論“縮征”與“擴(kuò)市”改革對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)的影響

郭小燕

長(zhǎng)期以來(lái)，統(tǒng)一征地制度是地方政府實(shí)施城鎮(zhèn)規(guī)劃的重要手段，也是政府經(jīng)營(yíng)土地、經(jīng)營(yíng)城鎮(zhèn)的基本方式，在我國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。但是，隨著農(nóng)民土地意識(shí)的覺(jué)醒，征地拆遷難度加大，我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)用地指標(biāo)不足、建設(shè)資金短缺問(wèn)題日益凸顯。在此背景下，我國(guó)在33個(gè)縣（市、區(qū)）試點(diǎn)開(kāi)展縮小征地范圍與擴(kuò)大農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革?！翱s征”和“擴(kuò)市”將改變我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)供地模式，對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)產(chǎn)生較大影響。

一、征地制度在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的作用

（一）地方政府通過(guò)規(guī)劃修編和行政區(qū)劃調(diào)整使城市區(qū)域迅速擴(kuò)張

為了快速推進(jìn)城鎮(zhèn)化，我國(guó)各級(jí)地方政府通過(guò)規(guī)劃調(diào)整（城市總體規(guī)劃編）、行政管理體制調(diào)整（市改區(qū)、縣改市、村改居）將城市圈不斷外移，將農(nóng)村和城市郊區(qū)土地盡可能劃入城市規(guī)劃圈內(nèi)，從而推動(dòng)城市范圍不斷擴(kuò)大，并呈現(xiàn)出從中心城區(qū)向邊緣空間快速外擴(kuò)延展態(tài)勢(shì)。

（二）城市擴(kuò)張用地主要靠征地獲得

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城市擴(kuò)張的土地來(lái)源主要是低價(jià)征地。政府利用合法的征地權(quán)，將農(nóng)民集體土地低價(jià)征用為國(guó)家所有土地，促使城市版圖不斷向農(nóng)村延伸。

（三）土地出讓收入和抵押融資成為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的主要來(lái)源

隨著城鎮(zhèn)化速度加快，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要巨額資金支撐，而政府可以利用土地獨(dú)家出讓權(quán)，將征用的土地進(jìn)行出讓和抵押融資，不僅能為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)募集資金，也能為城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)提供杠桿。

二、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)的影響

（一）有利影響

1.有利于提高城鎮(zhèn)化建設(shè)的用地效率。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市作為國(guó)有用地的補(bǔ)充，能有效發(fā)揮其用地保障功能。在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，城市以及小城鎮(zhèn)建設(shè)范圍擴(kuò)張都會(huì)形成巨大的土地需求，而我國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的土地管制，土地征收時(shí)限較長(zhǎng)，而且在征地過(guò)程中暴露出的種種矛盾使得土地征收難度日益加大。集體土地入市不用報(bào)批征收，不用組織征地，就可以直接出讓，用地程序和時(shí)間大大減少和縮短，提高了城市和小城鎮(zhèn)建設(shè)供地效率。

2.能夠有效保障小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)和項(xiàng)目用地，彌補(bǔ)縮小征地范圍帶來(lái)的征地缺口，迅速提升小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力。此外，入市后農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的價(jià)值得到提升，集體建設(shè)用地的抵押融資也更通暢，有利于緩解企業(yè)融資難題，增加企業(yè)發(fā)展活力。

3.有利于增強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，促進(jìn)小城鎮(zhèn)和新農(nóng)村建設(shè)。就小城鎮(zhèn)建設(shè)來(lái)說(shuō)，集體土地入市可以促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的稅收提成，提高其財(cái)力，支持基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。就新農(nóng)村建設(shè)來(lái)說(shuō)，集體土地入市開(kāi)辟了城市資本下鄉(xiāng)惠及“三農(nóng)”的新途徑，同時(shí)增加農(nóng)村集體收入，為加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)，提高基層組織的戰(zhàn)斗力和向心力，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定起到一定積極作用。

4.能夠增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)，保障農(nóng)民的基本權(quán)利和長(zhǎng)遠(yuǎn)收益。集體土地入市不僅使農(nóng)民從中獲得直接收益，增加收入，公平地分享到工業(yè)化、城市化所帶來(lái)的土地增值收益，而且當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展必然會(huì)帶來(lái)較大的就業(yè)需求，促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)。

（二）不利影響

1.將對(duì)征地制度造成沖擊，減少政府財(cái)政收入，不利于城市統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)管理。目前，土地財(cái)政仍然是地方政府主要的財(cái)政來(lái)源，政府有動(dòng)力也有財(cái)力進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)管理，并提供日益完善的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施。而集體土地入市過(guò)程中，政府只能按比例收取部分土地增值收益調(diào)節(jié)金，與土地征收相比，獲取土地增值收益極少，缺乏對(duì)城市乃至小城鎮(zhèn)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)管理、提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的動(dòng)力和財(cái)力。

2.持續(xù)獲取高額的土地增值收益可能會(huì)固化農(nóng)民身份，不利于農(nóng)民市民化進(jìn)程。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的進(jìn)一步加快，必然會(huì)有更多的農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移。然而，集體土地入市使得農(nóng)民能夠獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地增值收益，將會(huì)進(jìn)一步固化其農(nóng)村集體成員身份，即使已經(jīng)享有與城鎮(zhèn)居民同等的權(quán)利，仍然不愿意放棄農(nóng)民身份和土地增值收益，使得這部分農(nóng)民成為既享有城鎮(zhèn)居民的權(quán)利，又擁有農(nóng)民的土地增值收益，會(huì)造成新的不平等。

3.土地入市使用權(quán)到期后的后續(xù)問(wèn)題必須提前考慮。集體土地入市使用期一般都比較長(zhǎng)，而這一時(shí)期正是我國(guó)城鎮(zhèn)化由快速推進(jìn)到成熟發(fā)展時(shí)期，土地入市使用權(quán)屆滿后的產(chǎn)權(quán)歸屬問(wèn)題就比較突出，國(guó)有土地使用權(quán)出讓到期之后會(huì)自動(dòng)續(xù)期，而集體土地使用權(quán)到期后如何處置尚不明確。有些地方集體土地入市在合同中約定的土地使用權(quán)到期后，土地使用權(quán)及其地上建構(gòu)筑物無(wú)償歸村集體所有，這與現(xiàn)有國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)到期后的規(guī)定存在極大差異，對(duì)實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地“同地、同權(quán)、同價(jià)”有很大影響。即使到期后歸集體所有，在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，農(nóng)村集體和集體成員的組成可能會(huì)發(fā)生重大變化，由誰(shuí)來(lái)代表集體行使使用權(quán)比較難以確定，這些也都使得土地入市使用權(quán)屆滿后的產(chǎn)權(quán)歸屬問(wèn)題難以解決。

三、協(xié)調(diào)推進(jìn)“縮征”與“擴(kuò)市”改革的對(duì)策建議

（一）統(tǒng)籌銜接土地征收和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市范圍

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，雖然增加了土地進(jìn)入市場(chǎng)的方式，但并不是所有的集體建設(shè)用地都可以隨意地進(jìn)入市場(chǎng)，需要統(tǒng)籌銜接土地征收和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市范圍。具體來(lái)說(shuō)，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)化水平較高，可適當(dāng)縮小征地范圍，著力推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市;而西部地區(qū)仍然要以征地為主要方式，適當(dāng)推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市作為補(bǔ)充。城市規(guī)劃區(qū)域包括城市中心城區(qū)、高新區(qū)等集中連片的大規(guī)模建設(shè)用地，仍然需要政府以土地征收的方式獲得國(guó)有建設(shè)用地;對(duì)于較小地塊的用地，中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級(jí)可以積極探索集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。國(guó)防、外交、能源、交通、水利及科、教、文、衛(wèi)、體育和其他公共事業(yè)和政府性工程用地需要列入征地范圍，由政府統(tǒng)一征收并組織開(kāi)發(fā)建設(shè)。中小微企業(yè)用地可以采取集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的方式，提高中小企業(yè)用地效率，增添中小企業(yè)經(jīng)濟(jì)活力。

（二）統(tǒng)籌好征收與入市在土地增值收益分配上的平衡

首先，建立計(jì)算征收轉(zhuǎn)用產(chǎn)生的增值收益和入市產(chǎn)生的增值收益測(cè)算模型，合理確定土地增值收益在國(guó)家和集體之間的分配比例，實(shí)現(xiàn)大體平衡。其次，綜合考慮土地用途、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均可支配收入以及農(nóng)用地收益等情況，合理確定符合實(shí)際的征地價(jià)格，合理提高土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立與入市收益大體平衡、略高于入市收益的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。最后，統(tǒng)籌考慮農(nóng)民與集體在征收與入市上當(dāng)前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

（三）“縮征”與“擴(kuò)市”改革應(yīng)漸進(jìn)式推進(jìn)

按現(xiàn)行試點(diǎn)政策，征地制度改革要求全面縮小征地范圍，非公益項(xiàng)目不得動(dòng)用征地權(quán)，這就意味著工業(yè)項(xiàng)目和商品房開(kāi)發(fā)都要使用集體土地。若這一政策得到全面落實(shí)，將會(huì)對(duì)未完成城鎮(zhèn)化的地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生重大影響：首先，影響實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。由企業(yè)直接向農(nóng)民集體協(xié)商購(gòu)地，不僅房?jī)r(jià)和地價(jià)難以控制，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套難以及時(shí)到位，而且面對(duì)眾多農(nóng)戶，企業(yè)的交易成本和時(shí)間成本必將大大增加。其次，削弱園區(qū)創(chuàng)新發(fā)展優(yōu)勢(shì)。土地統(tǒng)一征收和成片開(kāi)發(fā)的低成本、高效率土地取得模式，對(duì)各類園區(qū)的快速發(fā)展發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。若該優(yōu)勢(shì)發(fā)生逆轉(zhuǎn)，將加大園區(qū)創(chuàng)新成本，制約園區(qū)發(fā)展活力。最后，制約城市統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)和管理。由用地單位直接向集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶協(xié)商購(gòu)地，勢(shì)必影響城市各類用地的統(tǒng)籌利用，影響城市基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一建設(shè)。為此，“縮征”與“入市”改革必須循序漸進(jìn)，分地區(qū)、分階段逐步穩(wěn)妥推進(jìn)。

【本文系河南省社會(huì)科學(xué)院2019年度基本科研費(fèi)項(xiàng)目“深入推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革問(wèn)題研究”（19E75）的階段性成果】

（作者單位：河南省社會(huì)科學(xué)院）