文/鄧大洪

據(jù)財(cái)政部PPP中心主任焦小平2018年11月22日透露，財(cái)政部配合司法部將加快出臺(tái)PPP條例，統(tǒng)一頂層設(shè)計(jì)加快統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)。同時(shí)，財(cái)政部即將下發(fā)規(guī)范PPP發(fā)展的相關(guān)意見(jiàn)，還會(huì)有一系列政策出臺(tái)，提高PPP基金投資民營(yíng)企業(yè)參與項(xiàng)目的比例。這一消息被外界普遍解讀為 PPP條例將會(huì)給民資參與提供更大的空間。

舊制：國(guó)資形成隱形壟斷

“原有的PPP投資模式往往是國(guó)資壟斷，使民資受到大量擠壓?！睒I(yè)內(nèi)專業(yè)人士李開(kāi)孟對(duì)此有著更為深刻的理解。PPP投資模式強(qiáng)調(diào)引入社會(huì)資本尤其是民營(yíng)資本進(jìn)入傳統(tǒng)上由政府和國(guó)有企業(yè)壟斷的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，通過(guò)融資主體的多元化推動(dòng)投融資體制深化改革，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，更好地發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，推動(dòng)國(guó)家治理體系及治理能力的現(xiàn)代化。但我國(guó)參與PPP項(xiàng)目投資的社會(huì)資本方主要是國(guó)有企業(yè)，尤其是大型基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目的參與主體主要是各地大型重點(diǎn)國(guó)有企業(yè)及中央企業(yè)。李開(kāi)孟認(rèn)為，中央企業(yè)及地方大型國(guó)有企業(yè)通過(guò)PPP模式參與大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，迅速擴(kuò)張地盤，形成新的壟斷，對(duì)社會(huì)資本尤其是民營(yíng)資本產(chǎn)生了擠出效應(yīng)，使得中國(guó)式PPP模式不是撬動(dòng)而是阻礙了民間投資的發(fā)展。

我國(guó)引入PPP模式的目的，是為了推動(dòng)公共治理的深層次改革。公共服務(wù)的供給，從理論上說(shuō)主要有三種方式，除了PPP模式之外還有兩種非常重要的方式，一種是由公共部門直接提供公共服務(wù)，這種模式不屬于PPP模式。但是我國(guó)卻通過(guò)大力推廣應(yīng)用“公-公合作”的方式，將其視為PPP模式。于是，以PPP模式進(jìn)行假PPP的推廣應(yīng)用，使得公共部門自身改革的努力已經(jīng)不再為大家所關(guān)注。

第二種方式，就是采用完全市場(chǎng)化的方式，這種模式的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目運(yùn)作同樣不屬于PPP模式，而且還應(yīng)該是市場(chǎng)化改革的重要推動(dòng)方向，但是目前卻將這類項(xiàng)目同樣包裝成PPP項(xiàng)目，以PPP的名義拖延進(jìn)行深層次市場(chǎng)化改革，要求政府這只“手”以特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議或政府購(gòu)買服務(wù)協(xié)議等方式繼續(xù)伸入到具體項(xiàng)目的運(yùn)作活動(dòng)中。

據(jù)介紹，中國(guó)式PPP模式強(qiáng)調(diào)政府與國(guó)有企業(yè)合作、政府與其所屬平臺(tái)公司合作、政府與其自身的代理機(jī)構(gòu)以PPP的名義進(jìn)行合作，真正私營(yíng)資本參與大型基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的比例不足20%。通過(guò)各種偽PPP項(xiàng)目引導(dǎo)套取財(cái)政性補(bǔ)助資金，阻礙通過(guò)價(jià)格及收費(fèi)制度的改革，建立基于市場(chǎng)化的社會(huì)資本投資回報(bào)機(jī)制，維護(hù)原有的壟斷體制，通過(guò)異化了的中國(guó)式PPP模式拖延了我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域的投融資體制深化改革。

國(guó)際通行的“公-私合作”PPP模式，在很多基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的運(yùn)作實(shí)踐中卻被異化為有中國(guó)特色的“公-公合作”模式，“雖然這種模式在名稱上也被稱為PPP模式，但與國(guó)際社會(huì)對(duì)PPP模式的通常理解存在很大差異。這種異化的操作方式，已成為拖延基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)投資建設(shè)領(lǐng)域深層次改革的重要工具，我們不能回避這個(gè)問(wèn)題。”李開(kāi)孟說(shuō)。

國(guó)訊股權(quán)相關(guān)人士分析指出，在這些PPP項(xiàng)目中，由國(guó)有資本占有的項(xiàng)目有相當(dāng)高的比例。一方面，地方政府出于審計(jì)、輿論壓力和不信任因素考量，通過(guò)設(shè)置隱形門檻將民營(yíng)資本拒之門外；另一方面，民營(yíng)資本擔(dān)心地方政府無(wú)法正常履行合同，缺乏有效渠道維護(hù)自身的合法權(quán)益，對(duì)于參與PPP項(xiàng)目也缺少足夠的熱情。

“如果PPP主要仍由國(guó)有資本來(lái)?yè)?dān)綱，那么推行PPP這種模式也就失去了意義。”該人士說(shuō)。PPP的最大意義，就在于通過(guò)這種模式，改變政府對(duì)這些項(xiàng)目的直接參與狀況，使項(xiàng)目建設(shè)能夠按照市場(chǎng)化的途徑來(lái)推行，項(xiàng)目建成以后的運(yùn)營(yíng)、管理也能夠按市場(chǎng)化的途徑來(lái)展開(kāi)。這樣做的好處有兩方面：一方面，政府可以擺脫為項(xiàng)目籌資的事務(wù)，保證項(xiàng)目快速推進(jìn)；另一方面，也可以通過(guò)民營(yíng)資本天然的市場(chǎng)敏感性，避免某些民生效益和經(jīng)濟(jì)效益比較差的“政績(jī)工程”輕易上馬。但是，當(dāng)國(guó)有資本成為PPP的主角以后，PPP本應(yīng)發(fā)揮的這些功能就會(huì)受到很大程度的削弱，甚至基本上已無(wú)從談起。

該人士進(jìn)一步分析認(rèn)為，國(guó)有資本和政府其實(shí)是一體兩面，政府將投資項(xiàng)目交與國(guó)有企業(yè)，雖然改變了項(xiàng)目的資金融通途徑，并且可以保證項(xiàng)目的快速開(kāi)展，但由于項(xiàng)目建成以后，政府掌握著收費(fèi)決定權(quán)，這就很容易導(dǎo)致政府將這種權(quán)力向企業(yè)傾斜，或者做出較高的定價(jià)，或者任意延長(zhǎng)收費(fèi)期，使一些項(xiàng)目的公共服務(wù)性質(zhì)被改變。中國(guó)一些高速公路和橋梁的建設(shè)曾經(jīng)采用PPP模式，但由于普遍是國(guó)有資本參與，收費(fèi)過(guò)高的問(wèn)題長(zhǎng)期沒(méi)有得到解決，其要害就在這里，政府允許企業(yè)高收費(fèi)并以種種理由支持其延長(zhǎng)收費(fèi)期，其實(shí)也是為了政府自身的利益。另外，國(guó)有資本參與PPP也容易導(dǎo)致其為了自身利益和政府聯(lián)手，將一些不成熟的項(xiàng)目假借PPP的名義輕易上馬，使企業(yè)得到大把利益，而最終受損的還是公共利益。

新規(guī)：將為民資開(kāi)辟新天地

此次國(guó)務(wù)院法制辦制訂的合作條例注意到了這個(gè)問(wèn)題，并明確規(guī)定，國(guó)家保障各種所有制形式的社會(huì)資本方依法平等參與PPP項(xiàng)目，任何單位和個(gè)人不得排斥或者限制非公有制社會(huì)資本方依法參與合作項(xiàng)目。不過(guò)國(guó)訊股權(quán)上述人士分析認(rèn)為，由于缺乏細(xì)致可操作的規(guī)范性措施，這種原則性規(guī)定在執(zhí)行過(guò)程中未免會(huì)出現(xiàn)浮虛的情況。實(shí)際上，以前由部門制定的一些PPP規(guī)定也有類似的說(shuō)法，但往往只是停留在紅頭文件中，而未能產(chǎn)生實(shí)際的效果。因此，該人士呼吁：“這份合作條例不妨再跨前一步，明確規(guī)定，PPP投資應(yīng)該以引入民營(yíng)資本為主導(dǎo)模式，只有在缺乏合適的民營(yíng)資本的情況下，國(guó)有資本才可考慮進(jìn)入，而且它只能作為PPP的一種補(bǔ)充形式。”

針對(duì)民營(yíng)資本能夠被公平對(duì)待的問(wèn)題，此次PPP條例征求意見(jiàn)稿規(guī)定，國(guó)家保障各種所有制形式的社會(huì)資本方依法平等參與PPP項(xiàng)目；任何單位和個(gè)人不得排斥或者限制非公有制社會(huì)資本方依法參與合作項(xiàng)目?！癙PP項(xiàng)目中不乏優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，但是這些項(xiàng)目往往投資金額巨大、投資期限長(zhǎng)達(dá)20年至30年，需要較為穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)與政策環(huán)境作支撐才能預(yù)測(cè)收益。但在改革轉(zhuǎn)型期的大背景下，市場(chǎng)環(huán)境不確定，民企的顧慮較多?！敝袊?guó)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究院金融學(xué)院副院長(zhǎng)何英盛表示，讓PPP項(xiàng)目發(fā)揮真正作用，首先就要確保競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制發(fā)揮作用，通過(guò)“選擇最合適的人做最合適的事”，保證政府、社會(huì)資本、大眾利益的同時(shí)最大化。

“PPP改革為民營(yíng)企業(yè)打出了一片新天地。” 焦小平表示，下一步將加大政策力度，增強(qiáng)社會(huì)資本投資信心，一是完善中央專項(xiàng)資金使用方式，加大財(cái)政資金統(tǒng)籌整合力度，引導(dǎo)地方優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)。二是加大保險(xiǎn)資金、中國(guó)PPP資金對(duì)項(xiàng)目股權(quán)投資力度，拓寬項(xiàng)目資本金來(lái)源，鼓勵(lì)通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)交易、資產(chǎn)證券化等盤活存量資產(chǎn)，豐富社會(huì)資本進(jìn)入和退出渠道。三是營(yíng)造民營(yíng)企業(yè)公平參與環(huán)境，加大向民營(yíng)企業(yè)推薦優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目的力度。四是提升政府監(jiān)管和服務(wù)的能力，著力提高市場(chǎng)效率，全面改造財(cái)政部信息平臺(tái)，加強(qiáng)政府監(jiān)管、信息披露和服務(wù)市場(chǎng)功能，確保PPP項(xiàng)目投資放得開(kāi)、管得住，遠(yuǎn)離‘一放就亂’，‘一管就死’的怪圈。五是深化國(guó)際合作，促進(jìn)“一帶一路”項(xiàng)目投資。

何英盛預(yù)估，通過(guò)頂層設(shè)計(jì)的立法約束，展望未來(lái)，PPP會(huì)迎來(lái)更大的發(fā)展機(jī)遇期，其推廣規(guī)模將更大，也給民資帶來(lái)新突破口。