雄安新區(qū)資金籌措創(chuàng)新機(jī)制研究

[摘要] 雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)已由頂層設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)入大規(guī)模實(shí)質(zhì)性建設(shè)階段，深化財(cái)稅金融體制改革、創(chuàng)新投融資模式，構(gòu)建雄安新區(qū)建設(shè)發(fā)展長期穩(wěn)定的資金籌措機(jī)制迫在眉睫?；谛郯残聟^(qū)實(shí)際情況，新區(qū)長期建設(shè)資金籌措機(jī)制可以有三種創(chuàng)新方式。首先，重視生態(tài)外溢效益，建立京津冀橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制;其次，構(gòu)建雄安碳交易市場，早日建成全國性碳交易所;最后，加強(qiáng)債券市場應(yīng)用創(chuàng)新，著力發(fā)展政府專項(xiàng)債券、綠色債券和永續(xù)債券融資。雄安新區(qū)長期資金籌措體制機(jī)制創(chuàng)新對(duì)加快推進(jìn)新區(qū)建設(shè)發(fā)展具有重要的決策參考意義，對(duì)其他區(qū)域推進(jìn)綠色發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展也具有普遍啟示和借鑒意義。

[關(guān)鍵詞] 雄安新區(qū);? 資金籌措;? 生態(tài)補(bǔ)償;? 碳交易;? 債券市場

[中圖分類號(hào)] D616? ? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? ? ?[文章編號(hào)] 0529-1445（2019）11-0065-04

當(dāng)前，雄安新區(qū)已經(jīng)完成頂層設(shè)計(jì)規(guī)劃、啟動(dòng)區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃和起步區(qū)控制性規(guī)劃論證，“1+N”規(guī)劃體系和政策體系基本形成，進(jìn)入大規(guī)模實(shí)質(zhì)性建設(shè)階段?！逗颖毙郯残聟^(qū)規(guī)劃綱要》（以下簡稱“《規(guī)劃綱要》”）和中共中央國務(wù)院《關(guān)于支持河北雄安新區(qū)全面深化改革和擴(kuò)大開放的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“《指導(dǎo)意見》”）等頂層文件，要求雄安新區(qū)大膽探索，敢為天下先，破除條條框框和利益藩籬，深化財(cái)稅金融體制改革、創(chuàng)新投融資模式，為新區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供有力支撐。為有序推進(jìn)各項(xiàng)開發(fā)建設(shè)工作，尤其是加快推進(jìn)交通基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境治理和保護(hù)、教育和醫(yī)療衛(wèi)生等重大工程建設(shè)，加快建成和完善北京非首都功能承接支撐系統(tǒng)，除銀行授信、各級(jí)財(cái)政資金和PPP等傳統(tǒng)資金來源模式外，建立長期穩(wěn)定的資金籌措創(chuàng)新機(jī)制是當(dāng)務(wù)之急。

重視新區(qū)生態(tài)外溢效益，建立京津冀橫向生態(tài)補(bǔ)償制度

良好的生態(tài)環(huán)境是雄安新區(qū)的重要價(jià)值體現(xiàn)?！扒晷懔帧本G化工程、白洋淀生態(tài)環(huán)境治理和保護(hù)工程（“兩大工程”），是確保雄安新區(qū)70%藍(lán)綠空間的基礎(chǔ)工程，也是新區(qū)踐行生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，建設(shè)綠色低碳之城、打造推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展全國樣板的重要抓手和重中之重。

截至2019年底，“千年秀林”工程實(shí)施兩年來，雄安新區(qū)將累計(jì)造林31萬畝，森林面積將達(dá)到61萬畝（含既有森林30萬畝），森林覆蓋率將達(dá)到29%。未來新區(qū)森林面積將達(dá)百萬畝，森林覆蓋率將提高到40%，是名副其實(shí)的森林城市。白洋淀是華北平原最大的淡水濕地生態(tài)系統(tǒng)，其生態(tài)環(huán)境的治理和保護(hù)，不僅是打好雄安新區(qū)藍(lán)綠底色的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也將直接影響京津冀區(qū)域生態(tài)安全和可持續(xù)發(fā)展?！栋籽蟮砩鷳B(tài)環(huán)境治理和保護(hù)規(guī)劃（2018—2035年）》（以下簡稱“《白洋淀規(guī)劃》”）作為新區(qū)規(guī)劃體系的重要組成部分，明確提出通過補(bǔ)水、治污、清淤、搬遷等綜合治理措施全面恢復(fù)白洋淀“華北之腎”功能的目標(biāo)和任務(wù)。

率先啟動(dòng)生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境整治“兩大工程”，不僅破解了新區(qū)生態(tài)環(huán)境面臨的現(xiàn)實(shí)難題，遠(yuǎn)期對(duì)調(diào)節(jié)氣候、改善京津冀大氣質(zhì)量和水土地質(zhì)環(huán)境，也具有重要意義?！皟纱蠊こ獭本哂芯薮蟮纳鷳B(tài)系統(tǒng)價(jià)值，對(duì)京津具有顯著的正外溢效應(yīng)。同時(shí)，推進(jìn)“兩大工程”建設(shè)需要大量的資金投入。例如，國家開發(fā)銀行為10萬畝“千年秀林”工程苗景兼用林項(xiàng)目授信27億元。按《規(guī)劃綱要》2035年森林覆蓋率40%保守推算，要造林54.2萬畝，至少需要建設(shè)資金146.2億元。若總森林面積達(dá)百萬畝，則至少需要資金近200億元（均不包括持續(xù)維護(hù)資金）。白洋淀生態(tài)環(huán)境保護(hù)工程涉及上下游污染治理和污染生態(tài)修復(fù)，是一個(gè)巨大的系統(tǒng)工程。僅完成《白洋淀規(guī)劃》2022年近期目標(biāo)（白洋淀環(huán)境綜合治理取得顯著進(jìn)展，生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量初步恢復(fù)），地處白洋淀上游的保定市就需要實(shí)施182個(gè)生態(tài)治理項(xiàng)目，總投資327億元 。為扎實(shí)有效推進(jìn)白洋淀工程，需要從根本上解決上游經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利益訴求和污染生態(tài)修復(fù)的巨額資金投入問題。創(chuàng)新長期穩(wěn)定的資金籌措機(jī)制，是持續(xù)高質(zhì)量推進(jìn)“兩大工程”的必然要求。

生態(tài)補(bǔ)償，是一種對(duì)具有正外部性影響的生態(tài)環(huán)境治理或保護(hù)行為的激勵(lì)機(jī)制。通過生態(tài)服務(wù)的使用者和提供者進(jìn)行收益（或成本）的二次分配，使生態(tài)治理或保護(hù)行為的外部性“內(nèi)部化”，從而有效提高生態(tài)環(huán)境治理或保護(hù)的內(nèi)生激勵(lì)。《指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)，要“建立符合雄安新區(qū)功能定位和發(fā)展實(shí)際的資源環(huán)境價(jià)格機(jī)制、多樣化生態(tài)補(bǔ)償制度”。2019年1月，習(xí)近平總書記在考察雄安新區(qū)時(shí)強(qiáng)調(diào)，先植綠、后建城，是雄安新區(qū)建設(shè)的一個(gè)新理念，“千年大計(jì)”就要從“千年秀林”開始，雄安就要靠生態(tài)環(huán)境體現(xiàn)價(jià)值、增加吸引力。在京津冀協(xié)同發(fā)展座談會(huì)上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持“綠水青山就是金山銀山”的理念，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境聯(lián)建聯(lián)防聯(lián)治。2019年8月，習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第五次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要全面建立生態(tài)補(bǔ)償制度，健全區(qū)際利益補(bǔ)償機(jī)制和縱向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)提供有效轉(zhuǎn)移支付。

不論理論上還是實(shí)踐上，雄安新區(qū)“兩大工程”對(duì)京津冀區(qū)域的顯著外部性，都應(yīng)該得到京津的生態(tài)補(bǔ)償支持。這體現(xiàn)出京津?qū)π郯步ㄔO(shè)發(fā)展的支持。更為重要的是，京津以購買雄安優(yōu)質(zhì)公共品的方式支持雄安體制機(jī)制創(chuàng)新，踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，為其他地區(qū)提供可復(fù)制借鑒的經(jīng)驗(yàn)，一定意義上比直接援建交鑰匙工程具有更為深遠(yuǎn)的實(shí)踐示范意義。構(gòu)建“兩大工程”橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制能夠有效減緩財(cái)政壓力，同時(shí)避免對(duì)其他部門的擠出效應(yīng)。雄安和京津冀相關(guān)部門要加強(qiáng)組織“兩大工程”生態(tài)價(jià)值和補(bǔ)償機(jī)制研究，為推動(dòng)京津冀生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在新區(qū)盡快落地提供理論支撐，將新區(qū)的生態(tài)優(yōu)勢(shì)和政策支持優(yōu)勢(shì)盡快轉(zhuǎn)化為新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。

積極構(gòu)建雄安碳交易市場，早日建設(shè)成全國性碳交易所

綠色、創(chuàng)新、智能是雄安新區(qū)的顯著特征。《規(guī)劃綱要》明確要求把綠色作為雄安高質(zhì)量發(fā)展的普遍形態(tài)，把建設(shè)綠色生態(tài)宜居新城區(qū)作為基本主線和首要定位。雄安新區(qū)以100%綠色低碳理念貫穿整個(gè)規(guī)劃建設(shè)過程和每個(gè)建設(shè)項(xiàng)目?！靶郯操|(zhì)量”的一個(gè)突出表現(xiàn)是建設(shè)綠色市政基礎(chǔ)設(shè)施、構(gòu)建綠色交通體系、執(zhí)行綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)（新建民用建筑綠色建筑達(dá)標(biāo)率為100%），引導(dǎo)形成綠色投資、綠色消費(fèi)和綠色生活理念。

雄安新區(qū)建設(shè)綠色低碳之城、打造推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展全國樣板的努力，需要大量技術(shù)創(chuàng)新和巨額資金投入。積極構(gòu)建雄安新區(qū)碳交易市場，可以為新區(qū)綠色低碳的發(fā)展模式提供長期融資，將雄安綠色低碳的生產(chǎn)生活方式和城市建設(shè)運(yùn)營模式產(chǎn)生的碳排放節(jié)約配額，通過碳交易市場轉(zhuǎn)化為新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的資金循環(huán)投入，以此產(chǎn)生正激勵(lì)反饋效應(yīng)，推動(dòng)新區(qū)綠色低碳可持續(xù)發(fā)展，充分發(fā)揮雄安新區(qū)創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)效應(yīng)。

碳排放權(quán)交易系統(tǒng)（Emissions Trading System，ETS），是一種旨在減少溫室氣體排放的市場化節(jié)能減排政策工具。作為一種市場化價(jià)格機(jī)制，碳排放權(quán)交易通過碳排放配額交易機(jī)制鼓勵(lì)減排，激勵(lì)碳配額剩余的企業(yè)（地區(qū)）通過出售配額獲得減排收益，并激勵(lì)持續(xù)的減排技術(shù)創(chuàng)新，是切實(shí)促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級(jí)、以最有效成本實(shí)現(xiàn)國家或地區(qū)減排目標(biāo)的重要政策工具。碳交易能夠?yàn)椤熬G水青山就是金山銀山”的理念提供“變現(xiàn)”途徑，是當(dāng)前國際社會(huì)有效應(yīng)對(duì)氣候變化、控制溫室氣體排放的主要手段和關(guān)鍵工具。

加快推進(jìn)碳交易市場建設(shè)，構(gòu)建節(jié)能減排的長效機(jī)制，是我國推動(dòng)綠色低碳轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)國家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)的關(guān)鍵舉措，是我國實(shí)施積極應(yīng)對(duì)氣候變化國家戰(zhàn)略的重要政策工具。在北京、上海、深圳、天津、廣東（廣州）、重慶、湖北和福建8省市開展碳交易試點(diǎn)基礎(chǔ)上，試點(diǎn)地區(qū)整體履約良好，低碳意識(shí)不斷提高，實(shí)現(xiàn)了碳排放總量和強(qiáng)度雙下降。截至2018年底，我國碳市場累計(jì)成交量接近8億噸，累計(jì)成交額超過110億元。碳交易已成為貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，推動(dòng)我國高質(zhì)量發(fā)展的重要激勵(lì)機(jī)制。在大范圍長時(shí)間試點(diǎn)基礎(chǔ)上，全國碳市場建設(shè)目前已進(jìn)入法規(guī)制度體系、基礎(chǔ)設(shè)施體系和管理體系等建設(shè)攻堅(jiān)階段。

《中國（河北）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》關(guān)于功能定位時(shí)要求，雄安片區(qū)要“建設(shè)金融創(chuàng)新先行區(qū)”，要加快培育排污權(quán)、節(jié)能量等環(huán)境權(quán)益交易市場，開展碳排放權(quán)等現(xiàn)貨交易。雄安新區(qū)可以依托綠色低碳發(fā)展示范區(qū)的優(yōu)勢(shì)和我國實(shí)施積極應(yīng)對(duì)氣候變化國家戰(zhàn)略的機(jī)遇，借鑒國際成熟市場和國內(nèi)試點(diǎn)省市經(jīng)驗(yàn)，加快構(gòu)建新區(qū)碳交易市場。積極推進(jìn)新區(qū)碳市場與試點(diǎn)省市碳市場鏈接，并進(jìn)行適當(dāng)?shù)奶冀灰捉鹑趧?chuàng)新，創(chuàng)造碳交易的“雄安標(biāo)準(zhǔn)”和“雄安質(zhì)量”，逐步構(gòu)筑全國性碳排放權(quán)及其金融衍生品交易所。這不僅是雄安新區(qū)建設(shè)金融創(chuàng)新先行區(qū)的先手棋和突破口，也是新區(qū)盡快實(shí)現(xiàn)全國性交易市場零突破、匹配其國家戰(zhàn)略地位的重要契機(jī)。

加強(qiáng)債券市場應(yīng)用創(chuàng)新，著力發(fā)展三大類型債券融資

債券市場是我國最大的直接融資市場，是支持國家重大戰(zhàn)略的重要平臺(tái)。債券市場在企業(yè)拓展融資渠道、降低融資成本和優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)等方面發(fā)揮著日益重要的作用。雄安新區(qū)是我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段貫徹落實(shí)新發(fā)展理念的樣板城市，肩負(fù)建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系新引擎和打造創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)的歷史重任，具有良好發(fā)展前景和市場預(yù)期，結(jié)合新區(qū)重大工程和重大項(xiàng)目特點(diǎn)及資金需求充分利用債券市場發(fā)行相關(guān)類型債券，能夠?yàn)樾聟^(qū)建設(shè)發(fā)展和重大改革舉措落地提供中長期低成本的穩(wěn)定資金來源。

第一，大力發(fā)展地方政府專項(xiàng)債券融資。這種債券是地方政府為市政交通、能源、生態(tài)環(huán)保和民生服務(wù)等具有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行的、約定以項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入還本付息的政府債券。大力拓展專項(xiàng)債券融資，符合國家方向和新區(qū)實(shí)際?！吨笇?dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)，加大對(duì)雄安新區(qū)建設(shè)政府債券發(fā)行支持力度，單獨(dú)核定額度并支持發(fā)行10年期及以上的一般債和專項(xiàng)債。

以“兩大工程”為例，通過組合生態(tài)補(bǔ)償資金、相關(guān)旅游收入以及中央財(cái)政和河北省級(jí)財(cái)政支持資金，“兩大工程”對(duì)應(yīng)的專項(xiàng)收入（生態(tài)補(bǔ)償金和旅游收入）和政府性基金完全可以滿足地方政府專項(xiàng)債的發(fā)行要求（項(xiàng)目融資與收益自求平衡），對(duì)于短期內(nèi)不足部分也可以適當(dāng)搭配地方政府一般債券?！皟纱蠊こ獭睂儆谟幸欢ㄊ找娴膬?yōu)質(zhì)公益性項(xiàng)目，是市場認(rèn)可度高的優(yōu)質(zhì)專項(xiàng)債券標(biāo)的，不會(huì)增加地方政府隱形債務(wù)。根據(jù)現(xiàn)有政策，高質(zhì)量的專項(xiàng)債還可以申請(qǐng)突破額度限制，可以確?！皟纱蠊こ獭苯ㄔO(shè)的長期資金供給。對(duì)于其他建設(shè)項(xiàng)目，可充分依托新區(qū)多功能復(fù)合型土地開發(fā)模式構(gòu)建多層次土地收益體系，結(jié)合片區(qū)開發(fā)特點(diǎn)創(chuàng)新專項(xiàng)債券動(dòng)態(tài)集合平衡機(jī)制，優(yōu)化專項(xiàng)債的覆蓋范圍和期限;充分利用國家對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、重大戰(zhàn)略和重大項(xiàng)目的支持政策，加快項(xiàng)目的平衡設(shè)計(jì)研究和儲(chǔ)備，盡早在重要領(lǐng)域重大工程上發(fā)揮專項(xiàng)債券政策支持效能。

第二，大力拓寬綠色債券融資。綠色債券旨在解決符合綠色標(biāo)志項(xiàng)目的融資需求，是推動(dòng)綠色發(fā)展的重要工具。綠色債券不僅拓寬了企業(yè)融資渠道，且具有明顯成本優(yōu)勢(shì)和期限結(jié)構(gòu)匹配優(yōu)勢(shì)。目前，我國已初步建立了支持綠色債券發(fā)展的政策體系，綠色債券市場快速發(fā)展。2018年，中國發(fā)行人在境內(nèi)外市場共發(fā)行2826億元人民幣（428億美元）綠色債券，同比增長12%，其中符合國際綠色債券定義的發(fā)行額為2103億元人民幣（312億美元），占全球發(fā)行量的18%，我國成為僅次于美國的全球第二大綠色債券發(fā)行國。按照氣候債券分類劃分，2018年我國綠色債券募集資金中有33%、28%、12%和9%分別投向低碳交通、新能源、水治理與綠色建筑領(lǐng)域。

根據(jù)我國最新頒布的《綠色產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2019年版）》，雄安新區(qū)可在污染治理、生態(tài)保護(hù)和修復(fù)、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施、綠色建筑、綠色交通（尤其城市慢行系統(tǒng)和公共交通系統(tǒng)建設(shè)運(yùn)營）、海綿城市、園林綠化、資源循環(huán)利用等細(xì)分目錄下進(jìn)行針對(duì)性（專項(xiàng)）綠色債券發(fā)行設(shè)計(jì)，為加快新區(qū)綠色低碳發(fā)展提供資金保障。尤其需要指出的是，河北自貿(mào)區(qū)（雄安片區(qū)）的功能定位提出，要推進(jìn)綠色金融第三方認(rèn)證計(jì)劃，建立綠色金融國際標(biāo)準(zhǔn)。雄安不僅自身要實(shí)現(xiàn)低碳綠色發(fā)展，在綠色發(fā)展的技術(shù)和服務(wù)創(chuàng)新輸出方面，如碳排放權(quán)交易服務(wù)（建立全國性碳交易市場）、綠色產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目技術(shù)咨詢和方案設(shè)計(jì)服務(wù)、建立常態(tài)化環(huán)境信息披露制度等，也都可以充分依托國家綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持政策，基于新區(qū)建設(shè)發(fā)展實(shí)踐率先突破。同步推進(jìn)綠色金融評(píng)估認(rèn)證、標(biāo)準(zhǔn)制定和國際互認(rèn)機(jī)制，在產(chǎn)業(yè)鏈上將金融創(chuàng)新先行區(qū)建設(shè)做深做實(shí)。

第三，繼續(xù)強(qiáng)化永續(xù)債融資。永續(xù)債是沒有固定償還期限的含權(quán)（贖回選擇權(quán)或續(xù)期選擇權(quán)）債券，具有利息支付靈活、可計(jì)入權(quán)益的特點(diǎn)。永續(xù)債沒有具體到期期限和償還本金壓力，可以鎖定長期資金，具有股權(quán)融資性質(zhì)，降低杠桿率。永續(xù)債收益率相對(duì)于同期限同評(píng)級(jí)信用債具有超額利差，市場吸引力較高。對(duì)于那些負(fù)債率較高、債券額度受限，同時(shí)信用資質(zhì)較好的企業(yè)，永續(xù)債是補(bǔ)充股東權(quán)益且避免攤薄股本、騰出發(fā)債空間的重要工具。

隨著雄安大規(guī)模建設(shè)推進(jìn)，雄安集團(tuán)存在較大的資本金補(bǔ)充壓力?？梢宰プ袌霭l(fā)行有利窗口期，通過永續(xù)債補(bǔ)充資本金，增強(qiáng)雄安集團(tuán)的資本規(guī)模實(shí)力及其撬動(dòng)效應(yīng)。可以依托信用資質(zhì)高和國家支持政策的巨大優(yōu)勢(shì)，基于具體項(xiàng)目建設(shè)周期和回報(bào)情況，統(tǒng)籌設(shè)計(jì)銀行信貸、政府專項(xiàng)債、綠色債券和永續(xù)債等融資組合，達(dá)到融資期限匹配和融資成本的最優(yōu)組合。尤其要對(duì)應(yīng)“兩大工程”和重大項(xiàng)目建設(shè)的階段性需要，可以有針對(duì)性地加大永續(xù)債和綠色債券市場化組合融資規(guī)模，把各項(xiàng)支持政策和良好市場預(yù)期有效轉(zhuǎn)化為推動(dòng)雄安新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)動(dòng)力。

（本文系河北省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“雄安新區(qū)攀升全球價(jià)值鏈中高端的路徑與對(duì)策研究”〈項(xiàng)目編號(hào)：HB18YJ045〉的階段性成果）

[參考文獻(xiàn)]

[1]國務(wù)院.關(guān)于河北雄安新區(qū)總體規(guī)劃（2018—2035年）的批復(fù)[R].2018-12-25.

（作者簡介：宣宇，河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所研究員、京津冀一體化發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心研究員）

責(zé)任編輯 / 宋明晏