文/鄧大洪

“按照國務(wù)院要求，國家發(fā)展改革委、財政部正在配合司法部抓緊起草PPP條例?！比涨?，國家發(fā)展改革委投資司副司長韓志峰在第三屆中國PPP論壇上透露。

PPP條例，全稱為《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例》，征求意見稿已于2017年公布，主要針對我國PPP行業(yè)長期存在的“明股實債”頑疾，推出清單式管控對PPP適用范圍做出限制，是目前國內(nèi)PPP投資的最高法規(guī)，而以前推出的均為部門法規(guī)。

取得成績值得肯定

財政部PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長、副部長史耀斌曾表示：“PPP改革推進(jìn)以來雖然存在著這樣那樣的問題，但成績值得肯定，發(fā)展總體形勢良好。”

PPP(Public-Private Partnership)，又稱PPP模式，即政府和社會資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項目運(yùn)作模式。在該模式下，鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

推行PPP模式的初衷是為了去杠桿：

一是PPP模式可以減少地方政府對當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施項目資本金注入的負(fù)擔(dān)。PPP項目一般需要投入大約30%的資本金和70%的銀行貸款。資本金需要政府和社會資本共同出資，甚至完全由社會資本出資，而不是傳統(tǒng)方式下由政府完全出資，使得政府資本金出資的負(fù)擔(dān)得以減輕。二是減輕地方政府財政支付壓力。過去的BT模式需要地方政府在項目建成后3-5年內(nèi)完成項目全部成本的支付，PPP模式則可將其拉長成20-30年的支付，從而減輕集中支付的壓力。三是可借助社會資本進(jìn)行融資。社會資本需要承擔(dān)與股權(quán)份額相對應(yīng)的負(fù)債融資責(zé)任，可以發(fā)揮實力雄厚的社會資本方，尤其是大型國企特別是中央企業(yè)的低成本融資優(yōu)勢。

PPP在我國的發(fā)展經(jīng)歷了三個階段：一是1995-2003年：以外商投資為主要目的試點(diǎn)PPP；二是2004-2013年：以實用主義為特征并逐步推廣；三是2014-2018年：建章立制推動PPP規(guī)范化，并逐漸適合我國國情。

根據(jù)全國PPP信息平臺的統(tǒng)計，截至2018年10月末，全國已有4302個項目簽約落地，帶動投資6.6萬億元，涵蓋市政工程、交通運(yùn)輸、環(huán)境保護(hù)等19個領(lǐng)域。

另據(jù)“中誠信國際”發(fā)布的消息顯示，我國PPP的整體發(fā)展現(xiàn)狀如下：

一是整體規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大、落地加速，落地投資占固定資產(chǎn)投資比重上升。二是地域發(fā)展不平衡，西部需求大，東部落地情況較好。三是行業(yè)發(fā)展不平衡，市政工程等仍是主要熱點(diǎn)，綠色低碳項目受重視。四是財政資金參與度高，政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助占比超七成。五是國有獨(dú)資占比最大，但民間資本參與度較2018年年初有所降溫。

“明股實債”大量存在

“在肯定PPP成績的同時，也要注意其運(yùn)行過程中走偏變異等問題。” 史耀斌把PPP存在的變異走偏問題歸結(jié)為“四化”：

一是支出責(zé)任“固化”問題。一些地方政府為了吸引社會資本和金融機(jī)構(gòu)快上、多上項目，通過BT、政府回購、承諾固定投資回報等明股實債方式實施PPP項目。一些政府付費(fèi)類項目，通過“工程可用性付費(fèi)”+少量“運(yùn)營績效付費(fèi)”方式，提前鎖定政府大部分支出責(zé)任。實際上都是由政府在兜底項目的風(fēng)險。

二是支出上限“虛化”問題。對于PPP項目支出責(zé)任不得超過預(yù)算支出10%的規(guī)定，一些地方政府認(rèn)識不到位、把關(guān)不嚴(yán)、執(zhí)行不力，還有些地方政府的能力不匹配，對當(dāng)?shù)刎斄椭С鲐?zé)任測算不準(zhǔn)確，導(dǎo)致財政承受能力論證流于形式，失去了“安全閥”的功效，很可能會加劇財政中的長期支出壓力。

三是運(yùn)營內(nèi)容“淡化”問題。PPP項目要以運(yùn)營為核心，發(fā)揮社會資本的優(yōu)勢，提高公共服務(wù)供給效率。但從實際情況看，當(dāng)前參與PPP項目的多為施工企業(yè)，既不愿意承擔(dān)運(yùn)營風(fēng)險，也不具備運(yùn)營能力，主要通過施工獲取利潤。同時，一些地方政府也更看重“上項目”的短期目標(biāo)。兩方“一拍即合”，導(dǎo)致部分項目“重建設(shè)、輕運(yùn)營”的傾向仍然較為嚴(yán)重。

四是適用范圍“泛化”問題。一些地方政府將房地產(chǎn)等純商業(yè)化項目拿來包裝成PPP，借助有關(guān)部門和金融機(jī)構(gòu)對PPP的“綠色通道”，實現(xiàn)快速審批和融資，繞過相關(guān)產(chǎn)業(yè)的政策監(jiān)管，影響到了宏觀調(diào)控效果。

業(yè)內(nèi)專業(yè)人士李開孟更是從更深層次角度分析了PPP明股實債產(chǎn)生的原因及本質(zhì)問題。

“‘股權(quán)投資’演變?yōu)楦鞣N形式的名股實債，是PPP中存在的最為突出的問題?！崩铋_孟表示。PPP項目引入社會資本投資，理所當(dāng)然應(yīng)該是股權(quán)投資，這類投資對其未來收益和回報沒有固定保障，主要依賴于其提供的公共服務(wù)能否達(dá)到要求、能否滿足使用者要求、能否滿足政府績效考核的要求等，從而決定使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)或其他投資回報能否兌現(xiàn)。

由于股權(quán)投資者需要承擔(dān)未來PPP項目運(yùn)作質(zhì)量的風(fēng)險，但現(xiàn)實中社會資本投資方不愿意承擔(dān)類似風(fēng)險。對于政府付費(fèi)類PPP項目，社會資本方對政府的信用及履約能力持懷疑態(tài)度，害怕出現(xiàn)“新官不買舊賬”的現(xiàn)象；對于使用者付費(fèi)類PPP項目，存在轉(zhuǎn)軌時期公共服務(wù)價格形成機(jī)制不完善、基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域市場發(fā)育不成熟等情況，難以使社會資本方形成對未來合理預(yù)期的信心。

社會資本方為了規(guī)避未來投資風(fēng)險，必然要求地方政府鎖定社會資本的投資收益水平及退出期限等各種安排，于是就會出現(xiàn)各種名目的“明股實債”等變相操作方式。“‘明股實債’有的屬于公開操作，有的屬于‘抽屜里的合同’，其表現(xiàn)名目繁多，往往難以識別和認(rèn)定。”李開孟說。

李開孟還認(rèn)為，“股權(quán)投資”演變成各種形式的明股實債，是目前PPP制度環(huán)境下社會資本投資方為了維護(hù)自身利益不得不采取的自救行動。

“明股實債”在我國PPP項目實踐中普遍存在，比如以BTO的形式實施拉長版BT模式，以與績效脫鉤的可用性付費(fèi)方式保障施工方（同時也是社會資本方）獲取固定施工利潤；分期溢價回購安排；以可行性缺口補(bǔ)貼名義保證社會資本獲得穩(wěn)定回報；投資回報保底承諾等等。

“我國推動實施PPP模式的政策導(dǎo)向是要降低地方政府債務(wù)，包括各種形式的或有負(fù)債。但在實踐方面，通過PPP模式引入社會資本投資所出現(xiàn)的各種形式的‘明股實債’現(xiàn)象不僅沒有化解地方政府的債務(wù)壓力，而且還進(jìn)一步加大了地方政府未來的償債風(fēng)險，去杠桿演變?yōu)楦鞣N加杠桿的創(chuàng)新模式?！崩铋_孟說。

據(jù)李開孟分析，PPP項目融資運(yùn)作模式所呈現(xiàn)的上述運(yùn)作優(yōu)勢，使得大量PPP項目在沒有地方政府現(xiàn)行財政壓力的情況下得以上馬。但是，在實際運(yùn)作層面，PPP項目的資本金往往是以明股實債等方式籌措的，必然會成為政府的債務(wù)；PPP項目的債務(wù)資金也會以政府兜底等多種方式最終形成地方政府債務(wù)；PPP項目形成的可行性缺口補(bǔ)助、政府購買服務(wù)等政府支付義務(wù)，雖然以現(xiàn)有政策規(guī)定不屬于政府債務(wù)，但這些支付責(zé)任同樣屬于事實上的政府或有負(fù)債，這些最終都將推高地方政府的未來償債風(fēng)險。

“PPP模式在我國的大規(guī)模推廣應(yīng)用，不僅沒有實現(xiàn)真正化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，減輕地方政府債務(wù)壓力的目的，而且會以更隱蔽的形式顯著加大地方政府未來負(fù)債壓力，將地方政府債務(wù)還本付息的履約責(zé)任留給繼任者，導(dǎo)致未來當(dāng)?shù)卣男懈鞣N財政支付責(zé)任的難度加大。”李開孟說。

“正負(fù)清單”根除頑疾

如何糾正我國PPP存在的“明股實債”問題？“各級財政部門在堅持規(guī)范發(fā)展的過程中，要重點(diǎn)把握好PPP工作的‘四條線’?！笔芬筇岢隽怂木€方針：

一是要嚴(yán)控“紅線”。要強(qiáng)化財政承受能力論證10%“紅線”的硬性約束，統(tǒng)一執(zhí)行口徑，加強(qiáng)信息公開。所有項目都必須在PPP綜合信息平臺中，及時公開財政承受能力論證報告及有關(guān)數(shù)據(jù)。未按規(guī)定公開的，要從項目庫中清退。各地要建立PPP項目財政支出責(zé)任統(tǒng)計監(jiān)測體系，中央財政和省級財政對接近或超出10%紅線的地區(qū)要進(jìn)行風(fēng)險預(yù)警。

二是要守住“底線”。要落實財預(yù)〔2017〕50號文要求，嚴(yán)禁各類借PPP變相舉債的行為。要審慎開展完全政府付費(fèi)的項目。對于不包含運(yùn)營內(nèi)容、無績效考核機(jī)制、社會資本不實際承擔(dān)項目建設(shè)運(yùn)營風(fēng)險的項目，不得安排財政資金。

三是要搭好“天線”。要全面了解掌握本地區(qū)PPP項目的總體情況，對于項目總量、財政支出責(zé)任總額及占比、規(guī)范實施情況等做到“心中有數(shù)”。這里的項目不僅包括入庫項目，也要包括未入庫的項目，要真正做到全口徑統(tǒng)計。

四是要明確“界線”。對于不屬于公共服務(wù)的純商業(yè)化項目，以及僅涉及建設(shè)、無運(yùn)營內(nèi)容的純工程項目，要準(zhǔn)確界定，從識別、論證、入庫等環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān)，不能繼續(xù)任由其打著PPP的旗號“混淆視聽”。

史耀斌表示：“財政部將建立常態(tài)化風(fēng)險監(jiān)控和監(jiān)督問責(zé)體系，確保PPP的規(guī)范實施?！?/p>

PPP條例的出臺是建立常態(tài)化風(fēng)險監(jiān)控和監(jiān)督問責(zé)體系的重要步驟?！癙PP條例出臺是PPP行業(yè)重新調(diào)整再出發(fā)的重要保障，也是PPP更好發(fā)展的根本。未來PPP行業(yè)將在有序規(guī)范的基礎(chǔ)上，迎來更高效更穩(wěn)固的發(fā)展?！敝袊斂圃篜PP研究所科研成果轉(zhuǎn)化中心主任卓識表示。

韓志峰認(rèn)為，規(guī)范有序是推進(jìn)PPP模式持續(xù)健康發(fā)展的主基調(diào)，PPP條例出臺意味著PPP市場將逐漸規(guī)范透明。他表示，應(yīng)建立健全PPP項目合理回報機(jī)制，確定合理價格和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)延長特許經(jīng)營年限；充分挖掘項目本身的商業(yè)價值，鼓勵社會資本創(chuàng)新管理模式，提高運(yùn)營效率、降低項目成本；正確選擇項目融資模式，降低融資成本、提高資金使用效率。

“PPP項目要符合財政管理要求，嚴(yán)禁利用PPP模式違法違規(guī)變相舉債，嚴(yán)防地方政府債務(wù)風(fēng)險，要符合金融監(jiān)管要求，避免期限錯配和明股實債，防范金融風(fēng)險?！表n志峰說。

業(yè)內(nèi)人士也普遍認(rèn)為，制定限制性目錄對于解決PPP“明股實債”尤為重要，這能夠給投資人提供更加明晰的方向。據(jù)了解，目前已有部分地方進(jìn)行清單式管控模式試點(diǎn)。如湖南省此前發(fā)布了首個省級PPP項目負(fù)面清單，明確五種情形不得運(yùn)用PPP模式、七類事項不得采用政府購買服務(wù)方式。

采用正面清單的典型則有固安模式。據(jù)業(yè)內(nèi)人士介紹，河北固安縣政府將約定區(qū)域的運(yùn)營整體委托給了華夏幸福，由該企業(yè)負(fù)責(zé)規(guī)劃設(shè)計、土地整理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共配套建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)、城市運(yùn)營，政府按效付費(fèi)，且以約定區(qū)域內(nèi)新增財政收入的一定比例為支付上限，既有利于化解政府債務(wù)風(fēng)險，也對企業(yè)形成了正向激勵。

據(jù)悉，固安模式中正面清單限定于其定位的新型顯示、航天航空、生物醫(yī)藥等三大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。華夏幸福固安區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展中心總經(jīng)理王東岳說：“在入駐企業(yè)方面，華夏幸福與政府有一套評價體系，通過對入駐企業(yè)共同打分，決定企業(yè)是否可以入駐園區(qū)，保障了入園企業(yè)的高效性?！?/p>

“PPP模式能夠充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，發(fā)揮社會資本的積極性和主觀能動性，但對實踐中出現(xiàn)的問題則要及時規(guī)范?！表n志峰強(qiáng)調(diào)說。