文/鄧?guó)櫻?/p>

目前，國(guó)際上對(duì)PPP還沒(méi)有一個(gè)公認(rèn)的說(shuō)法，世界各國(guó)對(duì)PPP的定義有所不同。

聯(lián)合國(guó)培訓(xùn)研究院的定義為：“PPP 涵蓋了不同社會(huì)系統(tǒng)倡導(dǎo)者之間的所有制度化合作方式，目的是解決當(dāng)?shù)鼗騾^(qū)域內(nèi)的某些復(fù)雜問(wèn)題。PPP包括兩層含義，其一是為滿(mǎn)足公共產(chǎn)品需要而建立的公共和私人倡導(dǎo)者之間的各種合作關(guān)系；其二是為滿(mǎn)足公共產(chǎn)品需要，公共部門(mén)和私人部門(mén)建立伙伴關(guān)系進(jìn)行的大型公共項(xiàng)目的實(shí)施?！甭?lián)合資信評(píng)估李潔、劉小平在查閱了大量資料后發(fā)現(xiàn)，在國(guó)外的PPP實(shí)踐中，英國(guó)是最早采用PPP模式的國(guó)家，發(fā)展較為成熟；加拿大和澳大利亞等也是公認(rèn)的PPP模式運(yùn)用較好的國(guó)家。

英國(guó)私人融資為主 運(yùn)行周期長(zhǎng)

英國(guó)是較早采用PPP模式開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國(guó)家，于1992年首次提出私人融資計(jì)劃（PFI）。2012年，英國(guó)財(cái)政部進(jìn)一步推出新型私人融資(PF2)，兩者最大的區(qū)別是政府在特殊目的公司（SPV）參股投入部分資本金以吸引長(zhǎng)期投資者。政府資本的參與使得PF2模式下股本金比例從10%提高到20%-25%，化解了在資金緊缺時(shí)的融資局限性，又有助于發(fā)揮私人資本的專(zhuān)業(yè)能動(dòng)性。同時(shí)，在PF2合同中，公共部門(mén)承擔(dān)了更多的管理風(fēng)險(xiǎn)，如因法律、場(chǎng)址污染、保險(xiǎn)等不可預(yù)見(jiàn)的變化所引發(fā)的費(fèi)用增加的風(fēng)險(xiǎn)；PF2的融資結(jié)構(gòu)更有利于獲得長(zhǎng)期債務(wù)融資，特別是從資本市場(chǎng)融資。

在法律頂層設(shè)計(jì)方面，到目前為止，英國(guó)對(duì)PPP沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的立法，是通過(guò)財(cái)政部不斷頒發(fā)各種規(guī)范性文件進(jìn)行的管理。在PFI階段，有三個(gè)政策性文件：《應(yīng)對(duì)投資風(fēng)險(xiǎn)》（2003）、《強(qiáng)化長(zhǎng)期伙伴關(guān)系》（2006）和《基礎(chǔ)設(shè)施采購(gòu)：實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期價(jià)值》（2008）。在PF2階段，有一個(gè)政策性文件：《PPP的新方式》（2012）。

在組織保障方面，2010年前，英國(guó)負(fù)責(zé)PPP運(yùn)行的機(jī)構(gòu)有兩個(gè)：一是財(cái)政部的PPP工作組；二是“英國(guó)合作伙伴關(guān)系”（Partnership UK），獨(dú)立于財(cái)政部，按照公司化方式運(yùn)營(yíng)，市場(chǎng)投資人占股為51%，財(cái)政部和蘇格蘭主管部門(mén)分別占44%和5%，專(zhuān)項(xiàng)支持PPP工作組遴選的PFI項(xiàng)目。2011年，財(cái)政部設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施局（IUK，Infrastructure UK）工作組和“英國(guó)合作伙伴關(guān)系”的職能，統(tǒng)一管理實(shí)施PF2項(xiàng)目。

在PPP開(kāi)展情況方面，根據(jù)IUK的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2012年3月16日，PFI存量項(xiàng)目數(shù)量為717個(gè)，其中在運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目為648個(gè)（2011年3月16日的數(shù)據(jù)分別為698個(gè)和632個(gè)），總投資額為547億英鎊（2011年3月16日的總投資額為529億英鎊）。

從項(xiàng)目運(yùn)作模式看，在717個(gè)存量項(xiàng)目中，有311個(gè)項(xiàng)目成立了SPV。2011-2012年間，私人部門(mén)支付的資金為18億英鎊，2012—2013年為24億英鎊，2013-2014年為13.58億英鎊。PFI融資方式已占到英國(guó)全部基礎(chǔ)設(shè)施融資建設(shè)的10%-13%。由于英國(guó)PF2于2012年才推出，而IUK最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為截止到2012年3月，因此統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中暫不含PF2相關(guān)數(shù)據(jù)。

英國(guó)的PPP模式特點(diǎn)如下：一是較少采用特許經(jīng)營(yíng)，多數(shù)情況下會(huì)選擇PFI（2012年后進(jìn)一步改進(jìn)為PF2）。特許經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目，需要使用者付費(fèi)，而PFI項(xiàng)目則是由政府付費(fèi)的。由于英國(guó)的教育和醫(yī)療是全民免費(fèi)，所以大多采用PFI模式。即便是交通（高速公路、鐵路等）絕大多數(shù)也是采用PFI模式，整個(gè)英國(guó)目前只有一條使用者付費(fèi)的交通(公路項(xiàng)目公里22公里，因公路收費(fèi)使用者較少，目前政府打算收回國(guó)有)。

二是項(xiàng)目覆蓋行業(yè)范圍廣，以教育、醫(yī)療、交通、廢棄物處理為主。2012年3月底，英國(guó)的717個(gè)存量PFI項(xiàng)目中甚至包括國(guó)內(nèi)不常見(jiàn)的監(jiān)獄、警察局、法院等。其中，教育、醫(yī)療、交通、廢棄物處理等行業(yè)數(shù)量占比分別為28.71%、18.97%、5.30%和5.30%，合計(jì)超過(guò)50%；總投資額占比分別為20.50%、22.06%、12.78%和7.95%，合計(jì)超過(guò)60%。交通類(lèi)項(xiàng)目投資額往往較大，雖然項(xiàng)目個(gè)數(shù)占比不到6%，但是其投資額占比卻超過(guò)12%。

三是運(yùn)營(yíng)期限整體較長(zhǎng)。根據(jù)統(tǒng)計(jì)運(yùn)營(yíng)期限在20-30年之間的項(xiàng)目合計(jì)占比為81.45%。也有少量項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期限在5年以?xún)?nèi)的項(xiàng)目（占0.56%），主要為IT類(lèi)項(xiàng)目；以及部分超過(guò)40年的項(xiàng)目（占0.28%），主要為交通類(lèi)項(xiàng)目（高速公路維護(hù)）和醫(yī)療項(xiàng)目。

加拿大頂層設(shè)計(jì)周密 運(yùn)用范圍廣

加拿大是國(guó)際公認(rèn)的PPP運(yùn)用的最好的國(guó)家之一。自1991至2013年，加拿大共啟動(dòng)PPP項(xiàng)目206個(gè)，項(xiàng)目總價(jià)值超過(guò)630億美元，涵蓋全國(guó)10個(gè)省份，涉及交通、醫(yī)療、司法、教育、文化、住房、環(huán)境和國(guó)防等行業(yè)。

在法律頂層設(shè)計(jì)方面，加拿大各級(jí)政府積極制定基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，不斷完善PPP項(xiàng)目采購(gòu)流程。2003年5月加拿大工業(yè)部出版的《對(duì)應(yīng)公共部門(mén)成本——加拿大最佳實(shí)踐指引》和《PPP公共部門(mén)物有所值評(píng)估指引》是目前PPP項(xiàng)目的主要依據(jù)。

在組織保障方面，2008年，加拿大以皇家公司的形式建立了聯(lián)邦級(jí)的PPP單位——PPP加拿大（PPP Canada）。該機(jī)構(gòu)由加拿大聯(lián)邦政府所有，但按照商業(yè)模式運(yùn)作，PPP加拿大通過(guò)財(cái)政部向國(guó)會(huì)報(bào)告，公司具有獨(dú)立的董事會(huì)。

這種形式可以讓私人部門(mén)通過(guò)董事會(huì)監(jiān)測(cè)PPP單位的運(yùn)作。PPP加拿大設(shè)立了一個(gè)總額為12億美元的“加拿大P3基金”（P3 Canada Fund），為PPP項(xiàng)目提供不超過(guò)投資額25%的資金支持。任何層級(jí)的地方政府都可以申請(qǐng)?jiān)摶穑刂?013年一季度末，該基金已為加拿大15個(gè)PPP項(xiàng)目累計(jì)提供基金支持近8億美元，撬動(dòng)市場(chǎng)投資超過(guò)33億美元。

在PPP開(kāi)展情況方面，根據(jù)PPP加拿大發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2003-2012年間，加拿大共有121個(gè)PPP項(xiàng)目完成了融資方案。這121個(gè)PPP項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程中的資本投入共計(jì)384億美元，其中醫(yī)療保健行業(yè)直接吸引資本投入178億美元；運(yùn)營(yíng)與維護(hù)投入共計(jì)128億美元，醫(yī)療保健行業(yè)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)投入49億美元。

澳大利亞沒(méi)有專(zhuān)門(mén)立法 有專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)

澳大利亞在運(yùn)用PPP模式實(shí)施大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目方面處于世界領(lǐng)先地位。20世紀(jì)80年代，為了解決加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而帶來(lái)的資金不足問(wèn)題，澳大利亞開(kāi)始在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域運(yùn)用PPP模式。澳大利亞的PPP模式通常采用成立SPV的方式，由SPV與政府就融資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)簽訂項(xiàng)目協(xié)議，期限一般為20-30年。一旦SPV出現(xiàn)不能履行合約的狀況，政府可以隨時(shí)跟進(jìn)；合同到期時(shí)項(xiàng)目資產(chǎn)將無(wú)償轉(zhuǎn)交給政府。20世紀(jì)80年代，澳大利亞PPP的運(yùn)營(yíng)取得了較好效益。自90年代開(kāi)始，政府開(kāi)始大量引入私人資本，同時(shí)將建設(shè)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)更多的轉(zhuǎn)嫁給私人資本，以致私人資本負(fù)擔(dān)過(guò)重，資金難以為繼。2000年以來(lái)，澳大利亞吸取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，制定了相應(yīng)的特別法律措施，充分發(fā)揮政府和私人資本的各自?xún)?yōu)勢(shì)，以實(shí)現(xiàn)共贏。

在法律頂層設(shè)計(jì)方面，澳大利亞對(duì)PPP沒(méi)有專(zhuān)門(mén)立法，于2008年11月頒布了一系列國(guó)家政策與指南對(duì)PPP進(jìn)行規(guī)范，各州在此基礎(chǔ)上再制定本地的指南。以維多利亞州為例，2000年公布的《維多利亞州合作方法》、2003年頒布的《合同管理方法》等是本地PPP項(xiàng)目開(kāi)展的主要依據(jù)。

在組織保障方面，2008年，澳大利亞創(chuàng)立了全國(guó)層面的PPP管理機(jī)構(gòu)，即澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施局（Infrastructure Australia， 簡(jiǎn) 稱(chēng)IAU），推廣PPP是該機(jī)構(gòu)的職能之一。其后，IAU又發(fā)布了一整套全國(guó)公私合作指南，將PPP項(xiàng)目的決策過(guò)程分為投資決策階段與采購(gòu)決策階段，前者確定項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)合理性和財(cái)務(wù)可行性，后者回答公私合作在投資與運(yùn)行費(fèi)用、工期、服務(wù)質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)管理、效率、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等方面是否優(yōu)于傳統(tǒng)采購(gòu)。

在PPP開(kāi)展情況方面，澳大利亞的PPP市場(chǎng)達(dá)920億美元，分布在國(guó)防、公路、鐵路、衛(wèi)生、教育、司法、娛樂(lè)等部門(mén)。澳大利亞PPP項(xiàng)目多集中在基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)領(lǐng)域，其特色在于建立嚴(yán)格的審計(jì)和績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。

國(guó)外PPP發(fā)展經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)的啟示

聯(lián)合資信評(píng)估李潔、劉小平通過(guò)分析國(guó)際PPP項(xiàng)目的開(kāi)展情況、運(yùn)作模式，融資模式總結(jié)出了中國(guó)開(kāi)展PPP的幾點(diǎn)啟示。

一是合理的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。對(duì)任何一個(gè)PPP融資項(xiàng)目來(lái)講，風(fēng)險(xiǎn)都存在于項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理的全過(guò)程。政府部門(mén)和私人部門(mén)都需要充分了解項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，在項(xiàng)目伊始便應(yīng)最大可能地預(yù)測(cè)未來(lái)可以出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)并提出應(yīng)對(duì)方案。對(duì)于不可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)需要設(shè)定相應(yīng)的調(diào)節(jié)機(jī)制。

二是公平的利益分配機(jī)制。PPP模式比較復(fù)雜，涉及到多方利益，協(xié)調(diào)利益分配是實(shí)施PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵。公私雙方不僅需要充分協(xié)商，就特許經(jīng)營(yíng)合同中的利益分配問(wèn)題達(dá)成共識(shí)，以規(guī)避合作過(guò)程中因利益分配不均而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)；而且還要能夠提出讓彼此均認(rèn)可的利益分配方案，這是促進(jìn)PPP項(xiàng)目雙方積極合作的源動(dòng)力。如果收益分配結(jié)構(gòu)不當(dāng)，就會(huì)損傷合作雙方的積極性，從而導(dǎo)致項(xiàng)目合作的破裂。

三是契約精神。政府重合同、守信用的契約精神是PPP成功的關(guān)鍵因素，是消除社會(huì)資本顧慮的首要條件。

我國(guó)地方政府部門(mén)在以往的PPP項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中暴露出的執(zhí)行力弱、缺乏契約精神等問(wèn)題。“合同是張紙，簽完隨時(shí)改”，政策隨意性風(fēng)險(xiǎn)非常大。這種政策不確定性風(fēng)險(xiǎn)是PPP模式的毒瘤。PPP模式若要成功推進(jìn)，我國(guó)政府部門(mén)必須改變以往缺乏契約精神的情況，建立一個(gè)透明公開(kāi)、可預(yù)期的政策制度安排，重合同、守信用、契約精神是PPP模式的最佳環(huán)境。

四是政府監(jiān)管。政府監(jiān)管也是政府和私人部門(mén)合作關(guān)系中的重要內(nèi)容。倫敦地鐵項(xiàng)目的失敗原因之一便是政府監(jiān)管不力。由于私人部門(mén)在運(yùn)營(yíng)方面有先天的信息優(yōu)勢(shì)，在項(xiàng)目需要進(jìn)行重大調(diào)整（如改變?nèi)谫Y結(jié)構(gòu)）時(shí)，政府部門(mén)往往面臨信息不對(duì)稱(chēng)的尷尬境地。因此，要求政府必須在全項(xiàng)目周期對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管，以掌握項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的信息。

此外，由于PPP項(xiàng)目提供的是公眾產(chǎn)品和公眾服務(wù)，而資本的天性是逐利，這也要求政府通過(guò)監(jiān)管來(lái)督促私人部門(mén)提高服務(wù)水平。

五是確保私人部門(mén)盈利但不暴利。確保私人部門(mén)的利益是吸引投資者的關(guān)鍵，政府部門(mén)一方面要保持項(xiàng)目回報(bào)率的吸引力，另一方面則要考慮到整體回報(bào)率不能過(guò)高。

六是設(shè)立國(guó)家PPP基金。PPP基金可以通過(guò)債權(quán)、擔(dān)保、股權(quán)等形式，為難以獲得市場(chǎng)融資的PPP項(xiàng)目提供資金支持，在項(xiàng)目條件改善后擇機(jī)退出。亞行已經(jīng)資助印度、印尼、菲律賓等國(guó)家成立PPP基金和項(xiàng)目開(kāi)發(fā)基金，積極分享成立與運(yùn)營(yíng)PPP基金和項(xiàng)目開(kāi)發(fā)基金的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。PPP基金的主要作用是通過(guò)股權(quán)投資解決項(xiàng)目初期遇到的資金難題，同時(shí)起到撬動(dòng)社會(huì)資本的作用。

PPP基金的另一重要作用是尋找適合的PPP項(xiàng)目。因?yàn)樵诙鄶?shù)情況下，一個(gè)國(guó)家的社會(huì)資本量是非常充裕的，資金并不是難題，難題在于缺乏可行的PPP項(xiàng)目。在條件和時(shí)間成熟時(shí)，還可以考慮設(shè)立地方PPP基金。

七是創(chuàng)新融資工具。PPP參與各方之間實(shí)現(xiàn)公平有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享還需要完善的金融體系及豐富的融資工具予以支持。由于PPP項(xiàng)目的債務(wù)率較高（一般在70%-90%），因此融資工具的便利性和豐富程度也是影響PPP項(xiàng)目成功與否的重要因素。