曹俊 李莉

摘要：漢江是國家“南水北調(diào)”中線工程水源地，是陜西省“引漢濟(jì)渭”工程的水源地，同時(shí)還是湖北省中下游飲用水源地，漢江流域的生態(tài)保護(hù)具有重要意義，而實(shí)現(xiàn)漢江的生態(tài)保護(hù)需要良好的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。課題組通過現(xiàn)場調(diào)研，分析了漢江流域生態(tài)保護(hù)與生態(tài)補(bǔ)償存在的問題，從推進(jìn)漢江大保護(hù)的工作協(xié)調(diào)和重大課題研究、建立組織保障體系等方面提出了針對性建議。

關(guān)鍵詞：漢江流域;生態(tài)保護(hù);生態(tài)補(bǔ)償

中圖分類號：S181

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

DOI：10.19754/j.nyyjs.20191215042

漢江流域是母親河長江最大的一條支流，同時(shí)也是國家“南水北調(diào)”中線工程核心水源地，擔(dān)負(fù)著“一江清水送北京”的大任。漢江是陜西省“引漢濟(jì)渭”工程的水源地，同時(shí)還是湖北省漢江段中下游飲用水源地所在地[1]。然而，目前漢江流域中下游水環(huán)境問題日益突出，及時(shí)制定水源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義[2]。

1政策力推“健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制”，漢江保護(hù)迎來新機(jī)遇

近年來，國家及省內(nèi)各級部門均發(fā)布了生態(tài)補(bǔ)償有關(guān)的文件，其中《國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》（國辦發(fā)〔2016〕31號）中提到“實(shí)施生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是調(diào)動各方積極性、保護(hù)好生態(tài)環(huán)境的重要手段，是生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容”[3];《中央第四生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組向湖北省反饋“回頭看”及專項(xiàng)督察情況》中提到“建立完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，制定省內(nèi)流域橫向生態(tài)補(bǔ)償制度，指導(dǎo)市縣簽訂流域上下游生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議，啟動黃柏河等5條河流流域橫向生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，取得積極進(jìn)展”[4]。這些國家政策的制定，為漢江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立提供了強(qiáng)有力的保障。

2漢江流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾饬x

2.1保護(hù)水源區(qū)飲用水源地

漢江流域水源區(qū)生態(tài)環(huán)境安全直接關(guān)系到水源區(qū)水質(zhì)安全，而且會影響整個(gè)漢江流域人民的生產(chǎn)和生活。目前，漢江流域水源區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展比較落后，面源污染嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境比較落后、水土流失非常突出，所以針對漢江流域的保護(hù)和治理就顯得非常重要。漢江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立，能使?jié)h江流域的保護(hù)和治理得到有效保障，從而帶動漢江流域健康快速發(fā)展。

2.2維護(hù)漢江流域的生態(tài)平衡

生態(tài)平衡是一種動態(tài)的平衡，流域生態(tài)平衡也不例外，在外界各種環(huán)境因素影響下，流域本身是可以通過自我調(diào)節(jié)來達(dá)到整個(gè)狀態(tài)自身平衡的，從而使整個(gè)流域生態(tài)系統(tǒng)達(dá)到物質(zhì)和能量的平衡，恢復(fù)到流域本身的穩(wěn)定狀態(tài)。漢江流域當(dāng)?shù)卣?、企業(yè)、相關(guān)機(jī)構(gòu)以及民眾可以嘗試通過生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞浇o予水源區(qū)一定的資金投入，從而改善流域的生態(tài)環(huán)境，同時(shí)也能帶動當(dāng)?shù)貪O業(yè)資源的保護(hù)、從源頭控制污染源，從而維護(hù)漢江流域環(huán)境健康發(fā)展。

2.3促進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展

歷史上因?yàn)闆]有處理好發(fā)展經(jīng)濟(jì)和環(huán)境保護(hù)兩者之間的關(guān)系，產(chǎn)生的問題很多。目前漢江流域就面臨這樣的突出問題，近些年為了獲取經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，漢江流域有些區(qū)域忽視了環(huán)境保護(hù)和污染防治，大量的工業(yè)廢水和生活垃圾等排入了漢江流域，給漢江生態(tài)環(huán)境帶來了巨大的威脅。漢江作為我國重要的內(nèi)流河流，實(shí)施漢江流域的生態(tài)補(bǔ)償就顯得刻不容緩，同時(shí)對“一江清水送北京”也給予了很大的保障。

3漢江流域生態(tài)保護(hù)及生態(tài)補(bǔ)償中存在的問題

3.1漢江流域水環(huán)境安全問題十分嚴(yán)峻

整個(gè)漢江流域工業(yè)污水及生活污水組成的點(diǎn)源污染處理不到位，沿線各城市污水處理率比較低，污水直排，導(dǎo)致漢江氮、磷營養(yǎng)物質(zhì)含量不斷增加，漢江中下游經(jīng)常發(fā)生水華現(xiàn)象，水體污染較為嚴(yán)重;流域內(nèi)農(nóng)業(yè)污染等形成的面源污染嚴(yán)重。漢江沿岸是湖北省乃至我國重要的糧食生產(chǎn)區(qū)域，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中不合理地大量使用化肥、農(nóng)藥、家畜糞便等，不僅利用率低，而且這些物質(zhì)大多還會隨著降雨沿著地表徑流進(jìn)入江內(nèi)，造成水體中氮磷等污染物的比例不斷升高;漢江上游，特別是丹江口庫區(qū)，因亂砍濫伐等造成水土流失現(xiàn)象較為嚴(yán)重;漢江流域中下游用水區(qū)與上游水源區(qū)之間矛盾比較突出[5]。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，南水北調(diào)中線工程的開通導(dǎo)致漢江年徑流量大量減少，這對漢江下游生活和工農(nóng)業(yè)用水、通航、生物多樣性等都帶來了較大影響，而且隨著漢江徑流量的減少，也將會間接影響湖北地區(qū)經(jīng)濟(jì)的健康可持續(xù)發(fā)展;水源區(qū)水資源保護(hù)能力較為薄弱。受經(jīng)濟(jì)、地理位置等因素的影響，水源區(qū)水質(zhì)監(jiān)測能力和水量監(jiān)控技術(shù)條件相對較為薄弱，從而導(dǎo)致漢江生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶水源區(qū)水量與水質(zhì)監(jiān)測的頻率不足，對排污口、取水口等地的水資源監(jiān)督管理機(jī)制缺乏，未能構(gòu)建完善的水源區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)[6]。

3.2漢江流域水資源環(huán)境保護(hù)體制存在結(jié)構(gòu)性問題

漢江流域管理法律保障機(jī)制不完善。目前漢江流域?qū)嵤┓侄喂芾恚鞫巫袷馗髯缘牡胤椒ㄒ?guī)，將漢江流域分片管理是不規(guī)范的。如對于漢江流域水污染防治，陜西和湖北兩省目前各自為政，忽視流域綜合管理，給流域整體綜合治理帶來一定的困難。沒有建立漢江流域水資源保護(hù)部門整體協(xié)調(diào)機(jī)制，各個(gè)部門分開管理，并且相關(guān)部門沒有建立水資源監(jiān)測信息共享機(jī)制。公眾參與漢江流域水資源保護(hù)的積極性不是很高，尚未建立公共監(jiān)督機(jī)制，直接影響了環(huán)保相關(guān)部門對區(qū)域環(huán)境保護(hù)和管理的執(zhí)法力度。

3.3漢江流域生態(tài)補(bǔ)償存在的問題

漢江流域生態(tài)補(bǔ)償頂層設(shè)計(jì)不夠完善。在國家層面上，目前已經(jīng)頒布了《漢江生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃》[7]，但是省級層面上，尚未出臺國家層面、且與之匹配的流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤叫砸?guī)劃。漢江流域協(xié)調(diào)機(jī)制不夠健全，流域涉及3省15市，以及環(huán)保、水務(wù)等諸多部門，各省市、各部門缺乏有效溝通和銜接。資金保障不足，目前的生態(tài)補(bǔ)償資金十分有限且來源單一，主要依賴政府財(cái)政投入，獲得補(bǔ)償?shù)牡胤骄J(rèn)為補(bǔ)償資金距離彌補(bǔ)損失還很遙遠(yuǎn)。監(jiān)督考核有待嚴(yán)格，由于缺乏跨省際的部門進(jìn)行管理協(xié)調(diào)，漢江流域水污染防治工作難以進(jìn)行有效的組織推進(jìn)和監(jiān)督考核。漢江流域水污染防治法制保障不夠堅(jiān)實(shí)，沿漢江部分地市沒有出臺相應(yīng)的地方性法規(guī)，執(zhí)法行動難統(tǒng)一，漢江流域水污染防治工作跨區(qū)域的特征明顯，各省市由于執(zhí)法內(nèi)容不同、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一致、隊(duì)伍建設(shè)不平衡，往往在同一時(shí)間、圍繞同一問題開展跨區(qū)域、跨行業(yè)的統(tǒng)一執(zhí)法行動，使各種涉水違法行為難以得到及時(shí)有效的查處。

4漢江生態(tài)保護(hù)與生態(tài)補(bǔ)償?shù)尼槍π越ㄗh

漢江是長江第一大支流，保護(hù)漢江是國之大計(jì)，是人們應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)的歷史責(zé)任，延誤不得。建議總結(jié)湖北省內(nèi)外其它流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕?jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，盡快實(shí)施省內(nèi)漢江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償。

4.1推進(jìn)漢江大保護(hù)的工作協(xié)調(diào)和重大課題研究

推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與河長制、地方政府績效考核等制度的協(xié)同，更好地發(fā)揮生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的作用和效益。開展?jié)h江大保護(hù)課題的研究和指導(dǎo)。對漢江流域的河湖禁止和限制河湖采砂、網(wǎng)箱養(yǎng)魚、畜禽養(yǎng)殖之后，這些從業(yè)人員再就業(yè)如何實(shí)現(xiàn);漢江中下游水華現(xiàn)象如何治理等，對這些課題，建議國家有關(guān)部門加強(qiáng)研討，并出臺相關(guān)指導(dǎo)性意見。

4.2加強(qiáng)省內(nèi)外漢江流域各級政府的主體責(zé)任制

分層級加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。根據(jù)《關(guān)于建立省內(nèi)流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見》，研究制定湖北省漢江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施方案，明確省內(nèi)漢江流域各市及所屬各縣（市、區(qū)）的責(zé)任。確立省考核市、市考核縣（市、區(qū)）的機(jī)制，由省生態(tài)環(huán)境部門協(xié)調(diào)市級政府簽訂補(bǔ)償協(xié)議，落實(shí)補(bǔ)償責(zé)任;市級生態(tài)環(huán)境部門協(xié)調(diào)縣（市、區(qū)）政府簽訂補(bǔ)償協(xié)議，落實(shí)補(bǔ)償責(zé)任。實(shí)施生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償保證金制度。流域內(nèi)各市政府按協(xié)議繳納生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償保證金，由省財(cái)政管理，根據(jù)考核結(jié)果進(jìn)行獎勵(lì)或扣除;各縣（市、區(qū)）政府按協(xié)議繳納生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償保證金，由市財(cái)政管理，根據(jù)考核結(jié)果進(jìn)行獎勵(lì)或扣除。

4.3建立生態(tài)修復(fù)體系

高要求高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)漢江流域沿帶封山育林、退耕還林和植樹造林運(yùn)動。加強(qiáng)漢江沿岸河流治理、河道生態(tài)修復(fù)、河流疏浚等工程[8]，提升流域水體質(zhì)量。

4.4建立科學(xué)化生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

以流域斷面水質(zhì)、水量監(jiān)測考核為基本依據(jù)，確定探索期補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的研究、確立和完善，是一個(gè)長期而復(fù)雜的過程，不可能一步到位。由省生態(tài)環(huán)境部門、水利部門研究完善跨界斷面水質(zhì)、水量監(jiān)測考核辦法，并嚴(yán)格實(shí)施監(jiān)測，每月通報(bào)各斷面水質(zhì)、水量監(jiān)測結(jié)果。所有出境考核斷面水質(zhì)達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)或所有出境斷面平均水質(zhì)優(yōu)于所有入境斷面平均水質(zhì)的，按具體情況給予獎勵(lì)[9];反之給予處罰。河流斷面下泄水量必須全部滿足標(biāo)準(zhǔn)的最小流量，否則以對下游的影響程度給予處罰。

4.5拓展補(bǔ)償資金來源

建立生態(tài)補(bǔ)償基金[10]。在呼吁中央有關(guān)部委和鄂豫陜3省政府共同推動建立漢江流域生態(tài)補(bǔ)償基金的同時(shí)，在省內(nèi)嘗試建立生態(tài)補(bǔ)償基金，由財(cái)政出資設(shè)立引導(dǎo)基金，向企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)和社會資本募集資金，加大對漢江流域生態(tài)補(bǔ)償支持力。推進(jìn)水權(quán)和排污權(quán)交易。

4.6建立生態(tài)補(bǔ)償條例和法律法規(guī)支撐體系

國家層面上應(yīng)盡快出臺《漢江生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》和《漢江生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法》，明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t、主要領(lǐng)域、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償主客體、資金來源、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、考核評估方法、責(zé)任追究等，從根本上保障流域生態(tài)補(bǔ)償“有法可依”，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作走上法制化道路[11]。對整個(gè)漢江流域環(huán)境開展一次系統(tǒng)全面調(diào)查摸底，找準(zhǔn)不同區(qū)域的“重災(zāi)區(qū)”和“薄弱點(diǎn)”，有針對性編制生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方案。

4.7建立全流域生態(tài)共建共享新機(jī)制

強(qiáng)化跨省協(xié)同，變“各自為政”為“合作共贏”。漢江流經(jīng)陜西、湖北兩省，為了妥善解決漢江水生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)耐獠啃詥栴}，必須以漢江流域水系為單元，遵循“誰受益誰補(bǔ)償”的原則，盡快在省內(nèi)漢江流域推行橫向生態(tài)補(bǔ)償。

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作者簡介：

曹?。?984-）女，研究生，講師。研究方向：水生態(tài)修復(fù)。