論績效計(jì)劃的制定在行政事業(yè)單位績效管理中的重要性

蔡曉曉

2017年10月，習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中明確提出“全面實(shí)施績效管理”的綱領(lǐng)性指導(dǎo)意見；2018 年9 月，中共中央國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》；新年伊始，我省又下發(fā)《中共山東省委山東省人民政府關(guān)于全面推進(jìn)預(yù)算績效管理的實(shí)施意見》。這無疑標(biāo)志著我國行政事業(yè)單位的績效管理即將步入了一個(gè)更加全面、規(guī)范、協(xié)同發(fā)展的新階段。從歷史發(fā)展看，我國行政事業(yè)單位引入績效管理至今已有20年，呈現(xiàn)的是“財(cái)政部門牽頭”“自下而上”的發(fā)展路徑。但不可否認(rèn)的是，在實(shí)際的應(yīng)用中也產(chǎn)生了諸多方面的問題。追本溯源，筆者認(rèn)為，對(duì)績效計(jì)劃制定重要性的忽視，不啻其中的關(guān)鍵因素之一。

一、績效計(jì)劃在績效管理中的地位

績效管理（Performance Management，簡稱PM）這一概念，產(chǎn)生于20世紀(jì)70年代后期，最初主要應(yīng)用在人力資源管理領(lǐng)域。1980年代，政府績效管理興起，當(dāng)初的英國撒切爾內(nèi)閣為此還曾提出了著名的“3E”標(biāo)準(zhǔn)，即經(jīng)濟(jì)（Economy）、效率（Efficiency）和效益（Effectiveness）。我國則是在進(jìn)入1990年代后，率先從行政、預(yù)算兩個(gè)方面開展的績效管理探索，經(jīng)過20年的實(shí)踐應(yīng)用，現(xiàn)已形成中央編辦牽頭的政府績效管理、中央組織部以德、能、勤、績、廉為內(nèi)容的“地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考評(píng)體系”及以財(cái)政部為主的“預(yù)算績效管理”和“財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)體系”三套平行的績效評(píng)估體系。十九大報(bào)告“全面實(shí)施績效管理”的提出，誠然進(jìn)一步表明“績效管理不只是行政改革，更是政府治理理念和方式改革，實(shí)現(xiàn)公共管理科學(xué)化”。

盡管在績效管理的發(fā)展過程中，人們對(duì)其內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)曾存在一定的分歧，但是對(duì)其管理過程的構(gòu)成卻毫無異議。一般認(rèn)為，一個(gè)完整有效的績效管理系統(tǒng)主要由四個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成，即：績效計(jì)劃、績效監(jiān)控、績效評(píng)估和績效反饋，它們彼此聯(lián)系緊密、缺一不可，是一個(gè)完整的循環(huán)，其中任一環(huán)出了問題都會(huì)影響到整個(gè)績效管理體系。顯而易見，績效計(jì)劃位居績效管理體系的第一環(huán)，是績效管理過程的起點(diǎn)。就內(nèi)容講，績效計(jì)劃是指“在新的周期開始時(shí)，各級(jí)管理者和員工就其在該績效周期內(nèi)要做什么、需做到什么程度、為什么做、何時(shí)應(yīng)做完、員工的決策權(quán)限等問題進(jìn)行計(jì)論，促進(jìn)相互理解并達(dá)成協(xié)議”。簡言之，績效計(jì)劃就是設(shè)定工作任務(wù)的計(jì)劃書。試想，就一個(gè)部門的管理而言，如果計(jì)劃書沒有制定好，監(jiān)控、評(píng)估等工作又當(dāng)從何談起？

然而不得不承認(rèn)，在實(shí)際的績效管理實(shí)施過程中，大多數(shù)管理者都會(huì)把重心放在績效監(jiān)控和績效評(píng)估，對(duì)于績效計(jì)劃制定環(huán)節(jié)卻往往重視不夠。這一點(diǎn)在我國行政事業(yè)的績效管理中也有著較為明顯的表現(xiàn)，諸如績效計(jì)劃編制粗略、績效標(biāo)準(zhǔn)不明確，或忽略了績效目標(biāo)的分解等問題即大量存在，如此也就導(dǎo)致：一則工作難以達(dá)到預(yù)期的成效，二則管理過程中問題頻發(fā)。如此看來，績效計(jì)劃是績效管理中最重要，同時(shí)也是最容易遭受忽視的一個(gè)環(huán)節(jié)。

二、當(dāng)前我國行政事業(yè)單位績效管理中績效計(jì)劃的“缺位”

這里的“缺位”，不是說當(dāng)前我國行政事業(yè)單位的績效管理沒有績效計(jì)劃制定環(huán)節(jié)，而是說在績效管理的過程中，未能夠充分地利用好績效計(jì)劃的功能效用。

在企業(yè)績效管理的實(shí)施運(yùn)用中，績效計(jì)劃“需要根據(jù)團(tuán)隊(duì)的戰(zhàn)略目標(biāo)分解制定出各個(gè)崗位的指標(biāo)，并和相關(guān)崗位的人員制定出對(duì)應(yīng)的績效標(biāo)準(zhǔn)”。且根據(jù)針對(duì)目標(biāo)的不同又有結(jié)果績效計(jì)劃和行為績效計(jì)劃兩種。顯而易見，前者是以規(guī)定員工工作結(jié)果為績效標(biāo)準(zhǔn)，后者注重的是對(duì)工作過程的觀察與考量。如此，也就相應(yīng)地要求，不同企業(yè)、不同工種乃至不同部門都需要依據(jù)自己的實(shí)際情況制定不同的績效計(jì)劃。自然，行政事業(yè)單位也不能例外。況且從功能效用角度講，績效計(jì)劃既是單位部門賴以對(duì)組織和員工進(jìn)行績效考核的依據(jù)，又是員工努力的方向和目標(biāo)，同時(shí)還是組織部門目標(biāo)貫徹實(shí)施的重要憑證。也由此可見，制定科學(xué)合理、細(xì)致嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目冃в?jì)劃之必要性。

具體到我國當(dāng)下行政事業(yè)單位的實(shí)際，一方面，其大多采用的是“共同參與”式績效管理。該管理方式由于極為崇尚團(tuán)隊(duì)合作精神，故而在維系組織穩(wěn)定的協(xié)作關(guān)系、約束個(gè)人的不良行為等方面均能發(fā)揮出良好的作用，但缺點(diǎn)是變革動(dòng)力不足、考核指標(biāo)寬泛，整個(gè)單位在表面上常呈現(xiàn)的是“你好”“我好”“大家都好”的一派和諧景象，實(shí)則對(duì)內(nèi)部員工的創(chuàng)造力和積極性具有極大的殺傷力?；凇肮餐瑓⑴c”式績效管理的考核指標(biāo)寬泛，那么在初期制定績效計(jì)劃時(shí)其嚴(yán)謹(jǐn)度也難免大大放松，大多只是流于為制定計(jì)劃而制定計(jì)劃。此為導(dǎo)致績效計(jì)劃之所以在我國行政事業(yè)單位績效管理中沒能充分發(fā)揮其效能一個(gè)側(cè)面。

另一方面，亦與我國行政事業(yè)單位的“非工商”性質(zhì)緊密相關(guān)。所謂事業(yè)單位“是依據(jù)我國獨(dú)特的機(jī)構(gòu)編制分類確定的一種組織類型，主要是指為國家創(chuàng)造或改善生產(chǎn)條件，從事為國民經(jīng)濟(jì)、人民文化生活、增進(jìn)社會(huì)福利等服務(wù)活動(dòng)，不是以為國家盈利為目的的單位。”與此相對(duì)應(yīng)的是，大多數(shù)行政事業(yè)單位的工作成果與價(jià)值也就不直接表現(xiàn)或主要不表現(xiàn)為可以估量的物質(zhì)形態(tài)或貨幣形態(tài)，其價(jià)值與作用主要體現(xiàn)在服務(wù)性與公益性兩大方面。顯見，如果在制定績效計(jì)劃時(shí)，我們只是粗略地做一個(gè)大致的目標(biāo)規(guī)劃，不落實(shí)到具體的工作實(shí)際，或只做成果績效或行為績效：其一，且不說很多行政事業(yè)單位人員因居于流動(dòng)性較強(qiáng)的服務(wù)崗位，其工作成果難以用具體的數(shù)字去衡量；其二，之于那些做基礎(chǔ)研究人員的工作，其工作成果更是往往需要幾年甚至幾十所才能呈現(xiàn)出來；其三，如果只看重最后成果，勢(shì)必又可能致使疏于發(fā)現(xiàn)其工作中需要改善和提升的行為狀況的產(chǎn)生?？梢哉f，均難以全面、切實(shí)地體現(xiàn)出績效管理的成效來。如斯，重視績效計(jì)劃的制定也就顯得極為必要。

三、結(jié)語

毫不諱言，做好績效計(jì)劃是有效開展績效管理的第一步，它關(guān)系到績效管理的成敗。只是因于我國行政事業(yè)單位的績效管理目前尚處在初期試探摸索階段，包括政府在內(nèi)對(duì)于績效管理的本質(zhì)與規(guī)律認(rèn)識(shí)尚有不足，故而對(duì)于績效計(jì)劃的制定亦未能給予足夠的重視和關(guān)注。

事實(shí)上在這方面，現(xiàn)今已有大量的國外經(jīng)驗(yàn)可供我們參考和借鑒。雖然從歷史發(fā)展上看，英國是最早推行績效管理的國家，但在具體應(yīng)用方面，美國無疑是績效管理最成功的國家。該國公務(wù)員績效管理實(shí)踐的一大特色，就在于以績效計(jì)劃為先導(dǎo)，也因之有研究者把績效計(jì)劃稱為是“美國聯(lián)邦下政府對(duì)公務(wù)員進(jìn)行績效管理的原點(diǎn)”。并且在具體的實(shí)施過程，譬如對(duì)于工作目標(biāo)的制定，又嚴(yán)格區(qū)分出任務(wù)目標(biāo)和績效目標(biāo)兩種。前者“是組織、部門、‘工作單元’或團(tuán)隊(duì)分配給公務(wù)員的工作任務(wù)”，后者“是對(duì)可量化的工作用不同的指標(biāo)去衡量，然后，對(duì)指標(biāo)設(shè)定目標(biāo)值，目標(biāo)值就是公務(wù)員的績效目標(biāo)”?！斑@樣的劃分解決了我們經(jīng)常所遇到的對(duì)公務(wù)員考核有量化指標(biāo)也有非量化指標(biāo)而難以考核的問題。”

總而言之，績效管理是一項(xiàng)綜合性、全面性的工作，需要單位各個(gè)部門、各個(gè)環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)配合和全面推動(dòng)才能取得良好的成效。作為績效管理工作體系的首要環(huán)節(jié)，績效計(jì)劃更不可或缺。在黨“全面實(shí)施績效管理”的號(hào)召下，相信各行政事業(yè)部門很快就會(huì)對(duì)其重視起來，協(xié)同共建和諧美好中國。