“放管服”背景下的互聯(lián)網(wǎng)餐飲治理研究

霍敬裕

【摘要】互聯(lián)網(wǎng)餐飲與傳統(tǒng)餐飲行業(yè)相比，具有經(jīng)營主體的多元性、隱蔽性和跨區(qū)域性，交易過程的復(fù)雜性、虛擬性和食品安全風(fēng)險的集聚性等特點，使得食品安全治理具有更多特殊性和復(fù)雜性，僅靠地方政府作為單一監(jiān)管主體和運動式監(jiān)管無法實現(xiàn)對線上餐飲的全面有效監(jiān)管。因此，需通過電子商務(wù)平臺、行業(yè)協(xié)會以及社會公眾等多元主體的共同參與、協(xié)商和合作，充分利用各方優(yōu)勢與資源，彌補個別地方政府部門監(jiān)管能力的不足，實現(xiàn)治理的數(shù)字化、扁平化、透明化。

【關(guān)鍵詞】“放管服”? 互聯(lián)網(wǎng)餐飲? 監(jiān)管? 簡政放權(quán)

【中圖分類號】D63? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.20.014

黨的十九大報告要求，轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府?！胺殴芊备母锓桨傅幕c即在于突破“事必躬親”式的治理模型，轉(zhuǎn)向適合行業(yè)發(fā)展，促進經(jīng)濟活力的治理架構(gòu)。當(dāng)前，雖然互聯(lián)網(wǎng)餐飲發(fā)展迅速，促進了產(chǎn)業(yè)、消費與監(jiān)管的多方升級，但對地方政府治理方法、治理能力和治理績效提出了新的命題;對如何增強互聯(lián)網(wǎng)餐飲服務(wù)的創(chuàng)新能力提出了新的挑戰(zhàn)。

規(guī)范新食品業(yè)態(tài)發(fā)展，明晰互聯(lián)網(wǎng)餐飲治理理念

互聯(lián)網(wǎng)餐飲作為新經(jīng)濟形態(tài)，其不單是應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)工具連接餐飲服務(wù)的提供者與消費者，而是突破地域界限、管理層級和信息對稱等舊有制約，構(gòu)建市場主體信息披露、消費者信用評價、政府信息公開的“三信”機制的踐行者。鑒于此，傳統(tǒng)“屬地模式”下平行治理、分散治理已不能適應(yīng)這一新經(jīng)濟形態(tài)的高速發(fā)展，需打破權(quán)力藩籬、消弭地域差異、填補監(jiān)管空白，樹立互聯(lián)網(wǎng)餐飲整體性治理、智慧型治理和共治型治理的理念。

整體性治理。互聯(lián)網(wǎng)餐飲作為食品經(jīng)營新業(yè)態(tài)，涉及準(zhǔn)入、生產(chǎn)、配送和售后諸多環(huán)節(jié)，需要地方政府進行跨地域、跨行業(yè)、跨部門的整體性布局。所謂整體性布局，首先，應(yīng)以互聯(lián)網(wǎng)餐飲的全流程作為治理對象。目前，大多數(shù)的監(jiān)管力量集中于線上餐飲的訂餐、配餐及售后服務(wù)，而食品安全隱患的原發(fā)點即生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)仍與線下實體店同一標(biāo)準(zhǔn)管理，增加了事后監(jiān)管的執(zhí)法成本與取證難度。其次，應(yīng)以統(tǒng)籌線上食品安全監(jiān)管權(quán)責(zé)作為治理核心。固有的科層制之下，個別地方政府部門之間的協(xié)作監(jiān)管效率較低，少數(shù)地方政府部門之間仍然以工作協(xié)助函的形式開展溝通與合作，難以應(yīng)對線上餐飲全天候、多風(fēng)險的監(jiān)管需求。最后，應(yīng)以動態(tài)性信息披露與靜態(tài)性信息披露作為監(jiān)管手段。以數(shù)據(jù)溝通為媒介的互聯(lián)網(wǎng)餐飲，一方面，增強了食品交易的便捷性;另一方面，促使O2O線上線下融合加速，信息不對稱的交易格局變廣，形成新的監(jiān)管挑戰(zhàn)。地方政府應(yīng)以強化交易平臺的信息披露義務(wù)為抓手，通過建立線上線下互通互動的信息披露機制，構(gòu)建可追蹤、可追溯、可追責(zé)的閉環(huán)型監(jiān)管。

智慧型治理?；ヂ?lián)網(wǎng)餐飲線上線下雙向融合的新經(jīng)濟業(yè)態(tài)以倒逼監(jiān)管的方式，推動地方政府在原先的社會治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)向“互聯(lián)網(wǎng)+”的智慧型治理模式，即非單純強調(diào)治理工具的智能性、先進性，而更側(cè)重于多樣性、激勵性、回應(yīng)性的監(jiān)管方式。[1]具體可體現(xiàn)為以下兩個方面：一是充實信息化監(jiān)管設(shè)備。地方政府可充分利用餐飲服務(wù)許可數(shù)據(jù)庫、網(wǎng)絡(luò)訂餐對比抓取系統(tǒng)以及風(fēng)險洞察平臺等大數(shù)據(jù)工具“打組合拳”，提升監(jiān)管效率。二是構(gòu)建風(fēng)險分析為基礎(chǔ)的防控體系?；ヂ?lián)網(wǎng)餐飲的治理風(fēng)險來源點分布廣泛，地方政府需在充分獲取數(shù)據(jù)信息的前提下，整合食品生產(chǎn)消費全流程的監(jiān)管資源，構(gòu)建以風(fēng)險評估、風(fēng)險交流、風(fēng)險預(yù)警以及風(fēng)險處置為基礎(chǔ)的法律規(guī)制體系。

共治型治理?！胺殴芊备母锟隙ㄡ尫判庞帽O(jiān)管、聯(lián)合監(jiān)管等創(chuàng)新型監(jiān)管模式的紅利，通過社會各方共同參與、協(xié)商和合作，能夠彌補個別地方政府監(jiān)管能力的不足。與傳統(tǒng)餐飲行業(yè)相比，互聯(lián)網(wǎng)餐飲具有經(jīng)營主體的多元性、隱蔽性和跨區(qū)域性，交易過程的復(fù)雜性、虛擬性以及食品安全風(fēng)險集聚性等特點，但個別地方政府一元化的監(jiān)管模式囿于執(zhí)法力量、執(zhí)法范圍和執(zhí)法成本等因素，增加了風(fēng)險全控難度。因此，需引入包括平臺經(jīng)營者、行業(yè)協(xié)會以及社會公眾等多元主體實際參與到互聯(lián)網(wǎng)餐飲的治理全過程中，充分利用各方優(yōu)勢與資源，提高互聯(lián)網(wǎng)餐飲安全監(jiān)管的有效性。其中，共治的前提是信息共享，即實現(xiàn)地方政府部門之間、地方政府與公眾之間、地方政府與企業(yè)（商戶）之間的信息共享;共治的關(guān)鍵是制度供給，即頂層設(shè)計中需對多元主體共同參與并承擔(dān)各自的責(zé)任邊界、證據(jù)認(rèn)定和追責(zé)條件等問題予以回應(yīng)。

綜上，我國互聯(lián)網(wǎng)餐飲食品安全治理過程中，既需從整體性角度設(shè)計跨部門、跨區(qū)監(jiān)管的協(xié)調(diào)機制和中央立法與地方立法的銜接與創(chuàng)新，又有必要以智慧型方式解決電子商務(wù)平臺外賣食品標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、大數(shù)據(jù)信息共享與數(shù)據(jù)安全建設(shè)平衡等問題，更應(yīng)從共治型格局統(tǒng)籌地方政府、經(jīng)營者和消費者多方主體的監(jiān)管能力、監(jiān)管權(quán)力和監(jiān)管責(zé)任。

完善“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”制度設(shè)計，打造共治共享治理格局

促進互聯(lián)網(wǎng)與餐飲監(jiān)管的制度融合?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”制度構(gòu)架多是建立在互聯(lián)網(wǎng)規(guī)制與行業(yè)規(guī)制的平行軌道上，簡單的規(guī)則相加難以體現(xiàn)參與主體間的互聯(lián)網(wǎng)精神，即建立在協(xié)作、信任基礎(chǔ)上的合規(guī)性創(chuàng)新。以互聯(lián)網(wǎng)餐飲觀之，多元共治的達成既包括合作條款中的公平理念，亦體現(xiàn)所有參與主體追求合理利益或善的理念[2]，需要從治理理念、治理體系和治理工具予以通盤考慮，既能體現(xiàn)食品嚴(yán)監(jiān)管的主旨，亦可激發(fā)行業(yè)的發(fā)展活力?！吨腥A人民共和國食品安全法》《中華人民共和國電子商務(wù)法》以及《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》等法律法規(guī)中雖對平臺外賣食品安全的責(zé)任主體、歸責(zé)原則及義務(wù)分配等問題基本達成共識，但涉及治理主體平等賦權(quán)上卻未能形成互補。對此，需從頂層設(shè)計層面確立支持互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟創(chuàng)新的統(tǒng)一原則，并傳輸至各專門立法之中，確保參與主體在治理過程中發(fā)揮自身優(yōu)勢，實現(xiàn)利益互補。

建立互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)信息共享機制。互聯(lián)網(wǎng)餐飲并非是商業(yè)逐利的獨占區(qū)，而更是事關(guān)食品安全、消費風(fēng)險、數(shù)據(jù)隱私的公益之地，構(gòu)建合理暢通的信息交換平臺是建設(shè)多元化、科學(xué)化、協(xié)同化的風(fēng)險防御網(wǎng)絡(luò)的必備條件。在線上餐飲中，食品生產(chǎn)者與消費者之間的信息不對稱取而代之為平臺主體與線下主體的信息不對稱，及時性餐飲大數(shù)據(jù)匯集于線上平臺，地方政府面臨監(jiān)管對象眾多，監(jiān)管力量有限等問題，而法律對平臺數(shù)據(jù)的規(guī)制多限于平臺的合法性使用而非公益性使用?；诖耍斜匾⒁陨鐣庞迷u價為基礎(chǔ)的網(wǎng)上餐飲信息互通機制，地方政府通過對比食品執(zhí)法信息與食品經(jīng)營者披露信息，利于風(fēng)險源頭與違法行為的抓取;公眾則通過比對地方政府信息公開與電商平臺的信息披露的數(shù)量與質(zhì)量，從而通過“用腳投票”的方式擇優(yōu)甄選網(wǎng)上訂餐平臺。

優(yōu)化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”體系建設(shè)。黨中央、國務(wù)院作出推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的重大決策部署，是實現(xiàn)地方政府治理現(xiàn)代化目標(biāo)的關(guān)鍵路徑，亦是對數(shù)字化治理模式下參與式民主[3]的積極回應(yīng)。地方政府通過內(nèi)部政務(wù)信息平臺端口的互通共享，實現(xiàn)組織機構(gòu)內(nèi)跨部門的信息協(xié)同;[4]通過外部政務(wù)服務(wù)平臺信息端口與平臺信息端口的對接溝通，實現(xiàn)對線上餐飲數(shù)據(jù)的流通和重組。對于互聯(lián)網(wǎng)餐飲而言，則可進一步拓寬社會共治通道，將參與網(wǎng)上食品安全具體落實到“看、查、辦、問、評”五個環(huán)節(jié)。

構(gòu)建“鼓勵創(chuàng)新、包容審慎”的治理方式

《中華人民共和國食品安全法》規(guī)定了電商平臺經(jīng)營活動的審核義務(wù)和不履行義務(wù)的法律責(zé)任。單純擴張平臺義務(wù)的正當(dāng)性可以從強調(diào)功能主義的公法理論中得到部分支持[5]，但由于并未充分考慮平臺自身控制違法行為的動機和實踐、平臺履行義務(wù)的能力和成本、平臺錯誤判斷對經(jīng)營者的影響等因素，易造成平臺守法困惑，消減互聯(lián)網(wǎng)交易模式與技術(shù)的創(chuàng)新動力。對此，地方政府應(yīng)修正重監(jiān)管弱服務(wù)的規(guī)制模式，轉(zhuǎn)向以提升自身監(jiān)管能力為基礎(chǔ)，探索鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”緊密結(jié)合的適宜方案。

健全互聯(lián)網(wǎng)餐飲行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。實現(xiàn)社會共治的基礎(chǔ)在于提升社會主體各方的發(fā)展能力，完善自治規(guī)則。鼓勵制訂相關(guān)行業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和競爭規(guī)則即是“放管服”改革的重點工作?；诨ヂ?lián)網(wǎng)的便捷性與虛擬性，線上餐飲從訂餐服務(wù)、外賣配送、餐具配備與線下餐飲行業(yè)存在較大差異[6]，難以對其延用傳統(tǒng)的餐飲行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，而缺失的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)恰是食品風(fēng)險的引燃點。地方政府監(jiān)管的重心并非是制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)供各市場主體遵照執(zhí)行，而需引入線上餐飲的“內(nèi)行人”參與制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，并聯(lián)合各方自覺遵行，平臺及其行業(yè)協(xié)會可通過制定團體標(biāo)準(zhǔn)等形式優(yōu)化服務(wù)流程，創(chuàng)新食品安全監(jiān)管科技。

引入“互聯(lián)網(wǎng)+”行業(yè)軟法規(guī)制工具。傳統(tǒng)治理模式中，較為肯定法的強制性功能，并將法的概念縮限在“體現(xiàn)國家意志，由國家制定或認(rèn)可，依靠國家強制力保障實施的法律規(guī)范”[7];與之對應(yīng)，軟法則指“不依靠國家強制力保證實施的法律規(guī)范，其由多元主體經(jīng)或非經(jīng)正式的國家立法程序制定或形成，并由各制定主體自身所隱涵的約束力予以保障實施的行為規(guī)范”[8]。誠然，命令型與禁止性條款可有效震懾違法行為，但互聯(lián)網(wǎng)餐飲作為新興產(chǎn)業(yè)，具有網(wǎng)絡(luò)的虛擬性、利益的多元性等私人領(lǐng)域同公共領(lǐng)域的交融，而包含行業(yè)協(xié)會、企業(yè)聯(lián)合發(fā)布的倡議等軟法規(guī)制方式可避免既有規(guī)范的“網(wǎng)上失靈”，通過對相關(guān)軟法正當(dāng)性、規(guī)范體系的補正與完善，可拓展多元治理主體的能動性與有效性。同時《中華人民共和國電子商務(wù)法》等法律中對電子商務(wù)平臺“懲戒權(quán)”的設(shè)置，默示了線上餐飲多元共治的格局，實現(xiàn)“以網(wǎng)監(jiān)網(wǎng)”的共治形態(tài)。

根據(jù)平臺經(jīng)營者所屬領(lǐng)域和規(guī)模大小制定柔性監(jiān)管制度，推動新舊動能之間的轉(zhuǎn)換，在淘汰落后產(chǎn)能的同時，積極鼓勵技術(shù)創(chuàng)新和擴大先進產(chǎn)能。如果說，剛性監(jiān)管是以“規(guī)章制度、管理條例為中心”，那么，柔性監(jiān)管就是一種“以企業(yè)為中心、以技術(shù)為中心”的“人性化、智能化監(jiān)管”。要形成既寬松包容，又規(guī)范有序的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境。針對不同企業(yè)，區(qū)分不同情況，量身定制包容審慎監(jiān)管模式和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，使之有合理發(fā)展空間。具體的建議為：

一是打造監(jiān)管云平臺?；ヂ?lián)網(wǎng)正深刻改變著我們的監(jiān)管模式，涉及制造業(yè)的監(jiān)管部門，可以共享信息，形成城市監(jiān)管云平臺，涉及環(huán)保、消防、稅務(wù)等部門的檢查信息，可一鍵上傳云端，實時生成企業(yè)監(jiān)管畫像。實現(xiàn)一次檢查、多維信息錄入、多個部門可調(diào)用，最終實現(xiàn)實時監(jiān)管、動態(tài)監(jiān)管，讓這朵“監(jiān)管云”不僅不干擾企業(yè)正常生產(chǎn)，反而成為中小微企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的“保護傘”。

二是建立監(jiān)管白名單制度，與正在推進的信用監(jiān)管對應(yīng)。對企業(yè)可以建立白名單制度，進入白名單的企業(yè)，監(jiān)管以自查自糾為主。反之，則加強監(jiān)管力度。黑白名單每年動態(tài)調(diào)整，這樣可以實現(xiàn)監(jiān)管從一刀切向分類管理轉(zhuǎn)變、從事前監(jiān)管向事后管理轉(zhuǎn)變，從粗放監(jiān)管到精準(zhǔn)監(jiān)管轉(zhuǎn)變。

三是技術(shù)水平對標(biāo)監(jiān)管等級。企業(yè)應(yīng)以技術(shù)立身，地方政府部門可以通過企業(yè)是否建有重點實驗室、設(shè)備先進程度、技術(shù)水平、產(chǎn)品附加值大小等，對它們進行技術(shù)分類與評定，技術(shù)等級高，監(jiān)管越少;反之，增大監(jiān)管力度，逐步形成優(yōu)勝劣汰，淘汰落后產(chǎn)能，釋放先進產(chǎn)能。

四是推動聯(lián)合監(jiān)管成為新常態(tài)?？绮块T聯(lián)合監(jiān)管，對于中小制造業(yè)企業(yè)尤為重要，建議地方政府各監(jiān)管部門建立聯(lián)合抽查機制，并讓工作常態(tài)化，以此克服各部門“任性”檢查、“隨意”執(zhí)法。多部門聯(lián)合檢查，有助于實現(xiàn)“一次聯(lián)合抽查、企業(yè)全面體檢”，減少對正常生產(chǎn)活動的干擾。

優(yōu)化和創(chuàng)新互聯(lián)網(wǎng)餐飲中食品小業(yè)態(tài)的監(jiān)管方式。食品小業(yè)態(tài)，包括小作坊、小食品店、小餐飲、小攤販、小食堂（簡稱“五小”）的低門檻、靈活性和高性價比優(yōu)勢，使得其在互聯(lián)網(wǎng)餐飲的發(fā)展初期占據(jù)了較大市場份額，亦帶動了個體創(chuàng)業(yè)的新機遇。隨著監(jiān)管規(guī)則趨嚴(yán)，尤其是對外賣生產(chǎn)者必須具備實體店的要求，城市租金及相關(guān)稅費的高門檻使得食品小業(yè)態(tài)參與互聯(lián)網(wǎng)餐飲的需求性與可能性差距增大，有可能挫傷社會弱勢群體參與互聯(lián)網(wǎng)餐飲的積極性。地方政府可優(yōu)化和創(chuàng)新食品小業(yè)態(tài)監(jiān)管方式，通過擴增城區(qū)小餐飲集中營業(yè)場所、簡化從業(yè)審查手續(xù)、降低租金和財政補貼等方式，引導(dǎo)食品小業(yè)態(tài)合規(guī)平等地參與互聯(lián)網(wǎng)餐飲運營。

結(jié)語

互聯(lián)網(wǎng)的迅捷性、科技性等特征開啟了平臺經(jīng)濟的新機遇，亦開辟了食品安全治理的新天地。無論是域外線下映射線上的監(jiān)管模式，或是我國現(xiàn)行的線上線下同步治理模式，均提出明晰地方政府與市場主體責(zé)任的基礎(chǔ)之上的治理方案。在放的方面，地方政府放手于食品新業(yè)態(tài)成長，以激發(fā)平臺經(jīng)濟的創(chuàng)新動力;在管的方面，地方政府關(guān)注于食品安全的最嚴(yán)防線，以保障社會公益;在服的方面，地方政府著重于構(gòu)建溝通合作機制，以實現(xiàn)多維度社會共治。

注釋

[1]劉鵬、李文韜：《網(wǎng)絡(luò)訂餐食品安全監(jiān)管：基于智慧監(jiān)管理論的視角》，《華中師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》，2018年第1期，第2頁。

[2][美]約翰·羅爾斯：《作為公平的正義——正義新論》，姚大志譯，上海三聯(lián)書店，2002年，第87頁。

[3]Wendy Unette Sealy. Empowering Development Through E-Governance： Creating art Communities in Small Island States， The International Information & Library Review， 2003 （35）.

[4]汪玉凱：《“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”：政府治理的歷史性變革》，《國家治理》，2015年第7期，第12頁。

[5]趙鵬：《超越平臺責(zé)任：網(wǎng)絡(luò)食品交易規(guī)制模式之反思》，《華東政法大學(xué)學(xué)報》，2017年第1期，第24頁。

[6]張舒愷、雷欣：《互聯(lián)網(wǎng)外賣食品安全監(jiān)管問題》，《現(xiàn)代食品》，2016年第3期，第45頁。

[7]沈宗靈主編：《法理學(xué)》，北京：高等教育出版社，2004年，第42頁。

[8]羅豪才：《人民政協(xié)與軟法之治》，《中國人民政協(xié)理論研究會會刊》，2009年第1期，第17頁。

責(zé) 編/肖晗題