尤育號(hào)

(溫州大學(xué)人文學(xué)院，浙江溫州 325035)

地方自治作為清朝在最后十年推行的一系列改革的重要一環(huán)，歷來為學(xué)界所重視。既有研究多關(guān)注士紳權(quán)力在此過程中的變化，有學(xué)者認(rèn)為，清末地方自治的推行延續(xù)了自太平天國以來的紳權(quán)擴(kuò)張趨勢(shì)，促進(jìn)了紳權(quán)的“組織化”發(fā)展和膨脹，在地方社會(huì)中成為國家組織之外的另一極社會(huì)權(quán)力[1]。也有學(xué)者認(rèn)為，隨著地方自治中國家的責(zé)任和功能的大幅度擴(kuò)展，由紳、民構(gòu)成的民間社會(huì)反而日見退縮，這種“國進(jìn)民退”的傾向延續(xù)到清末以后[2]。本文擬以溫州士紳與地方自治為例，探討清末地方自治進(jìn)程中士紳的地方社會(huì)政治參與及其限度，以期為相關(guān)問題的討論帶來某些與既有研究同異互見的認(rèn)識(shí)。

一、地方自治思潮與地方自治的推行

晚清“地方自治”的思潮由來已久。早在甲午戰(zhàn)爭前，一些思想前驅(qū)就有效仿“泰西”廣設(shè)地方議會(huì)以實(shí)行地方自治的議論，這其中就包括瑞安人陳虬和平陽人宋恕。1892年，陳虬在《救時(shí)要義》中提出：州縣“一律創(chuàng)設(shè)議院”，“可即就所有書院或寺觀歸并改設(shè)，大榜其座。國家地方遇有興革事宜，任官依事出題，限五日議繳。但陳利害，不取文理”[3]。陳虬的好友宋恕亦有類似建議，“每縣置議院一區(qū)，略籌公費(fèi)存院應(yīng)用。令本縣舉戶公舉議紳、議生”，“縣中一切事件，或先由知縣照諭集議，或先由議紳、生照稟知縣。議紳、生有所爭于知縣，不聽，許通照，通稟大憲”[4]。陳氏和宋氏的地方“議會(huì)”論，真實(shí)意圖是希望借此賦予地方士紳以參政、議政的權(quán)力，與分權(quán)治理理念下的地方自治尚有相當(dāng)?shù)木嚯x，其思想史的價(jià)值要遠(yuǎn)超現(xiàn)實(shí)意義。

1901年，清政府在內(nèi)外交迫之下宣布實(shí)行“新政”，當(dāng)新政的各項(xiàng)舉措推及到地方時(shí)，由于府縣地方政府日常運(yùn)行中的某種“制度疲軟”，導(dǎo)致新政舉措落實(shí)不力，朝野上下開始出現(xiàn)“以自治補(bǔ)官治”的強(qiáng)大呼聲。如1902年《浙江潮》的一篇論說指出：“中國今日，非改革一切，不足以言自存，此人人知之。然改革之事，必事事望之政府，無論政府不能驟行，即欲驟行，而事情繁雜綜錯(cuò)，有萬非專恃中央集權(quán)所能勝任之勢(shì)?！却吮?，莫如地方自治”；該文還稱，中國傳統(tǒng)的“紳士之治”，“有自治之實(shí)而無自治自名”，“其缺點(diǎn)不一而足，其最有害于自治之發(fā)達(dá)與自治之圓滿進(jìn)行者，則莫如機(jī)關(guān)之不備也”，因而補(bǔ)救之道，“曰組織地方自治機(jī)關(guān)而已”[5]。此類論說，不一而足，且多強(qiáng)調(diào)地方自治與政體改革的關(guān)系，認(rèn)為地方自治不僅有助于地方興革的推進(jìn)，而且是實(shí)行立憲政體的基礎(chǔ)。身處溫州一隅的孫詒讓曾在地方慶祝仿行立憲大會(huì)上發(fā)表演說，將地方自治、立憲與國民資格聯(lián)系起來，認(rèn)為專制政體之下，“地方紳士百姓，一點(diǎn)不能干預(yù)國家政事”，在憲政體制之下，“大小政治，人人可議論，地方上自治的事，人人都可以互相幫助”，而“立憲政體，有議院，有行政官，有法院，……這個(gè)三權(quán)鼎立，各有權(quán)限，合小群以成大群，其根源總是起于地方自治”。他還特別強(qiáng)調(diào)，地方自治和立憲的實(shí)現(xiàn)，需要養(yǎng)成“人人都可以自立，全不依賴別人”的“國民之資格”，因此呼吁，“我們從今日起，不是做奴隸，是做國民了。大家切勿輕慢自己，趕緊研究政治，預(yù)備自治，待到實(shí)行立憲的時(shí)候，大家就能夠得上做議員做國民，這就是我們溫州的福氣，也就是中國富強(qiáng)的基礎(chǔ)了”[6]。孫氏上述演說，略可窺見當(dāng)時(shí)溫州地方士紳的地方自治觀和憲政觀。

1906年，清廷宣布“預(yù)備仿行立憲”，作為“立憲之基礎(chǔ)”的地方自治自此提上議事日程。次年，清廷正式發(fā)布預(yù)備立憲進(jìn)程清單，宣布在此后兩年內(nèi)完成從城鎮(zhèn)鄉(xiāng)到府州縣兩級(jí)地方自治。1908年底和次年底，清政府借鑒日本的“市町村制”，先后頒布城鎮(zhèn)鄉(xiāng)、府廳州縣自治章程，規(guī)定“地方自治以專辦地方公益事宜，輔佐官治為主，按照定章，由地方公選合格紳民，受地方官監(jiān)督辦理?！盵7]728-729此后，各地紛紛劃定自治區(qū)域，開展戶口調(diào)查，選舉職員，至宣統(tǒng)末年，地方自治已初具規(guī)模。在浙江，地方自治的籌備事宜，初由諮議局籌辦處兼理，1909年正式成立自治籌辦處。其基本步驟是，先逐級(jí)設(shè)立自治研究所、事務(wù)所，講習(xí)地方自治章程，培訓(xùn)自治職員，開展戶口調(diào)查，而后選舉成立各級(jí)自治機(jī)構(gòu)，漸次推進(jìn)地方自治。期間，全省共劃定城 74、鎮(zhèn)77、鄉(xiāng)720，計(jì)1 071個(gè)自治區(qū)域。截至1911年8月，全省城鎮(zhèn)鄉(xiāng)議事會(huì)共成立1 021區(qū)，超過總數(shù)的90%；董事會(huì)及鄉(xiāng)董、鄉(xiāng)佐已成立者810區(qū)，約占總數(shù)的80%，并已核對(duì)28個(gè)州縣辦理自治①參見：侯宜杰.20世紀(jì)初中國政治改革風(fēng)潮：清末立憲運(yùn)動(dòng)史[M].北京：人民出版社，1993：260。。溫州各屬縣自治機(jī)構(gòu)辦理情形不一，截至1911年8月，泰順、永嘉、平陽三縣，城鎮(zhèn)鄉(xiāng)議事會(huì)、董事會(huì)及鄉(xiāng)董、鄉(xiāng)佐已一律成立；樂清縣、玉環(huán)廳，議事會(huì)已一律成立，董事會(huì)及鄉(xiāng)董、鄉(xiāng)佐則未全部成立；瑞安縣最為遲緩，僅完成城區(qū)議事會(huì)選舉，其余議、董兩會(huì)及鄉(xiāng)董、鄉(xiāng)佐，皆未成立[8]186-187。

二、地方士紳的社會(huì)政治參與

時(shí)人所謂的地方自治，無外乎“以地方之公民，籌地方之公費(fèi)，任地方之公事”[9]。因而，清末的地方自治并不限于狹義上的依據(jù)朝廷兩個(gè)自治章程成立城鎮(zhèn)鄉(xiāng)和州縣兩級(jí)相應(yīng)自治機(jī)構(gòu)，從廣義的角度而言，地方士紳主導(dǎo)地方學(xué)務(wù)、商務(wù)、警務(wù)和地方治安以及衛(wèi)生、道路等地方公共事務(wù)方面的活動(dòng)，亦屬地方自治性質(zhì)[1]。大致說來，溫州士紳對(duì)地方自治和地方社會(huì)政治事務(wù)的參與，約有以下表現(xiàn)形式：

首先，諮議局選舉和地方自治機(jī)構(gòu)的籌備，為士紳參與地方政治提供了新的管道。由選民選舉省諮議局議員和各級(jí)地方自治機(jī)構(gòu)職員，在中國歷史上事屬首創(chuàng)，但對(duì)候選人和選舉資格的功名（學(xué)銜）和財(cái)產(chǎn)的限制，使得清末諮議局和地方自治，在很大程度上成為處于社會(huì)結(jié)構(gòu)中上層的士紳為參與者的政治活動(dòng)。1909年的省諮議局議員選舉，溫州府共有6人當(dāng)選，分別是永嘉徐象嚴(yán)，平陽王理孚，瑞安賈夏燊、項(xiàng)湘藻、陳黻宸，樂清黃式蘇，另有呂渭英、陳錫琛、許燊、陳巨成4人為候補(bǔ)，皆為擁有科舉功名的士紳。陳黻宸后當(dāng)選省諮議局議長。期間，瑞安士紳孫詒澤等曾稟請(qǐng)?jiān)O(shè)立“人民建議協(xié)會(huì)”，以便將地方建議提交諮議局，雖未獲準(zhǔn)，但亦從中可見士紳的政治參與熱情[10]。

城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治研究所、事務(wù)所是籌辦地方自治的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，職在培訓(xùn)自治職員、劃分城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治區(qū)域、調(diào)查人口和選民、辦理城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治會(huì)選舉等。在溫州，無論是自治籌辦機(jī)構(gòu)的成立還是相關(guān)籌辦事宜的展開，地方士紳都居于主導(dǎo)地位。如永嘉自治研究所，系由士紳余朝坤、呂渭英于1909年借址周宅祠堂創(chuàng)辦，時(shí)人有日記記其招生：“是日招生考試，道府縣三憲均到，來考者約二百余人?！盵11]149次年二月，永嘉自治事務(wù)所成立，省自治籌辦處又批：“應(yīng)辦各事，仰該縣督同該紳（呂渭英——引注）等按照籌辦清單次序，妥速依限辦理?！盵8]556

其次，地方自治的推行和各種自治性組織機(jī)構(gòu)的成立，為地方士紳廣泛且深入地介入地方社會(huì)政治事務(wù)提供了新的空間。這一點(diǎn)可從一些地方士紳的經(jīng)歷得到印證。如樂清貢生曹文升，“既以所學(xué)訓(xùn)迪后進(jìn)，復(fù)于其鄉(xiāng)謀所以自治。……先生之于其鄉(xiāng)，有開必先，故于學(xué)務(wù)則講師范，課僧民設(shè)半日學(xué)校，又于雁山開講學(xué)會(huì)；于實(shí)業(yè)則創(chuàng)林牧場(chǎng)，設(shè)貧民習(xí)藝所，復(fù)設(shè)大荊商會(huì)；于政務(wù)則辦鄉(xiāng)團(tuán)，講警政，設(shè)大荊警察，大荊自治。凡新政規(guī)劃，無不出自先生之手”[12]。特別值得一提的是，隨著地方自治的推行，地方士紳常常以集體會(huì)議的方式，參與甚至決議地方的社會(huì)政治事務(wù)。平陽士紳劉紹寬日記載：“平陽自治研究所開會(huì)于務(wù)本學(xué)堂，到者數(shù)百人。初議畫區(qū)事，繼議南米帶征尚馀三文分撥作用，次議本屆文成分給與否，次議出品協(xié)會(huì)，次議女學(xué)。初議畫區(qū)時(shí)，萬全與縣城爭后垟街界，小南與縣城爭市巷口界，南港與蒲門爭礬山界，金鄉(xiāng)欲獨(dú)立為鄉(xiāng)，皆議未決。南米三文，目前暫歸事務(wù)所撥用，陳小垞建議以一文撥刊縣志，眾贊成。文成永遠(yuǎn)撥入學(xué)堂，本年舉貢進(jìn)京，不分給，惟上年赴部陸軍生仍補(bǔ)給。出品協(xié)會(huì)鄉(xiāng)事，一人干事。女學(xué)，將鳳山整頓，另辟基址，以嬰堂茶捐為辦學(xué)經(jīng)費(fèi)。至晚決議，遂散會(huì)?！盵13]

本次平陽自治研究所會(huì)議，與會(huì)者達(dá)數(shù)百人，所議事項(xiàng)，涉及地方自治區(qū)域劃分、賦稅、公款、商務(wù)、學(xué)務(wù)諸領(lǐng)域，在討論這些問題時(shí)，劉紹寬、陳小垞等地方士紳無疑有很大的發(fā)言權(quán)，是地方自治的實(shí)際掌權(quán)者。由此可見，各級(jí)自治性組織機(jī)構(gòu)的成立與運(yùn)行，相當(dāng)程度上調(diào)動(dòng)了地方士紳與基層社會(huì)的政治參與熱情，通過自治性組織機(jī)構(gòu)，地方士紳掌握了集體會(huì)議本縣各種地方性事務(wù)的權(quán)力。由于士紳所領(lǐng)導(dǎo)和支配的各種自治性組織機(jī)構(gòu)，都是依據(jù)相關(guān)法律和規(guī)章成立的，從而使他們?cè)凇白灾巍泵x下參與地方社會(huì)政治事務(wù)，烙上某種公共權(quán)力的“合法”色彩，這與傳統(tǒng)社會(huì)中士紳散居各鄉(xiāng)、主要以私人性的紳權(quán)影響地方社會(huì)，不可同日而語。

其三，參與警察及治安、禁煙、公產(chǎn)處置、司法等地方性事務(wù)。清末警察新政由于強(qiáng)調(diào)國家權(quán)力的保障而具明顯官治性質(zhì)，其經(jīng)費(fèi)雖出自地方，但大都由官經(jīng)手，且多以地方官兼任監(jiān)督。但警察的職能，除地方治安外，還涉及城市衛(wèi)生管理、醫(yī)療管理、城市設(shè)施、消防、社會(huì)教化和風(fēng)俗改良等，與地方自治存在職能上的交叉。故此，警察新政雖未被列入地方自治的范疇，但它在地方社會(huì)的推進(jìn)，無論是經(jīng)費(fèi)籌措還是警務(wù)管理，都有賴于地方士紳的配合。早在 1904年，溫州已開始試辦警察，因經(jīng)費(fèi)不敷，地方官“爰會(huì)同紳士妥議新章”，經(jīng)“紳商公議”，確定各輔戶分三等提取輔捐，以充常年經(jīng)費(fèi)[14]。1909年，瑞安知縣建議革除大戶士紳的“紅封”名目，撥入警察局充作常年經(jīng)費(fèi)，“不敷之款，再由縣會(huì)紳妥籌”①轉(zhuǎn)引自：胡珠生：溫州近代史[M].沈陽：遼寧人民出版社，2000：226。。同年，官府整頓永嘉縣警察，“公舉紳董張益平、周仲明二人總理警務(wù)”[15]。警察章程、經(jīng)費(fèi)由士紳“公議”“妥籌”，并由紳董總理警務(wù)，都表明地方士紳對(duì)作為國家機(jī)器的警察組織的介入。

有關(guān)地方士紳以各種形式廣泛參與治安、禁煙、公產(chǎn)處置、司法及其他地方事務(wù)的事例，屢見于各類公私文獻(xiàn)。治安方面，《申報(bào)》刊有一則地方官創(chuàng)設(shè)“教堂紳董”以調(diào)處民教矛盾的報(bào)道，“溫處道王心齋觀察因溫地民情浮動(dòng)，屢與教士為難，深恐潛滋后患，力籌民教相安之策”，令各地方設(shè)立“教堂紳董，妥擇司事等人，每遇雀角微嫌，先投訴紳董，妥為理處”[16]。禁煙方面，永嘉士紳徐伯英等發(fā)起成立“調(diào)查禁煙社”。據(jù)載，該機(jī)構(gòu)成立后，在官府配合下開展禁煙活動(dòng)頗有成效，“煙館全部被關(guān)閉，大部分鴉片吸食者戒了?！F(xiàn)在，鴉片吸食者必須向新成立的戒煙局申領(lǐng)有效期3個(gè)月的許可證，并且與消費(fèi)量成比例地繳納費(fèi)用，申請(qǐng)者必須承諾減少吸食量。以這種方式懲戒鴉片吸食者，而且任何人被發(fā)現(xiàn)未經(jīng)官方許可吸食鴉片，都要罰款?！盵17]地方公產(chǎn)處置方面，在浙路運(yùn)動(dòng)中，溫州各縣紳民紛紛捐資或動(dòng)用地方公產(chǎn)入股，其中泰順縣經(jīng)“合邑紳士公議”，決定將常平倉歷年“攤銀”3 300余兩，“悉數(shù)撥交浙路公司作為股本”[18]。而 1907年的劉祝群案，則提供了地方士紳通過學(xué)務(wù)自治機(jī)構(gòu)介入司法的典型案例。時(shí)任溫州師范講習(xí)所監(jiān)督的青田士紳劉祝群，被人“以私藏軍火”告發(fā)而遭官府抄家，時(shí)任溫處學(xué)務(wù)分處總理的孫詒讓，為此致函省學(xué)務(wù)公所和省教育總會(huì)，試圖借助學(xué)界力量為其轉(zhuǎn)圜，其函稱：“青田姚令會(huì)同云和朱令率領(lǐng)兵差，到渠家圍宅大搜，索及內(nèi)室。……幸兩令窮搜，毫無實(shí)據(jù)。然以清門華族，遭此奇辱，非徒身受者萬不能堪，即兩郡學(xué)界聞之，亦為寒心，不審諸公領(lǐng)袖全省學(xué)務(wù)以為何如也？”省學(xué)務(wù)公所同人則致函提學(xué)司，并將其刊于《白話報(bào)》，提學(xué)司復(fù)函“已充詳院飭府究辦”[19]。

其四，地方士紳還通過一定的形式聯(lián)合起來，維持地方秩序并維護(hù)地方利益。清末溫州地方，社會(huì)動(dòng)蕩，盜匪十分嚴(yán)重，除組織團(tuán)局，開展“冬防”外，地方士紳常常通過聯(lián)名電稟的方式，要求地方官府加強(qiáng)緝捕以維持地方秩序。如瑞安士紳因地方匪患嚴(yán)重，聯(lián)名電稟省憲稱：“際此綠營裁撤，巡防無兵，縣城空虛，深恐匪黨勾通內(nèi)應(yīng)，地方何堪設(shè)想”，要求“就地情形，變通辦理”，挑選“裁兵”加以訓(xùn)練，“以資調(diào)防鎮(zhèn)攝之用”，聯(lián)名士紳包括洪鋸準(zhǔn)、李炳光等十余人[20]。清末由于推行新政，各種苛征勒捐，層出不窮，再加上俗吏借此肆意聚斂，地方社會(huì)不堪重負(fù)。對(duì)此，地方士紳往往以地方利益代言人自居，采取聯(lián)名電稟的方式以維護(hù)地方利益。如平陽士紳曾聯(lián)合指控地方官肆意搜刮：“平陽民俗，視官吏極為尊嚴(yán)，歷任皆肆聚斂手段，飽載而去?，F(xiàn)在地民完納糧稅，照新章銀元準(zhǔn)錢一千文，自宣統(tǒng)二年正月朔日為起，而王大令告示則云，自四月初八日始，未知何所依據(jù)。南米帶收新政捐，每升十二文，經(jīng)藩憲準(zhǔn)自本年上忙為始，而王大令告示有，無論新陳，未完納者，均一律加收，未知何所區(qū)別”。據(jù)報(bào)道，該縣士紳“以大令如此玩視新政，肆意搜刮，擬將各項(xiàng)告示攝影多張，分呈撫、藩、臬各衙門及諮議局”[21]。

三、紳權(quán)擴(kuò)張的限度和地方自治的困境

通過上文的簡要梳理可以發(fā)現(xiàn)，溫州士紳立足于地方利益和自身的權(quán)力訴求，通過各種自治性團(tuán)體和機(jī)構(gòu)，以制度化、規(guī)范化的形式，拓展自身的權(quán)力空間，并在自治籌辦、警務(wù)、禁煙、公產(chǎn)處置、司法以及地方秩序維持和地方利益維護(hù)等方面，發(fā)揮了很大的作用。這與傳統(tǒng)社會(huì)中地方士紳基于身份、財(cái)產(chǎn)、文化上的優(yōu)勢(shì)和威望影響地方政治，不可同日而語。

然而，地方士紳的社會(huì)政治參與和權(quán)力空間的擴(kuò)展，并非沒有限度。一方面，清政府極力推行地方自治，其意并非放權(quán)地方，提升紳權(quán)，而是要以自治“助官治之不足”[7]725。地方自治章程明確規(guī)定，“地方自治以專辦地方公益事宜，輔佐官治為主”。在自治人員的選舉方面，地方官吏、軍人、巡警及僧道等人員，不得選舉自治職員和被選舉為自治職員，這實(shí)際上是對(duì)官治與自治所作的切割。在自治范圍上，自治章程雖然詳細(xì)地列出學(xué)務(wù)、衛(wèi)生、道路工程、農(nóng)工商務(wù)、善舉、公共營業(yè)和款項(xiàng)籌集等事項(xiàng)，但亦強(qiáng)調(diào)，所列事項(xiàng)“有專屬于國家行政者，不在自治范圍之內(nèi)”[7]728-730。因此，無論在性質(zhì)、自治職員還是自治范圍上，地方自治都必須服務(wù)于“官治”，不得影響國家行政的完整性。另一方面，清政府雖從國家政策的層面上極力推行地方自治，但也應(yīng)該看到，政策驅(qū)動(dòng)的背后，同時(shí)也意味著官府對(duì)地方自治的監(jiān)督和控制。自治章程對(duì)此的規(guī)定非常明確，“自治規(guī)約，不得抵牾國家之法律”，“自治事宜，不得抗違官府之監(jiān)督”，城鎮(zhèn)鄉(xiāng)各類自治職員，“各以該管地方官監(jiān)督之，該管地方官應(yīng)按照本章程，查其有無違背之處而糾正之，并令其報(bào)告辦事成績，征其預(yù)算、決算表冊(cè)，隨時(shí)親往檢查”[7]725,739。這就是說，地方上的事務(wù)，哪些屬于自治以及怎樣自治，均需得到國家的認(rèn)可并被置于地方官的管控之下。因此，地方究竟擁有多大的自主性和自治空間，其實(shí)不無疑問。

不僅在制度設(shè)計(jì)上，官府在地方自治中占據(jù)明顯的話語主體地位，在實(shí)踐層面，官治監(jiān)督權(quán)的推行也常常表現(xiàn)為對(duì)地方自治的種種掣肘與阻格。對(duì)此，在學(xué)務(wù)、實(shí)業(yè)等自治領(lǐng)域經(jīng)營多年的孫詒讓有如下觀感：“郡邑俗吏，或飾虛文、張空薄，以塞明詔；其迂固者，則復(fù)拘常守故，陽奉而陰尼之。源之未清，而驟挹其流，本之不圖，而亟求其效，故每舉一二事，則左右牽掣阻格者萬端，斯固憂時(shí)之士所為扼腕而長喟嘆者也?！盵22]與此同時(shí)，由于地方自治所引發(fā)的權(quán)力糾葛以及對(duì)“自治輔佐官治”理解的差異，使得官府與自治機(jī)構(gòu)之間即有合作，亦有不少?zèng)_突。泰順自治研究所“罷學(xué)”風(fēng)潮，就是一典型案例。1910年，該縣自治研究所學(xué)員因“糶盡稟縣”，遭縣署丁役毆辱，“全堂停課，所長、教員亦散”[8]551-554。自治研究所坐辦陳蔚、所長邱震云多次電稟省撫，指責(zé)縣令涂震東袒護(hù)丁役，縣令涂震東則指控罷課風(fēng)潮系“所長教員慫勇而成”，并決定另設(shè)新所，重新招生。后省撫札飭溫州知府派員查辦，最后以“官紳均因一時(shí)誤會(huì)，致起停課風(fēng)潮”了事，原自治研究所得以重新開課[8]551-554。此次“罷學(xué)”風(fēng)潮，雖事出有因，最后亦以息事寧人的方式得以解決，但其所折射的官紳矛盾，無疑在很大程度上影響了地方自治的推進(jìn)。

地方官的掣肘和官紳矛盾之外，辦理地方自治過程中的諸多不符規(guī)范和舞弊亂象，也嚴(yán)重影響了地方自治的成效。劃分自治區(qū)域和戶口調(diào)查是籌辦自治的基礎(chǔ)，樂清縣呈報(bào)自治區(qū)域表卻極不規(guī)范，“僅列中區(qū)、西區(qū)等名目”，“于區(qū)下亦不將固有都圖村莊等名目分級(jí)詳細(xì)開列，僅總稱村數(shù)若干，有綱無目，含混不明”，“又擅填戶數(shù)一項(xiàng)，節(jié)外生枝，愈形復(fù)雜”，以至于省自治籌辦處在批文中指責(zé)其籌辦自治，“始則延緩，繼復(fù)草率，但用申文，意在含糊塞責(zé)，實(shí)屬不成事體”[8]542。又如永嘉縣臨江鄉(xiāng)，“前由自治事務(wù)所以并合二十七、二十八兩都為一鄉(xiāng)，取名臨江。該鄉(xiāng)調(diào)查員陳應(yīng)梧……乃以二十八都陳姓占十分之七，而二十七都有四百余戶均年納正稅數(shù)十元者，不予列入，幸各居民皆業(yè)鹽，不暇與較。迨至調(diào)查完竣，又藏榜不貼。嗣經(jīng)程鵬等公推單君平正式質(zhì)問以既不投票開選，竟在伊家私相授受”[23]。

普遍存在的諸如“運(yùn)動(dòng)”選舉、派系紛爭、紳董借自治勒索商民之類的亂象，也在很大程度上影響了地方自治的健康發(fā)展。1909年4月，瑞安舉行諮議局議員初選，港鄉(xiāng)士紳張棡在得知選舉結(jié)果后，即在日記中留下了如下評(píng)論：“噫！此數(shù)人之品行，闔邑人無不知之，而竟以運(yùn)動(dòng)力得之。選舉如此，地方從茲多事矣，自治云乎哉！”[11]145表達(dá)了對(duì)“運(yùn)動(dòng)”選舉的不屑和對(duì)地方自治的疑慮與不信任。較之“運(yùn)動(dòng)”選舉和派系紛爭，部分“劣紳”把持地方機(jī)構(gòu)，借辦理地方自治性事務(wù)而勒索商民，更令人矚目?！渡陥?bào)》登有一則平陽縣通過“運(yùn)動(dòng)”當(dāng)選的自治總董勒索茶商的報(bào)道：“該邑南港鎮(zhèn)靈溪吾南學(xué)堂校長莊大魁，……本年三月運(yùn)動(dòng)當(dāng)選，舉充自治總董”，有茶商德記、恒春源等號(hào)，從他處采買茶葉途經(jīng)靈溪，為該總董所聞，“勒令每擔(dān)捐繳學(xué)費(fèi)洋二角”。茶商以已在采買地繳過學(xué)堂捐為由，拒絕重復(fù)繳納，該總董竟帶人“將所有茶葉全數(shù)截留，搬藏私宅，諭令備款取贖”[24]。

概而論之，地方自治是清末社會(huì)變動(dòng)和政治變革影響下“援西入中”的產(chǎn)物，其意約指以地方之人，用地方之財(cái)，辦地方之事，理地方之政。然而，清廷推行地方自治的原意并非以“自治”代替“官治”，而是希冀借此將國家權(quán)力滲透到地方社會(huì)，以解決由于“制度疲軟”而導(dǎo)致的“新政”舉措在地方上的落實(shí)不力。與此同時(shí)，由于自治選舉條件的限制，以及傳統(tǒng)士紳在地方事務(wù)中的自主性本就比較充分，使得清末的地方自治，在很大程度上成為處于社會(huì)結(jié)構(gòu)中上層的士紳為主要參與者的政治活動(dòng)。在此過種中，地方士紳最大限度地利用了各類自治性機(jī)構(gòu)和地方自治所賦予的合法地位，獲得了較以前更大的地方社會(huì)政治參與空間，并在辦理各項(xiàng)地方性事務(wù)的過程中獲得更多的自由度。因此，清末地方自治的推行，實(shí)際上是“官治”與“自治”“紳治”，即國家權(quán)力與地方社會(huì)的接觸與對(duì)話。在這一接觸與對(duì)話過程中，地方士紳雖獲得較大的社會(huì)政治參與空間，但其權(quán)力的擴(kuò)張又是有限度的。由于“官治”與“自治”“紳治”之間復(fù)雜的權(quán)力糾葛，再加上因社會(huì)資源嚴(yán)重缺乏和事屬首創(chuàng)引發(fā)的種種矛盾、紛爭、舞弊、腐敗等亂象，使得清末地方自治的推行舉步維艱。隨著時(shí)局的變化和清王朝的倒臺(tái)，冀以革故鼎新的清末地方自治終難逃曇花一現(xiàn)之結(jié)局。