《經(jīng)濟》雜志、經(jīng)濟網(wǎng)記者梳理了2019年以來證監(jiān)會開出的罰單，共計84份行政處罰決定書，8份市場禁入決定書，發(fā)現(xiàn)信息披露違規(guī)和內(nèi)幕交易問題是證監(jiān)會打擊的兩個重災區(qū)，幾乎涵蓋了90%以上的罰單內(nèi)容。

揭開兩張“牛皮癬”

證監(jiān)會一直對上市公司信息披露違法行為保持高壓執(zhí)法態(tài)勢?！坝幸恍┢髽I(yè)的實際控制人或管理人員，利用信息的不透明牟利，一些應該透露的不透露或者延期公布，一些利益相關者用信息優(yōu)勢投資股市。另外一種情況就是信息造假，一些經(jīng)營情況不真實，誤導投資者等。這兩種情況都比較惡劣，本質(zhì)原因是他們利用信息的不透明炒作了股價，讓投資者尤其是一些中小投資者遭受損失。”中國人民大學重陽金融研究院研究員卞永祖在接受《經(jīng)濟》雜志、經(jīng)濟網(wǎng)記者采訪時表示，虛假消息的來源不局限于上市公司主動造假，也有一些別有用心的坐莊的投資者試圖通過網(wǎng)絡影響股價來牟利。

例如2019年9月，證監(jiān)會依法對王駕宇內(nèi)幕交易“神州數(shù)碼”案作出行政處罰，沒收王駕宇違法所得2168268.35元，并處以6504805.05元罰款;依法對張勇、周美林、郭梅高、盧英俊、龔彩霞5人內(nèi)幕交易“東陽光科”案作出行政處罰。在神州數(shù)碼籌劃發(fā)行股份及支付現(xiàn)金購買資產(chǎn)并募集配套資金的內(nèi)幕信息公開前，王駕宇與內(nèi)幕信息知情人郭某聯(lián)絡，并控制賬戶集中買入“神州數(shù)碼”，交易行為明顯異常，且無合理解釋。在東陽光科擬發(fā)行股份購買東陽光藥內(nèi)資股股份的內(nèi)幕信息公開前，內(nèi)幕信息知情人張勇告訴其配偶周美林此次資產(chǎn)重組計劃，并建議周美林買入“東陽光科”，二人分別通過本人賬戶交易了“東陽光科”;郭梅高、盧英俊及龔彩霞在該內(nèi)幕信息公開前，與相關內(nèi)幕信息知情人存在聯(lián)絡接觸，并分別通過本人賬戶交易“東陽光科”，交易行為明顯異常，且無合理解釋。

對于編造、傳播虛假信息，證監(jiān)會也屢開重磅罰單。8月19日，證監(jiān)會對陳毅衡、林文全、吳化章、王夏儒4人分別處以20萬、12萬、12萬、12萬元罰款。原因在于，2019年1月28日，陳毅衡編造了“彭博社訊，新任證監(jiān)會主席易會滿在記者招待會上表示，2018年大批量的上市公司暴雷與不市場化的監(jiān)管制度有很大關系，2019年主要工作是推行做空機制，完善退市制度，讓欺詐發(fā)行、財務造假的公司無處藏身，并鼓勵保險資金、銀行理財資金長線投資股票市場，維護資本市場穩(wěn)定”的信息，并自當日23：23起，以其本人微信號發(fā)布在9個微信群中。此后該虛假信息在多個QQ群、微信群中被轉(zhuǎn)發(fā)、傳播。

此后，林文全、吳化章、王夏儒3人傳播虛假信息，虛假信息廣泛傳播，嚴重擾亂證券市場秩序。證監(jiān)會決定，對吳化章、王夏儒、林文全3人傳播虛假信息的行為分別處以12萬元的罰款，對陳毅衡編造、傳播虛假信息的行為處以20萬元的罰款。

“從交易所的角度來講，信息披露也是今年監(jiān)管的重點，給上市公司發(fā)問詢函的數(shù)量每年遞增的速度非?？欤热?015年全年問詢函可能才一二百份，到了2018年一年問詢函已經(jīng)到了千份，每年都保持百分之二三十的增速?！北本├砉ご髮W公司治理與信息披露研究中心主任張永冀向《經(jīng)濟》雜志、經(jīng)濟網(wǎng)記者表示，信息披露問題關注的重點主要有兩塊，一是財報問題，二是重組問題。據(jù)他統(tǒng)計，涉及財報的問詢函、關注函、監(jiān)管函、警示函占比逐年提升，從2015年的1/4到現(xiàn)在的2/3。受到如此“關注”是因為財報問題猶如一顆地雷。

“ST撫鋼2010年到2017年期間涉及財務造假，但2018年才開始立案調(diào)查，現(xiàn)在應該算是調(diào)查結果公布了。從財務信息來看，其實沒有絕對真實的會計信息，比如今年收入多記一點或少記一點，把以前的挪到后面來，或者把以后的挪到前面來。在一個特定的會計期間，不管是收入還是利潤，沒有可丁可卯的，如果每年都在調(diào)，日積月累這個問題就會越來越大，所有的財務問題肯定會在后面的某一個期間集中爆發(fā)出來，冰凍三尺非一日之寒，會有一定的滯后性?！?/p>

“信息披露違規(guī)和內(nèi)幕交易可以說是兩張‘牛皮癬，反映的是同一個問題，誠信。上市公司的誠信是上市公司質(zhì)量最重要的組成部分，沒有誠信去談上市公司質(zhì)量就是空談，所以我們在講提高上市公司質(zhì)量的時候首當其沖的就是誠信。另外一方面，它反映的是法治，上市公司的違法比較多地集中在信息披露和內(nèi)幕交易上，這充分反映了我們的上市公司整體質(zhì)量確實不高?！痹谖錆h科技大學金融證券研究所所長董登新看來，上市公司的質(zhì)量最根本的問題就是誠信問題和法制問題，也就是所謂的誠信意識和法制意識，可以說是一個底線要求，既是法律的底線，也是道德的底線，這種嚴重問題的背后確實是令人擔憂的。

董登新向《經(jīng)濟》雜志、經(jīng)濟網(wǎng)記者表示，信息披露的違規(guī)和內(nèi)幕交易屢禁不止的原因，主要還是違法成本過低，歸根結底就是投資者不善于拿起法律的武器主動維權索賠，“這是一個最大的悲哀，如果投資者因為上市公司和相關責任人的信息披露違規(guī)和內(nèi)幕交易而導致?lián)p失，只要投資者能夠踴躍拿起法律的武器維權索賠，甚至讓他傾家蕩產(chǎn)，那我想沒有任何上市公司還有如此大的膽子去犯罪違法”。

打擊銀行違規(guī)銷售基金

除此之外，銀行違規(guī)銷售基金仍是監(jiān)管的灰色地帶。

“這幾年理財產(chǎn)品問題比較多，有幾方面原因，一方面透明度不夠，理財產(chǎn)品最終要投到什么地方去，實際上是很明確的，可能很多理財產(chǎn)品都進入了一些國家不鼓勵的領域，比如房地產(chǎn)，另外原來很多資管公司管理上不規(guī)范，比如有資金池的情況，打一些擦邊球。另外有些基金的銷售人員素質(zhì)不高，把一些產(chǎn)品銷售給了一些不達標的投資人，還有可能故意掩蓋投資產(chǎn)品存在的一些問題，或者夸大收益。”卞永祖表示，理財產(chǎn)品跨行業(yè)比較多，有的投資股市，有的購買存款，這里就存在一些監(jiān)管的漏洞，對私募基金行業(yè)存在一些監(jiān)管空白。

在中國國際經(jīng)濟交流中心經(jīng)濟研究部副部長、研究員劉向東看來，這些年金融監(jiān)管從嚴，其實是在整個金融供給側(cè)結構改革的加力提效方面做了很多工作。

“一些問題屢禁不止是因為之前分業(yè)監(jiān)管或允許理財產(chǎn)品銀行代售的監(jiān)管制度都處在一個灰色地帶，比如在從嚴監(jiān)管、資管新政實施之前，一些銀行覺得通過一些渠道來進行理財產(chǎn)品銷售，有利益可賺，能夠取得這方面的收入，存在利益資本是主力的情況，一旦監(jiān)管從嚴之后，這些地帶肯定要進入規(guī)范化、市場化和質(zhì)化這樣一個環(huán)節(jié)，一些不規(guī)范做法、原來的僥幸心理還會存在，總會有一些人鉆空子，在這種情況下政府肯定需要以儆效尤，殺一儆百?！眲⑾驏|向《經(jīng)濟》雜志、經(jīng)濟網(wǎng)記者表示，要從嚴管理，真正把他們引到一個正常的軌道上，擺脫原來的通過灰色渠道或不合理的方式獲取高額收益的途徑。

要下狠手“秋后算賬”

對于如何提高信息披露質(zhì)量，卞永祖表示，首先要保證相關的法律法規(guī)盡快完善，加快制定更新的《證券法》。其次要加強中介機構的建設，國內(nèi)的會計事務所和律所一方面有時能力不足，沒有跟上新的環(huán)境的變化，另一方面素質(zhì)可能也有所欠缺，過去有很多中介配合上市公司弄虛作假。

同時在他看來，監(jiān)管部門對相關信息的監(jiān)管要有預警系統(tǒng)，推出更多的技術手段，“比如網(wǎng)絡上謠言的發(fā)生往往會對資本市場造成比較大的負面影響，即使把謠言澄清了，但是損失已經(jīng)發(fā)生了，是不可挽回的，這時不應該僅僅局限在金融的監(jiān)管部門里，應該擴大化，比如網(wǎng)信辦也應該加入信息監(jiān)管，針對網(wǎng)絡用更多的技術手段去監(jiān)控”。

“這不僅僅是一個監(jiān)管的問題，更重要的是法律層面如何去加大懲處的力度，把違法情節(jié)嚴重的納入《刑法》當中，加大《刑法》懲處的力度，加大威懾力，這是很重要的方面。但另一方面，如果沒有投資者的‘用腳投票，如果沒有投資者的主動維權索賠，那這個威懾力仍然是不夠的。如果單純依靠行政監(jiān)管，這個力量是非常薄弱的，我們需要全方位、全市場、多方面的監(jiān)管共同來監(jiān)督這些上市公司，這樣才能產(chǎn)生足夠的威懾力?！倍切卤硎荆瑹o論是信息披露違規(guī)還是內(nèi)幕交易，這些行為都需要有效的市場監(jiān)管，這應該是第一道關口，只有有效的市場監(jiān)管才能夠發(fā)現(xiàn)問題，查找漏洞，抓住證據(jù)，才能進行有法可依的懲處，為后續(xù)投資者的維權、索賠乃至刑事訴訟提供重要的事實依據(jù)。

從監(jiān)管的角度來看，目前對信息披露、操縱市場、內(nèi)幕交易等方面的約束更像是“秋后算賬”?！艾F(xiàn)在是事后監(jiān)管，以后處罰會更加嚴厲，增加了信息披露主體以及相關責任方的責任感和自我約束機制?！敝袊鐣茖W院大學金融研究所所長李永森向《經(jīng)濟》雜志、經(jīng)濟網(wǎng)記者表示，在證券市場發(fā)展過程中，一直有市場操縱行為存在，只不過不同時期表現(xiàn)形式不同?？傮w來看，隨著市場規(guī)模的擴大，監(jiān)管能力的提升以及監(jiān)管觸角伸得越來越細，這時候操縱的空間就會變小，并且監(jiān)管的效率提升以后，操縱可能被發(fā)現(xiàn)的幾率會更高一些，現(xiàn)在技術的進步很容易能看到，比如市場有突變的交易量、價格的突變等，很快就能找到引起成交量價格突變的是在哪個地方交易的，追究起來相對比較容易。

“不管是信息披露違規(guī)、市場操縱，還是其他的違規(guī)行為，事后處罰是一個重要的方面。處罰能夠起到警示作用，讓想試水違規(guī)的主體見到被處罰案例時感到毛骨悚然。違規(guī)行為成功獲得的利益是巨大的，一旦被發(fā)現(xiàn)受到的處罰相對較輕，他可能還會去冒險?！崩钣郎硎尽?/p>

一方面，上市企業(yè)得按規(guī)定動作來進行信息披露;另一方面，劉向東表示，規(guī)定動作是不是科學合理，需要證監(jiān)會反思并完善，監(jiān)管要求也需要與時俱進?！百Y本市場在發(fā)生變化，比如在實施的注冊制，要求這些上市公司有自我審查機制，要上市就得信息披露，要對自己負責，而不是通過監(jiān)管部門找毛病。如果在這種要求下信息披露再出現(xiàn)什么問題，證監(jiān)會可以按照比如退市的懲罰條件來進行裁決?！眲⑾驏|表示，這種制度性的保障能夠讓上市公司說真話，對投資者負責，形成良性淘汰機制，而不是逆向淘汰機制。

實際上，鮮言是目前開出的史上最大罰單，已經(jīng)意味著現(xiàn)在違法的成本越來越高。但是中央財經(jīng)大學證券期貨研究所所長賀強向《經(jīng)濟》雜志、經(jīng)濟網(wǎng)記者表示，整體來看還是罰得太輕了，“要重罰”。

“現(xiàn)在《證券法》修改也在金融改革范疇之內(nèi)，市場如果形成良性循環(huán)，那么上市公司就不能有鋌而走險的做法，包括老鼠倉和內(nèi)幕交易。關鍵是要有法可依，制度要隨著現(xiàn)在的發(fā)展要求進行更新。”劉向東表示。

“目前來講，從個案來看，違法犯罪成本已經(jīng)比較高了，但我們還有很多比如中小企業(yè)已注銷、投資者利益受損的情況，他們還存在一些舉證難，包括索賠難的情況，這個機制還是需要完善的，完善了以后才能使資本市場從根本上進行改觀?，F(xiàn)在對個案的打擊起到了一些震懾作用，但并沒有從根本上去治理?！北逵雷姹硎?，根本問題還是存在一些機制性的東西需要解決，比如中小投資者如何去維護自己的利益，在舉證、索賠方面，需要有更明晰的措施出來。

在劉向東看來，現(xiàn)在的高額罰單，首先是一種權宜之計，只是提供了一種威懾力，問題就在于高額罰單只是在確保這些上市公司不違規(guī)違法的情況下，做一種亡羊補牢的補救措施?！拔覀円谇懊婢妥屔鲜泄景匆?guī)矩辦事，讓這些上市公司能夠真正到資本市場發(fā)揮他們的優(yōu)勢，形成一種正向的激勵，所以建立預防制度是完善多層次資本市場要繼續(xù)前進的一個方向，特別是不同的市場之間怎么轉(zhuǎn)換，怎么讓老百姓或投資者包括機構投資者能夠真正篩選出一些優(yōu)質(zhì)的企業(yè)，能夠看到它的成長前景，在整個發(fā)展中也能讓投資者受益”。

今年以來，證監(jiān)會的稽查執(zhí)法工作也有很大變化。“從我所觀察到的角度來看，有幾個維度。監(jiān)管力度越來越大，頻率越來越高，關注的問題越來越細致，不僅僅是單純在業(yè)務層面的詢問，更多是從財務數(shù)字的角度進行監(jiān)管。目前監(jiān)管的反應非?？欤粌H是上市公司的最新動態(tài)，甚至有很多報道一出，交易所的問詢函立馬就發(fā)出來了，非常及時?！睆堄兰奖硎荆傮w來看，證監(jiān)會的稽查執(zhí)法工作今年有三個特點，第一是快，第二是頻繁，第三是從財務數(shù)據(jù)的角度問詢，提高了會計信息質(zhì)量。

張永冀表示，目前的監(jiān)管力度還是不錯的，但因為監(jiān)管是多方面的，上市公司的數(shù)量越來越多，當前更需要的是集體訴訟制度，中小股東們攜起手來捍衛(wèi)自己的利益，由專業(yè)的做空機構從交易制度的角度來提高會計的信息透明度，同時還需要其他維度的系統(tǒng)協(xié)作。

未來增加對自然人的處罰需要納入制度建設范疇。李永森認為，從違規(guī)違法主體來看，可能是自然人，也可能是機構?？傮w上來看，對自然人的處罰還需要加強，有的違規(guī)主體是機構，但是機構之所以違規(guī)，違規(guī)的過程是由具體的自然人來實施或者主導的，所以處罰不僅對機構，更要加大對機構里邊的責任人的處罰。“違法違規(guī)實際上是兩個層面，違法要追究法律責任，證監(jiān)會的處罰主要是違規(guī)。不管是法律層面的追究，還是監(jiān)管機構的處罰，都是一種懲戒機制，如果是違法，也需要加大法律方面的完善和修改。”

構建現(xiàn)代資本市場治理體系

中國人民大學商法研究所所長劉俊海對《經(jīng)濟》雜志、經(jīng)濟網(wǎng)記者分析稱，目前資本市場的主流總體來講是，由亂向治，由無序向有序，誠信度在不斷提升，正在打造一個穩(wěn)定、透明、公平、可預期的投資法律環(huán)境。

“下一步希望證監(jiān)會除了發(fā)揮專門的執(zhí)法職能以外，還要激活協(xié)同共治，調(diào)動公眾投資者、行業(yè)協(xié)會，包括上市公司協(xié)會、證券業(yè)協(xié)會、證券交易所、期貨交易所、商會的自律監(jiān)管作用，特別要鼓勵舉報人，讓公司內(nèi)部的人做公司的深喉、吹哨人，積極向監(jiān)管部門檢舉揭發(fā)資本市場里邊的違法違規(guī)行為，自曝潛規(guī)則?！眲⒖『１硎?，我們正要討論國家治理體系現(xiàn)代化的問題，資本市場監(jiān)管也存在一個由監(jiān)管向治理的轉(zhuǎn)變，由過去的專門靠行政監(jiān)管單打獨斗，轉(zhuǎn)向一個行政監(jiān)管、自律監(jiān)管、協(xié)同共治相結合的現(xiàn)代資本市場治理體系。

“證監(jiān)會能力也有限，因為法治政府要求主體法定、職權法定和程序法定，所以證監(jiān)會也只能罰個款，列個禁入資本市場的名單，別的弄不了。這幾年還是有很大進步，資本市場在強調(diào)發(fā)展的時候，開始意識到還得講法治，發(fā)行融資的時候也想到投資者需要聚寶盆了，在講效率的時候大家開始強調(diào)公平了，在講創(chuàng)新的時候開始講誠信了，過去完全沒有法制、誠信、公平這些概念，現(xiàn)在連金融安全的概念也有了，這都和證監(jiān)會從嚴監(jiān)管、依法監(jiān)管密不可分?！眲⒖『１硎?，對于證監(jiān)會來說，要打造一個24小時全天候，360度全方位，跨市場、跨地域、跨部門、跨產(chǎn)業(yè)，信息共享、快捷高效，無縫對接、有機銜接、同頻共振的資本市場執(zhí)法監(jiān)管合作機制?！拔矣行W生也在證監(jiān)會系統(tǒng)工作，他們都很努力，加班加點，待遇低，工作累，人少活多，而且投資者寄予厚望，領導層也給予極高的期待，所以他們也勤勉履職，不敢懈怠，但稽查執(zhí)法力還得充實。要解決年輕的稽查執(zhí)法青年干部的成長問題，有的北京戶口還解決不了，有的公務員編制還沒解決，所以要充實強化稽查執(zhí)法力量，而且要建立稽查執(zhí)法或公安機關，檢察機關的執(zhí)法司法的聯(lián)動合作機制?！?/p>

在劉俊?？磥?，除了行政處罰以外，責任的工具箱里邊的法律責任還得用夠、用足、用好、用充分，一個是民事責任要跟進，內(nèi)幕交易不光是違反了法律法規(guī)，擾亂了資本市場的監(jiān)管秩序，而且還損害了投資人切身的合法財產(chǎn)權利，他們都有權利要求這些侵權人承擔相應的民事賠償責任，有多少損失就賠多少。“建議下一步修改《證券法》時，對于這種惡意的違法行為或者重大過失的違法行為，實行懲罰性賠償制度。舉例說，我因為受你欺詐損失了1萬元，你除了返還我1萬元還要再加賠3萬元，就跟消費者權益保護法規(guī)定的1+3倍的懲罰性賠償?shù)览硎且粯拥?，這樣才能‘重典治亂，猛藥去疴?！?/p>

“過去很多公眾和監(jiān)管者，包括上市公司、資本各界有個錯誤的認識，一說‘重典治亂，猛藥去疴就是行政罰款，好像就是追究刑事責任坐牢，這個觀點是很片面的，忘記了民事賠償責任，廣大投資者的幸福感、獲得感和安全感能不能進一步提升，他們更在乎民事?lián)p害賠償，這是一個建議。第二個建議是，信用責任用夠用好，也就是失信制裁，凡是違法違規(guī)者，包括法定債務人、直接責任人員，還有他背后的控制股東實控人，這些人都要納入失信黑名單，驅(qū)逐出資本市場。另外，納入不能乘坐高鐵、不能乘坐飛機、不能獲得銀行貸款和融資、不能申請國家榮譽稱號的黑名單里去，如果只是你騙我1億元，交個10萬元罰款，這樣誰不愿干壞事？”劉俊海說。