畢力夫

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把法治政府建設擺在全面依法治國更加重要和突出的位置來統(tǒng)籌推進。2018年8月24日，習近平總書記主持召開中央全面依法治國委員會第一次會議并發(fā)表重要講話，將全面依法治國新理念新思想新戰(zhàn)略概括為“十個堅持”，這是馬克思主義法治思想中國化的最新成果，是全面依法治國的根本遵循，標志著全面依法治國邁向了新的征程、開辟了新的時代。2019年2月25日，習近平總書記主持召開中央全面依法治國委員會第二次會議并發(fā)表重要講話，總體部署了2019年全面依法治國重點任務，強調(diào)“推進全面依法治國，要堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，其中法治政府建設是重點任務和主體工程，對法治國家、法治社會建設具有示范帶動作用。法治政府建設應當率先取得突破”?？倳浀闹匾甘?，為我們?nèi)嫱七M依法治國提出了具體目標和任務，也是我們推進法治中國建設的根本遵循。

堅持把法治政府建設作為重要突破口，全面帶動和牽引法治國家、法治社會建設

第一，建設法治國家首先要建設法治政府。在我國，各級政府承擔著經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務、生態(tài)環(huán)境保護等職責，是國家治理的具體實施者和推進者，是國家權力機關的執(zhí)行機關，是制定、實施法律法規(guī)的重要主體，大部分法律草案、地方性法規(guī)草案是由設區(qū)的市級以上人民政府提出的，全部行政法規(guī)、政府規(guī)章都是由設區(qū)的市級以上人民政府制定的，大約80%的法律、90%的地方性法規(guī)和幾乎所有的行政法規(guī)、規(guī)章都是由各級人民政府執(zhí)行的，法治政府建設的進程和成效，直接關系著法治國家建設的進程和成效。

第二，建設法治社會要靠建設法治政府帶動。我國社會傳統(tǒng)上是一個人情社會，不少群眾的現(xiàn)代法治意識不強，法治觀念淡薄，辦事靠感情不靠法律、不依據(jù)規(guī)則的現(xiàn)象長期存在。同時，在建立社會主義市場經(jīng)濟體制過程中，政府和市場、政府和社會的關系還沒有完全理順，人民群眾依法自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督的格局還沒有完全形成?！盎疖嚺艿每?，全靠車頭帶”，在這種社會環(huán)境和文化背景下，只有各級政府及其工作人員堅持依法行政、依法辦事，帶頭尊法學法守法用法，才能在全社會真正確立起憲法法律權威，教育、引導、帶動廣大人民群眾形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的共同追求和行動自覺。

第三，法治政府建設與人民群眾的切身利益關系最直接、最密切。各級政府是人民群眾打交道最多的國家機關，是人民群眾感受公平正義最直接的國家機關。人民群眾的生產(chǎn)生活離不開與各級人民政府打交道，一些地方行政執(zhí)法不規(guī)范、不文明、不作為等問題的存在，也最容易受到人民群眾關注，影響人民群眾對法治實施的獲得感、幸福感、安全感。我們堅持以人民為中心，堅持法治建設為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民，就必須把法治政府建設擺到重要位置，不斷提高人民群眾對法治政府建設的認可度和滿意度。

第四，法治政府建設是打造市場化、法治化、國際化營商環(huán)境的必然要求。習近平總書記曾多次強調(diào)， “法治是最好的營商環(huán)境”。黨中央、國務院高度重視優(yōu)化營商環(huán)境工作，去年以來作出一系列新部署、出臺一系列新舉措，持續(xù)深化簡政放權、放管結(jié)合、優(yōu)化服務，加快推進政府職能深刻轉(zhuǎn)變。世界銀行2018年10月發(fā)布的2019年營商環(huán)境評估報告顯示，我國在全球190個經(jīng)濟體中排名第46位，比上年大幅提升32位。法治政府建設是優(yōu)化營商環(huán)境的必然要求，是打造地方發(fā)展核心競爭力的重要內(nèi)容。實踐充分證明，哪個地方重視法治政府建設，哪個地方的改革發(fā)展穩(wěn)定就搞得好、營商環(huán)境就好;哪個地方不重視法治政府建設，哪個地方改革發(fā)展穩(wěn)定問題就多， 營商環(huán)境就差。

充分發(fā)揮行政立法的引領和推動作用，實現(xiàn)良法善治

法律是治國之重器，良法是善治之前提。發(fā)展要高質(zhì)量，立法也要高質(zhì)量。高質(zhì)量的立法對規(guī)范政府重大行政決策行為、降低行政復議數(shù)量具有重要作用，是保障和促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的重要條件。截至目前，我國現(xiàn)行有效法律272部、行政法規(guī)617部、地方性法規(guī)規(guī)章5萬多部，國家各項事業(yè)發(fā)展已步入法治軌道。重新組建的自治區(qū)司法廳承擔的行政立法職能，是國家和地方立法工作的重要組成部分，對推動形成完備的法律規(guī)范體系具有重要作用。

司法行政機關在參與立法過程中，承擔著行政立法的具體任務，貫穿于法治建設全過程，為立法活動提供生動鮮活的法治經(jīng)驗，讓法律更接地氣、更得民心、更能得到有效執(zhí)行。目前，自治區(qū)立法還存在諸多問題。一是立法工作和社會發(fā)展不相適應。面對新問題，用法律手段解決的意識還不強，在適應經(jīng)濟發(fā)展和人民群眾需求方面的立法滯后。二是立法的科學性不夠。立法應以問題為導向、以人民為中心，圍繞中心，服務大局，經(jīng)過充分調(diào)研、專家論證、廣泛征求意見等環(huán)節(jié)，實現(xiàn)科學立法。三是立法水平不高。法律法規(guī)存在上下脫節(jié)的問題，有的沒有上位法支撐，可操作性差。四是立法評估不到位。盡管現(xiàn)在法律的數(shù)量越來越多，但法律的實施效果還不盡如人意，有些是沉睡的法律，有些是“休眠條款”。五是從事立法工作的人員短缺，專業(yè)素質(zhì)還有待提升。在法治力量相對薄弱的情況下，司法行政機關還不能充分整合資源，發(fā)揮信息化和專家?guī)斓膬?yōu)勢，在人員、經(jīng)費、執(zhí)法主體等方面存在短板。12個盟市司法局重組后，原法制辦的職能已經(jīng)移交重組后的司法局，但是原法制辦103人中轉(zhuǎn)隸79人，占比76.7%，有的盟市僅轉(zhuǎn)隸1至3人，103個旗縣原法制辦176人中只轉(zhuǎn)隸82人，占比46.6%，有的旗縣無轉(zhuǎn)隸人員;基層司法行政機關存在空編難進、編制被占與人員不足、隊伍老齡化等問題，法律專業(yè)人才、蒙漢雙語人才缺乏。

針對上述立法中存在的問題，我們要把握好以下幾個方面。一要堅持法是黨的主張和人民意志的統(tǒng)一，加強黨對立法工作的領導，在法規(guī)規(guī)章起草和審查過程中嚴格遵守政治標準。二要堅持立、改、廢、釋并舉，科學立法、民主立法、依法立法，特別要注重建立立法后的評估機制，保證立法質(zhì)量和效率，不能在立法上“放水”，執(zhí)法上“放棄”。三要全面加強行政規(guī)范性文件的制定和監(jiān)督管理。行政規(guī)范性文件制定主體多、涉及面廣、數(shù)量巨大，直接關系人民群眾的利益，也是當前社會上反映問題較多的方面之一，需要下大氣力嚴格規(guī)范、堅決糾正。2017年自治區(qū)司法系統(tǒng)開展了規(guī)范性文件清理工作，重點對涉及“放管服”改革的文件進行了專項清理。截至2018年，全區(qū)共清理涉及“放管服”改革的規(guī)范性文件1842件，對清理出的與“放管服”改革法律、法規(guī)、政策不一致的539件，廢止366件，已修改12件，擬修改161件。通過專項清理，使規(guī)范性文件發(fā)揮了應有的法律作用。四要做好打贏三大攻堅戰(zhàn)、融入“一帶一路”等立法及相關法治保障工作。制定和修改水污染防治條例、烏海周邊地區(qū)大氣污染防治條例等法規(guī)規(guī)章。五要建立法律法規(guī)應用管理平臺，通過建立國家、自治區(qū)、盟市三級法律法規(guī)庫，實現(xiàn)對立法前后的評估、失效性文件的清理、法律法規(guī)的立改廢和公眾對法律法規(guī)數(shù)據(jù)的共享，為自治區(qū)法治建設提供法律法規(guī)依據(jù)支撐，進一步落實“誰執(zhí)法誰普法”普法責任制。

緊緊圍繞規(guī)范、公正、文明執(zhí)法重要考量標準，著力提升新時代行政執(zhí)法工作水平

法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。行政執(zhí)法是行政機關最常見、最大量的日常具體行政行為，是實現(xiàn)政府職能的重要方式。行政執(zhí)法是否嚴格規(guī)范公正文明，直接體現(xiàn)著各級政府依法行政和法治政府建設的水平。

目前，在行政執(zhí)法中存在的主要問題是：一是在行政執(zhí)法全過程記錄方面，沒有實現(xiàn)全程留痕。有的執(zhí)法機關執(zhí)法中沒有記錄，有的雖然進行了拍照，但多數(shù)都是從執(zhí)法記錄儀上把執(zhí)法情況導入電腦里存儲，容易發(fā)生執(zhí)法行為不嚴格、不文明及執(zhí)法過程記錄不全面、不標準等問題。二是在行政執(zhí)法公示方面，沒有建立行政執(zhí)法事前、事中、事后公開機制和統(tǒng)一的執(zhí)法信息公示平臺，不能及時向社會公開行政執(zhí)法基本信息、結(jié)果信息。三是在全面推行重大執(zhí)法決定法制審核方面，一些行政執(zhí)法機關作出重大執(zhí)法決定前，沒有嚴格進行法制審核，法制審核機構不健全、審核力量不足、審核工作不規(guī)范。四是執(zhí)法人員素質(zhì)不強，人員構成復雜。目前，全區(qū)共有8300多個行政執(zhí)法主體和12.7萬名行政執(zhí)法人員，行政執(zhí)法人員數(shù)量龐大，人員構成復雜。五是隨著改革的進行，基層的執(zhí)法力量相對薄弱，多數(shù)為一元多頭執(zhí)法，這種執(zhí)法方式缺乏有效的執(zhí)法評定平臺。六是缺乏執(zhí)法手段。目前交警和藥監(jiān)部門管理較好，有執(zhí)法記錄儀，但絕大部分執(zhí)法部門都沒有，特別是缺乏行政處罰平臺。七是執(zhí)法不規(guī)范。由于有的執(zhí)法人員素質(zhì)不高，缺乏管理平臺，未能及時公示執(zhí)法情況。八是國家要求亮證執(zhí)法，而有些執(zhí)法人員往往不主動出示執(zhí)法證，有的甚至連執(zhí)法證都忘了帶就去執(zhí)法。九是執(zhí)法主體和被執(zhí)法人員之間沒有能夠形成規(guī)范的處罰告知書，使得被執(zhí)法人員對處罰提出的異議無處申報，甚至于后期評定執(zhí)法規(guī)范與否時缺乏法律依據(jù)。

對司法行政機關來說，在推動行政執(zhí)法“三項制度”（行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度）落實中，既是執(zhí)法機關，也是監(jiān)督機關，在健全執(zhí)法制度、明確執(zhí)法邊界、完善執(zhí)法程序、改革執(zhí)法體制、嚴肅執(zhí)法責任等方面責無旁貸。為更好貫徹落實“三項制度”，我們研發(fā)了全區(qū)統(tǒng)一的行政執(zhí)法監(jiān)督平臺，通過平臺規(guī)范行政執(zhí)法流程，實現(xiàn)執(zhí)法案件全過程公示、全過程音視頻留痕及重大執(zhí)法決定的法制審核;定制開發(fā)全國首家移動執(zhí)法終端（即智能法務通），解決行政執(zhí)法不規(guī)范、信息化程度不高、執(zhí)法無記錄等問題。具體來說，一是“教科書式執(zhí)法”。通過智能法務通，實現(xiàn)了執(zhí)法過程全程語音提示，固化了執(zhí)法流程，促使行政執(zhí)法人員嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。二是亮證執(zhí)法。智能法務通與胸卡式執(zhí)法證配合使用，實現(xiàn)行政執(zhí)法事中公示，群眾可通過掃描證件上的二維碼，辨別執(zhí)法人員身份，方便群眾對執(zhí)法人員進行監(jiān)督。三是對執(zhí)法流程進行規(guī)范化管理?？梢詫⒉煌瑘?zhí)法部門的執(zhí)法流程，匯入同一執(zhí)法終端，利用同一終端實現(xiàn)對不同執(zhí)法主體的監(jiān)督。四是對執(zhí)法現(xiàn)場全過程記錄。既實現(xiàn)了對執(zhí)法現(xiàn)場的調(diào)查取證和全過程音視頻留痕，又實現(xiàn)了對執(zhí)法行為全過程的實時監(jiān)督。五是實現(xiàn)執(zhí)法文書現(xiàn)場打印。智能法務通支持電子簽名，執(zhí)法文書現(xiàn)場簽字確認后，可進行直接打印;實行“一案一碼”制，當事人可通過掃描簡易文書上的二維碼下載制式文書，并對執(zhí)法滿意度進行評價。六是落實“誰執(zhí)法誰普法”責任。執(zhí)法人員在執(zhí)法和服務的過程中利用智能法務通同步精準普法，通過向群眾展示執(zhí)法依據(jù)和裁量基準，用以案釋法的方式把法理、情理講清楚，引導行政管理相對人依法依規(guī)辦事。

除了要推動行政執(zhí)法監(jiān)督平臺建設外，還要加強對行政執(zhí)法人員的監(jiān)督力度。實踐中，由于基層執(zhí)法力量不足，一些輔助人員要參與執(zhí)法活動，如何對行政執(zhí)法人員及輔助人員進行監(jiān)督成為一項重要任務。比如，對行政執(zhí)法人員現(xiàn)場的處罰和取證，沒有執(zhí)法權的人員可以取證，通過終端傳回到執(zhí)法主體，由具有執(zhí)法權的執(zhí)法主體去評判。一方面，增加了執(zhí)法力量，也解決了現(xiàn)實中存在的輔助人員參與執(zhí)法的問題;另一方面，也通過信息化手段，倒逼行政執(zhí)法人員嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。

（作者系內(nèi)蒙古自治區(qū)司法廳黨委書記、廳長）

責任編輯：李貴文