事準(zhǔn)則與行為規(guī)范以及慣例。在我國長期的招商引資中，出于GDP晉升錦標(biāo)賽的壓力，形成了一系列不成文的非正式約束。如在中國人情社會(huì)的大背景下，通過對S省荃鎮(zhèn)的長時(shí)間田野調(diào)研發(fā)現(xiàn)，地方政府干部通過利用“歸屬性特征”如“老鄉(xiāng)關(guān)系、戰(zhàn)友關(guān)系、同學(xué)關(guān)系”，來實(shí)現(xiàn)招商引資的現(xiàn)象十分普遍[28]。因此，在正式約束發(fā)生劇烈變化的同時(shí)，非正式約束仍然起著延續(xù)舊制度的作用。我國地方政府將在未來一段時(shí)間內(nèi)，兼顧招商引資和優(yōu)化營商環(huán)境的雙重職能，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)職能履行方式的過渡。

五、結(jié)論與討論

中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，招商引資成了地方政府履行經(jīng)濟(jì)職能的首選制度工具。在招商引資的過程中，我們吸收了外資企業(yè)的資金、管理辦法和高水平技術(shù)，彌補(bǔ)了中國企業(yè)發(fā)展的若干短板，但是，有一點(diǎn)被忽略了：企業(yè)不僅要引進(jìn)來，更重要的是如何讓企業(yè)順利開展業(yè)務(wù)，在中國土地上落地生根、開花結(jié)果，并且建立和完善適合本土企業(yè)生存、發(fā)展的制度環(huán)境。將世界銀行營商環(huán)境的概念引入中國的“放管服”改革，標(biāo)志著中國政府對域外先進(jìn)行政經(jīng)驗(yàn)的采納和吸收，而多年來理論界對于國外行政改革的研究儲(chǔ)備明顯不足，相關(guān)領(lǐng)域的研究亟待加強(qiáng)。優(yōu)化營商環(huán)境概念的提出，意味著政府彌補(bǔ)市場失靈的方式有了重大調(diào)整，從強(qiáng)調(diào)資源等硬環(huán)境到進(jìn)行制度軟環(huán)境建設(shè)，從較為粗放的階段性管理到規(guī)范化、國際化、法治化的現(xiàn)代治理。地方政府在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，會(huì)將招商引資和優(yōu)化營商環(huán)境兩者結(jié)合在一起，但是政府需要進(jìn)一步明確趨勢上應(yīng)轉(zhuǎn)向優(yōu)化營商環(huán)境。地方政府之間經(jīng)濟(jì)水平的差異決定了招商引資至優(yōu)化營商環(huán)境產(chǎn)生的政府職能轉(zhuǎn)變是一個(gè)較為復(fù)雜而漫長的過程。

當(dāng)然，地方政府在經(jīng)濟(jì)職能履行方式轉(zhuǎn)型期，如何在有計(jì)劃地推進(jìn)優(yōu)化營商環(huán)境改革藍(lán)圖下，保持地方經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步增長;如何低成本高收益地實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)型過程;在此過程中究竟包括哪些影響改革的因素;政府如何確立改革的路徑，發(fā)揮市場社會(huì)多元主體的積極作用，對于政府治理能力是一個(gè)重大考驗(yàn)。同時(shí)，在傳統(tǒng)招商引資的經(jīng)濟(jì)職能履行方式下，地方政府通過特殊優(yōu)惠政策存在著或明或暗的競爭，競爭結(jié)果以投資增長量為衡量標(biāo)準(zhǔn)，多數(shù)情況下，地方政府間的關(guān)系就是純粹的競爭關(guān)系。但在新時(shí)期優(yōu)化營商環(huán)境的經(jīng)濟(jì)職能履行方式下，地方政府以科學(xué)的指標(biāo)體系為改革標(biāo)準(zhǔn)，而有些指標(biāo)在地方政府間互為外部性，因此地方政府間關(guān)系表現(xiàn)為競爭中有合作，合作中有競爭。伴隨著經(jīng)濟(jì)職能履行方式的制度變遷，地方政府間的關(guān)系將如何演變，是值得進(jìn)一步探討的課題。

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Abstract： Since the reform and opening up， the theoretical circles have been sharp on the problems in attracting investment， but have no good strategies. Because of the inertia of the system， the practice community still takes investment promotion as an important task of the local government. How to adjust the relationship between government and market needs to be solved urgently. Investment promotion is that on the premise of taking the GDP promotion championship as the ultimate assessment goal， the local governments get rid of the traditional administrative culture and promote the rapid development of regional economy with the concept of active service， special preferential policies and super-simple process access. However， with the gradual improvement of the market economy and the increase of the number of enterprises， the problem of attracting investment has become increasingly prominent， such as the local government's offside to microeconomic interventions， the inadequate supervision of market subjects and the vicious competition between local governments. The proposal and aggrandizement of the concept of business environment and the introduction of a whole set of evaluation system of the World Bank into China are key nodes for the transformation of the government's economic function from the revolution of ideas to the landing of methods. This paper believes that the core objective of the government in attracting investment is how to use the extraterritorial resources of outsiders， talents and intelligence to lead the people to learn business management， while in optimizing the business environment， the government is committed to absorb advanced foreign experience to improve self-management， and provide a legal， efficient， accurate and coherent system supply for the whole life cycle of enterprises. A major shift in the way the government performs its economic functions is an inevitable requirement for the adjustment of the relationship between the government and the market in the new era.

Keywords： Business Environment;Investment Promotion;Local Government;Economic Function of Government