疏通公路網(wǎng)上的“毛細血管”
——《廣東省農(nóng)村公路條例》解讀

陳亭利

習近平總書記對農(nóng)村公路工作，作出了“既要把農(nóng)村公路建好，更要管好、護好、運營好，為廣大農(nóng)民致富奔小康、為加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供更好保障”的重要指示。2019年5月，省十三屆人大常委會第十二次會議審議通過了《廣東省農(nóng)村公路條例》。制定條例，是貫徹落實習近平總書記重要指示精神和黨中央部署要求的需要，是解決農(nóng)村公路存在的難點問題的需要，是細化完善農(nóng)村公路立法的需要。

農(nóng)村公路，是公路網(wǎng)上的“毛細血管”，連通著千千萬萬最為基層、最為深入同時也是通路需求最為迫切的地方?！八暮棉r(nóng)村路”是做好農(nóng)村公路工作的目標和具體要求，是落實黨的十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要指引，條例對農(nóng)村公路的規(guī)劃、建設、養(yǎng)護、管理和運營等作出了規(guī)范。

強化政府主導 明確責任主體

條例著力落實“政府主導、分級負責、各方參與、統(tǒng)籌規(guī)劃、建管養(yǎng)運并重、保障安全暢通和保護環(huán)境”的工作原則，明確了政府主體責任。

一是在條例第三條規(guī)范了農(nóng)村公路的范圍，是納入農(nóng)村公路規(guī)劃并按照公路工程技術(shù)標準修建的縣道、鄉(xiāng)道和村道及其附屬設施，以及經(jīng)省人民政府交通運輸主管部門認定并納入統(tǒng)計年報里程的公路，包括公路橋梁、隧道和渡口。在此基礎上，再對農(nóng)村公路的相關責任主體進行規(guī)范。

二是根據(jù)《中華人民共和國公路法》，在《廣東省公路條例》規(guī)定了“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府負責本行政區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)道、村道的建設和養(yǎng)護工作”的基礎上，在條例第五條，一方面明確了縣級人民政府負責本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村公路工作，應當將農(nóng)村公路工作納入政府工作目標，組織協(xié)調(diào)有關部門做好農(nóng)村公路工作，將農(nóng)村公路的總體組織協(xié)調(diào)主體明確為縣級人民政府；另一方面，補全村道的立法規(guī)范，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負責本行政區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)道、村道的規(guī)劃、建設、養(yǎng)護和日常管理工作。通過農(nóng)村公路范圍的界定與政府主導責任相結(jié)合，從立法層面對責任主體、責任范圍進行明確，對村道的規(guī)范予以補充和細化。更為重要的是，條例還規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要保障與工作任務相適應的工作力量和其他必要的工作條件，在考慮了當前村道的建設養(yǎng)護力量不足的情況下，條例對此專門明確了要求，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府更好地開展村道的建設、養(yǎng)護和日常管理工作提供了依據(jù)。

細化規(guī)劃編制 建好農(nóng)村公路

農(nóng)村公路是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的先導性、基礎性設施，是保障農(nóng)民群眾生產(chǎn)生活的基本條件。做好“四好農(nóng)村路”工作，首先就是要建設好農(nóng)村公路，從規(guī)劃編制開始，就對農(nóng)村公路進行合理規(guī)劃。

一是規(guī)劃在前。村道規(guī)劃明確由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府編制，報縣級人民政府批準。同時，還要求由縣級人民政府交通運輸主管部門協(xié)助編制，并對村道編制過程中征求意見的要求作出了規(guī)定，應當征求村民委員會和村民的意見，強化村道編制的民主性、公開性要求。

二是對農(nóng)村公路建筑控制區(qū)的范圍予以明確，細化了村道的控制區(qū)范圍。明確村道建筑控制區(qū)的范圍，從農(nóng)村公路用地外緣起向外的距離標準為不少于三米。還明確了村道的公路用地和建筑控制區(qū)因客觀原因不能符合規(guī)定標準的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府提出方案報縣級人民政府確定。同時，還從道路安全等角度出發(fā)，明確了規(guī)劃和新建村鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)、學校、廠礦、貨物集散地、大型商業(yè)網(wǎng)點和農(nóng)貿(mào)市場等，與村道建筑控制區(qū)邊界外緣的距離應當不少于十米，并避免在公路兩側(cè)對應進行。

三是關于農(nóng)村公路建設標準問題。對村道的規(guī)范強調(diào)因地制宜，按照以人為本、保護環(huán)境、節(jié)約土地資源等原則，合理確定建設標準，特別按照《交通運輸部關于推進“四好農(nóng)村路”建設的意見》，對于受地形、地質(zhì)、現(xiàn)有房屋建筑等條件限制的村道局部路段，經(jīng)過技術(shù)安全論證，可以適當降低技術(shù)指標，但應當完善相關設施，確保安全。相對于草案，刪除了關于村道路面寬度的具體規(guī)定，草案原規(guī)定“新建、改建的鄉(xiāng)道和需要通客運班車的村道路面寬度不小于3.5米，設置砂礫石、碎石土、瀝青碎石等硬路肩，路肩寬度不小于兩邊1.25米或者單邊2.5米，保證雙向錯車通行?！痹趯徸h過程中，有常委會組成人員提出，該寬度為最低要求，與我省的經(jīng)濟社會發(fā)展需求可能不相適應，與此同時交通部發(fā)布了《小交通量農(nóng)村公路工程技術(shù)標準》（JTG2111-2019），于2019年6月1日起施行，對村道建設也作出了標準規(guī)范，從規(guī)范工作與國家部委要求以及當?shù)貙嶋H情況出發(fā)，為避免以最低標準執(zhí)行，刪去了本款規(guī)定，按照技術(shù)標準執(zhí)行。

細化技術(shù)內(nèi)容 養(yǎng)好農(nóng)村公路

在建設好農(nóng)村公路的基礎上，需要通過農(nóng)村公路的良好養(yǎng)護保證公路的正常使用，養(yǎng)護好農(nóng)村路是更需要持續(xù)做好的工作。

一是明確養(yǎng)護原則。農(nóng)村公路養(yǎng)護堅持政府主導、社會參與、管養(yǎng)分離的原則，實行專業(yè)養(yǎng)護與群眾養(yǎng)護、日常養(yǎng)護與集中養(yǎng)護相結(jié)合的方式，推進農(nóng)村公路養(yǎng)護市場化。

二是明確養(yǎng)護規(guī)范。農(nóng)村公路養(yǎng)護應當按照國家和省規(guī)定的技術(shù)規(guī)范和操作規(guī)程實施，保持路基、路面、橋梁、涵洞、隧道和附屬設施處于良好的技術(shù)狀態(tài)，保證農(nóng)村公路正常使用。

三是因地制宜，保障養(yǎng)護工作開展。農(nóng)村公路保潔、綠化等日常養(yǎng)護項目，可以通過個人、家庭分段承包等方式交由沿線村民實施。當?shù)卣梢酝ㄟ^購買服務、設置公益性崗位等方式逐步建立相對穩(wěn)定的群眾性養(yǎng)護隊伍。一方面保證養(yǎng)護人員的落實和隊伍的建設，另一方面也就近保障公路養(yǎng)護的人員需求。

規(guī)范管理主體 管好農(nóng)村公路

農(nóng)村公路的日常保護管理和執(zhí)法工作，是保障管好用好農(nóng)村公路的重要條件，條例按照《中華人民共和國公路法》《公路安全保護條例》等相關法律、法規(guī)的規(guī)范，特別強化了村道的保護管理。

一是關于人員。規(guī)定縣級人民政府應當加強農(nóng)村公路路政執(zhí)法和日常監(jiān)督管理，統(tǒng)籌有關力量，負責農(nóng)村公路管理和執(zhí)法工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府配備的農(nóng)村公路協(xié)管人員、村民委員會配備的護路員，負責協(xié)助開展農(nóng)村公路保護和管理工作，制止危害農(nóng)村公路的違法行為。在縣級明確應統(tǒng)籌有關力量，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和村委會則強調(diào)配備協(xié)助管理的人員，更好地將工作落實到位。

二是針對超限超載車輛對農(nóng)村公路的影響突出問題，條例專門用四條進行了具體規(guī)定。違法超限運輸車輛和超過農(nóng)村公路限載、限高、限寬、限長標準的車輛，不得在農(nóng)村公路上行駛。與在一般公路上的要求保持一致，同時強化縣級以上人民政府及其有關部門的監(jiān)督檢查職責，從源頭嚴格管理車輛的裝載問題。同時對于超限超載的問題，在行為方式上細化規(guī)范，列舉了主要的違法情形：短途駁載、繞行等方式，故意堵塞、強行通過超限檢測站點，限高、限寬設施等，起到警示和規(guī)范作用。還對檢測問題進行了規(guī)范，縣級人民政府交通運輸主管部門可以在農(nóng)村公路上設置超限技術(shù)監(jiān)控設施設備，自動檢測、拍攝和記錄行駛中貨運車輛的車貨總質(zhì)量、幾何尺寸、車輛圖像等信息，從各方面強化對該違規(guī)情形的防范和治理。

規(guī)范服務事項 運營好農(nóng)村公路

用好農(nóng)村公路是充分發(fā)揮其公路網(wǎng)上“毛細血管”作用的關鍵，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，需要農(nóng)村公路的路通、路好，讓人和物能夠充分流通起來，實現(xiàn)修好致富路，通向幸福路。

一是根據(jù)農(nóng)村公路運營綜合性的特點，規(guī)定了農(nóng)村公路的運營應當堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)一體、客貨并舉、運郵結(jié)合的原則，與地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展、交通需求相適應，提升農(nóng)村客運和物流服務水平。

二是針對客運運營和電子商務的發(fā)展，從客運服務的具體建設規(guī)范和電子商務發(fā)展的硬件要求，明確了相應的規(guī)定。鼓勵建設集農(nóng)村客運、物流、電商、旅游、餐飲購物、養(yǎng)護等多功能為一體的綜合服務站。同時明確縣級人民政府交通運輸主管部門應當會同同級農(nóng)業(yè)農(nóng)村、商務、供銷、郵政等部門編制縣域農(nóng)村物流三級網(wǎng)絡節(jié)點體系發(fā)展規(guī)劃。

三是專門對農(nóng)村客運的安全生產(chǎn)問題進行規(guī)范。強調(diào)主體責任，農(nóng)村客運經(jīng)營者應當落實安全生產(chǎn)主體責任，建立健全安全生產(chǎn)責任制，完善相關應急預案，加強對農(nóng)村客運車輛的動態(tài)監(jiān)管，強化司乘人員教育，確保車輛技術(shù)狀況良好。規(guī)范政府職能。縣級人民政府應當建立公安、交通運輸、應急管理等主管部門參與的農(nóng)村公路客運安全監(jiān)管機制，督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府落實安全監(jiān)管責任；相關部門按照職責分工加強對農(nóng)村客運經(jīng)營者的安全監(jiān)管，督促其落實安全生產(chǎn)主體責任。

強化資金保障 監(jiān)督資金用途

針對農(nóng)村公路建設養(yǎng)護資金緊張甚至短缺的問題，條例專章規(guī)范了資金的來源、補助和使用監(jiān)督的問題。

一是關于補助。從我省實際出發(fā)，規(guī)定省、地級以上市人民政府應當安排財政資金用于農(nóng)村公路建設、養(yǎng)護的補助，并逐步增加對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)、偏遠山區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、革命老區(qū)及原中央蘇區(qū)農(nóng)村公路建設、養(yǎng)護的支持力度?？h級人民政府應當建立以政府公共財政投入為主的資金保障機制，將農(nóng)村公路建設和養(yǎng)護資金納入本級財政預算。

二是關于使用監(jiān)督。條例規(guī)定，農(nóng)村公路建設和養(yǎng)護資金實行專項核算、?？顚Ｓ?，任何單位和個人不得截留、擠占或者挪用?？h級以上人民政府財政和交通運輸主管部門應當建立農(nóng)村公路建設、養(yǎng)護資金的績效評價機制。縣級以上人民政府審計、財政部門應當依法對農(nóng)村公路建設、養(yǎng)護資金的使用情況進行監(jiān)督檢查?！?/p>